宪法学视域中的社会保障——作为宪法基本权利的社会保障权
社会保障权是讨论社会保障问题的逻辑前提和基础。从历史的角度来看，社会保障权经历了一个由济贫式的恩惠、施舍到人权层面的应然权利，再到实定法层面的法律权利的过程。在现代社会，它既是一系列国际人权法文件确认和保障的一项重要的社会基本人权，也是为大多数国家宪法规定的公民基本权利。是否确立和实现公民的社会保障权成为一个国家政治文明和经济文明的重要标志，是实现社会稳定和发展的重要保障。不过在我国宪法学理论界，传统的宪法基本权利分类中并未见社会保障权的身影，2004年的宪法修正案也是仅仅提到了“社会保障制度”而无明确提出“社会保障权”，这难免让某些学者对“社会保障权”概念在我国是否成立产生质疑。究竟社会保障权在我国能否成为一项独立的为宪法所保护的基本权利呢？可以从以下三个方面进行考察。
一、社会保障权作为宪法基本权利的学理分析
（一）从人权发展历史进程看社会保障权
人权思想萌芽于古希腊、古罗马的正义理念，经过中世纪自然法学说的发展，最终形成于近代爆发的西方资产阶级革命，并以宣言或宪法的形式固定下来，成为现代文明国家与社会的基石。著名的1789年法国《人权与公民权利》开篇就写道：“不知人权，忽视人权或轻蔑人权，是造成公众不幸或政府腐败的唯一原因，所以决定把自然的、不可剥夺的和神圣的人权阐明于庄严的宣言之中。”人权是人作为人依据其自然属性和社会属性所应当享有的权利，是代表着人类尊严和人道主义倾向的基本道德观念。“国家必须把每个人看作道德上和政治上平等的人；它无需确保每个人平等地享有社会资源，可是，它必须同等地关心和尊重每个人。”[17]人权发展到今天，经过了全世界不同地区、不同国家、不同历史时期以及不同文化背景下的实践，终于以《国际人权宪章》[18]及相关国际条约和宣言的方式，确立了所有人民和所有国家努力实现的共同标准。
人权“是人们的权利要求和权利积累逐步增长的结果”[19]。人权的发展经历了不同的历史阶段，每一个阶段又有各自的特征。当代法国学者卡雷尔·瓦萨克提出“三代人权分类法”，据其学说，人权有三代之分：其中，第一代人权即近代西方市民革命中所确立的权利，主要包括近代宪法中的人身自由、精神自由和经济自由，即所谓的“三大自由”，这个阶段的主题是以个人的自由权对抗公权力的干涉；第二代人权指的是在19世纪末20世纪初社会主义运动中所倡导的权利，主要是社会权，要求国家在尊重个人自由的基础上采取积极行动，保障公民平等地享有劳动权、社会保障权、受教育权等，促进人的全面发展；而第三代人权则是第二次世界大战之后反对殖民主义压迫的民族解放运动中所倡导的各种权利，其中包括各个国家或民族的生存权、发展权和民族自决权等所谓的“集体权利”。第三代人权的兴起，反映了后殖民时代新兴国家和民族要求独立、维护和平、保护环境和寻求发展的呼声，它不仅着眼于人的个体权利，而且关涉到人的“群体”共同生存、发展所带来的系列权利。[20]
三代人权的划分，体现出权利内容在不同历史阶段的时代性和差异性。近代人权最早倡导者是资产阶级启蒙思想家，他们以人权为思想武器要求争得政治上的主导地位，当这一目的实现后，人权自然进入了政权。随着国家财富的积累，选举权的逐步扩大和工人阶级人数的不断增多，对于经济和社会正义的要求逐步汇入了政治主流，而这正是要重点讨论的作为第二代人权的社会权。一般认为社会权产生于19世纪末，比自由权产生来得晚。过度自由竞争导致的贫富差距引发了劳资矛盾，激发了社会主义运动，弱势群体要用手中的投票权、组织权和抗议权来争取社会经济权利，以改善不利的地位，国家不再是消极的“守夜人”，福利国家的理念逐渐兴起。社会权正是在这样的时代背景下兴起的新型权利。
19世纪末20世纪初，在经济从传统的自由放任阶段向垄断阶段过渡的过程中，资本主义国家的职能发生了极大的变化，国家对社会经济领域从消极不干涉发展为积极干涉，人们对国家有了更多的期待。人们对社会权的广泛关注是从德国魏玛宪法开始的。1919年，德国出于缓和阶级矛盾的需要，在魏玛宪法文本中规定了大量的社会权条款。这些条款往往要求国家实施一系列积极作为，与传统上要求国家不作为的状况截然不同。第二次世界大战前，社会权在规范中的大规模出现往往是出于社会实证的需求，并没有建立在先验的基础上，这与自由权具有深厚的先验性的自然权利基础有很大不同，这就导致宪法上虽然规定了社会权，但不可能真正得到重视，如魏玛宪法中规定的大量的社会权就没有得到足够的重视和认真的实践。第二次世界大战后，出于战争期间对人格尊严的践踏之反思，许多国家在宪法文本中规定或通过宪法法院判例发展出了以保障人的人格尊严为核心的包括社会经济权利在内的基本权利体系，使得社会权与自由权一样具有了超实证的先验基础。社会权的实证基础依然重要，发展中国家往往比发达国家更重视社会权，可见社会权仍与实证的需求分不开。[21]
社会权是“公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。”[22]相比第一代人权（以下简称自由权）的消极自由属性，积极自由是社会权的主导价值。如果说自由权的存在更加注重的是个体的发展和个性的张扬，那么社会权的存在则更加折射出社会公平的价值，社会权的存在就是为了“纠正过渡自由竞争所带来的社会不公正，保障社会正义和社会安全，使人民能够平等获得符合人的尊严的生活”。[23]
1919年的《德国魏玛共和国宪法》第一次在宪法中全面规定了公民的社会权，而今，社会权的内容广泛见诸各国宪法及国际人权文件中，《经济、社会和文化权利国际公约》就是后者的集中体现。学者们在研究社会权相关理论时对社会权进行了学理分类。狭义的社会基本权仅指与社会保障或者社会安全有关的权利，可包括社会保险权、社会扶助权等；中间分类的社会基本权包括社会安全或者保障的权利与经济权利；广义的社会基本权可以分为经济权利、文化权利和社会权利。[24]由上不难看出，无论哪种分类，社会保障权都在社会权内涵之中。社会保障权是公民在年老、疾病、失业、丧失劳动能力、生育、遭遇灾害等特殊情况下有从国家和社会获得帮助以保障其基本生活的权利。社会保障权的权利主体是公民，且是所有的社会成员，没有身份、等级等众多因素的差别；社会保障权的义务主体是国家，企业等社会组织是社会保障的参与主体，是国家为了更好地履行和实现对公民的社会保障而采用的变通方式。[25]社会保障权的实现，有赖于国家的积极作为创造条件提供帮助；社会保障权的实现，为弱者抵御生活风险，保障公民的基本生活，体现了社会公平的价值。所以不难看出，社会保障权是一种典型的社会权，是社会权的重要组成部分。社会保障权作为社会权与传统自由权最大的区别就在于它的积极性，这种积极性使得国家成为社会权最大的义务主体，国家不再以旁观者的姿态出现，而必须积极地为社会创造更多更好的福利。
（二）从基本权利的应有特征看社会保障权
人权是宪法的渊源，是宪法的内核，是宪法的归宿，是宪法多元价值体系中的终极价值。[26]结束了人权历史进程的梳理和探讨，我们转而进入宪法的领域，从宪法基本权利的应有特征对社会保障权进行考察。权利是法理学上带有普遍意义的一般性概念，是个人相对于所有客体包括公民与国家的要求，而基本权利则是个人于宪法层面上的针对国家提出的积极或者消极的要求与主张。通常我们认为公民的基本权利是指由宪法规定的，公民为实现自己必不可少的利益、主张或自由，从而为或者不为某种行为的资格或可能性。[27]但事实上，考察基本权利不能仅仅依赖于宪法的相关规定，它需要考虑各种因素，包括观念因素和社会现实因素，特别是社会政治状态。如何确定基本权利的内容是一个随时代变迁的问题。如果某项权利的享用对于其他所有权利的享有是至关重要的，那么，该项权利就是基本权利。[28]而且，宪法因其固有的稳定性和滞后性，并不能及时将顺应时代发展要求的新的基本权利类型囊括其中。在这里，我们可以另辟蹊径，从宪法基本权利的特征入手，考察社会保障权是否具备这些特征，以期从理论上证明社会保障权是否为基本权利。
在笔者看来，一项权利能成为基本权利，必须具备以下四种特性：（1）国家指向性。基本权利是个人针对国家提出的要求，是个人要求国家作为或者不作为的权利，而非公民之间相互的权利主张。（2）不可或缺性。基本权利是个人维持自身存在的最为基本的底线型权利，是维护人的尊严和价值所不可缺少的权利。（3）不可替代、转让性。每一项基本权利都有其独特的价值，每一项基本权利都代表着人参与社会生活深度和广度的一个方面，每一项基本权利都无法用他项基本权利进行替代，否则就等于剥夺了人们在该项基本权利领域内的主体地位。与此同时，人们既不能放弃某一项基本权利，也不能把某一项基本权利转让给他人。（4）母体性。基本权利具有繁衍其他权利的功能，一般法律将依据宪法规定的基本权利来具体规定由其繁衍和派生的权利。
有了上述的基本特征，我们可以用来逐项对照社会保障权，考察其是否具有成为基本权利的潜质。（1）国家指向性。社会保障权是公民要求国家在其处于特殊的社会风险下提供帮助以保障其基本生活的一项权利，具有当然的国家指向性，国家是社会保障权的义务主体。（2）不可或缺性。在现代社会，光靠个人力量或者社会慈善事业，是无法抵御一系列社会风险的，社会保障权保障的是人的基本生活，是维护人的尊严的不可或缺的一项权利。（3）不可替代、转让性。社会保障权所体现的公平正义价值无法由其他权利进行替代，社会保障权也无法在私主体之间进行转让。（4）母体性。社会保障权是一项母体性权利，社会救助权、社会保险权、社会福利权、社会优抚权等都是由其繁衍和派生的权利。经过上述分析不难看出，社会保障权具备基本权利的一系列特征和属性。
二、国际人权文件和世界各国宪政实践中的社会保障权
（一）从国际人权文件看社会保障权
国际社会普遍赞同社会保障权是一项基本人权，应当给予尊重和保护，一系列国际人权文件都明确规定了社会保障权相关内容。1948年的《世界人权宣言》尽管并非具有强制力的国际公约，仅仅是联合国大会通过的一份旨在广为宣传人权理念的国际文件，但它为之后的两份具有强制性的联合国人权公约（《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》）作了铺垫，具有重要的历史地位。《世界人权宣言》（以下简称《宣言》）从三个方面确立了社会保障权的基本人权地位。首先，确立了人人享有社会保障权，同时指出这种权利的实现需要国家的积极给付。《宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”其次，规定了失业保障。《宣言》第23条规定：“人人有权工作、自由选择职业，享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障；每一个工作的人，有权享受公正和合适的报酬，保证使他本人和家属有一个符合人的尊严的生活条件，必要时并辅以其他方式的社会保障。”最后，明确了最低生活保障和其他社会保障。《宣言》第25条第1款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房医疗和必要的社会服务，在遭到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其不能控制的情况下丧失能力时，有权享受保障。”[29]
1966年的《经济、社会和文化权利国际公约》在《世界人权宣言》的基础上进一步发展了社会保障权。首先，明确了人人享有社会保障权且社会保险包括在社会保障之中，其第9条规定：“本盟约缔约国确认人人享有社会保障，包括社会保险。”其次，明确了最低生活保障及其实现途径。第11条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当之衣食住及不断改善之生活环境。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性；本公约缔约各国既确认人人免于饥饿的基本权利，应为下列目的，个别采取必要的措施或经由国际合作采取必要的措施，包括具体的计划在内：（1）充分利用科技知识、传播营养原则的知识和发展或改革土地制度以使天然资源得到最有效的开发和利用等方法，改进粮食的生产、保存及分配方法；（2）在顾到粮食入口国家和粮食出口国家的问题的情况下，保证世界粮食供应，会按照需要，公平分配。”最后，条约还特别提到了生育保障和医疗保障。第10条第2款规定：“对母亲，在产前和产后的合理期间，应给予特别保护。在此期间，对有工作的母亲应给予给薪休假或有适当社会保障福利金的休假。”第12条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受可能达到之最高标准之身体与精神健康。”[30]
此外，鉴于社会保障权对于劳工切身权益的重要性，国际劳工大会在已经通过的收入保障、生育、工伤、医疗、养老等专项保障公约的基础上，又于1952年、1962年和1982年分别通过了《社会保障最低标准公约》（第102号）、《社会保障同等待遇公约》（第118号）和《维护社会保障权利公约》（第157号）三个综合性的国际公约，[31]使社会保障权的人权地位得到进一步的巩固，并且拥有了具体的实现标准。其中，《社会保障最低标准公约》比较全面地规定了适用于各国的最低标准，可称为社会保障的第一个国际法典。该公约把社会保障分为九个项目，分别为医疗照顾、疾病补助金、失业救济金、养老补助金、受雇工伤补助金、家庭补助金、生育补助金、伤残补助金、遗嘱补助金，并且规定了每一事项的最低限度补助标准。[32]除了规定社会保障的最低标准外，公约还规定了会员国需要采取的措施、需要承担的义务以及提出要求者的上诉权和申诉权，从权利主体、义务主体、权利内容三个方面将社会保障权完整展现出来。[33]《社会保障同等待遇公约》则在前者的基础上进一步强调社会保障权作为基本人权的重要性，因此需要不分国籍地予以保障。《维护社会保障权利公约》则确立了维护社会保障的基本原则，且将保障范围在1935年《保持残疾、老年及遗嘱保险权利国际制度的建立公约》的基础上扩大到上述的九个项目。同时，又于1983年通过《维护社会保障权利建议书》，对《维护社会保障权利公约》的基本原则作了示范性的具体规定，同时提供了国际间协调的示范性协议。[34]中国政府已经批准加入的国际劳工公约有25项[35]，其中，《（残疾人）职业康复和就业公约》、《就业政策公约》、《船舶装卸工人伤害防护公约（1932年修正）》、《职业安全和卫生及工作环境公约》等均是涉及社会保障内容的专项公约。
（二）世界范围内认可社会保障权作为基本权利的宪政实践
纵观世界各国，自20世纪以来以宪法确认社会保障权的基本权利地位已然成为一种国际趋势。根据学者郭曰君、吕铁贞的统计，在111个国家宪法中，有76个国家的宪法规定了社会保障权，其中有50个国家将社会保障权规定为宪法的基本权利。[36]
社会保障权宪法权利地位的有效确认始于1917年《墨西哥宪法》，该宪法全面详细地规定了社会保障的内容，并规定了六项举办社会保险的最低原则。1919年德国《魏玛宪法》关于社会保障权的规定对后世产生了更为深远的影响。其中，第151条确立了生存权的宪法权利地位，第161条、第163条分别对社会保障权、劳动权与失业保险及救济权予以专门规定。
社会保障权在各国宪法中通常有如下几种表现方式：
（1）在宪法中以宣誓性条款规定。例如，《意大利宪法》第3条规定：“共和国的任务，在于消除经济及社会方面的障碍——实际上限制公民自由与平等障碍，阻碍人格充分发展及全体劳动者真正参加国内政治、经济和社会组织的障碍。”[37]这种条款通常表现为一国的基本制度或者方针政策，一般来说缺乏法律规范之效力，国家仅负有政治上或者道德上的义务，公民无法据此寻求法律上的救济，在这种条款下的社会保障权具有较强的象征意义和较弱的实践意义。
（2）在宪法中以明确的权利条款加以规定。例如，《葡萄牙宪法》第63条规定：“所有人均有权享受社会保障。社会保障体系将保护患病、老年与残疾公民、孀居者与孤儿，以及失业者与所有其他缺乏或丧失生活手段或劳动能力的人。”[38]在宪法中以明确的权利条款加以规定，是社会保障权成为宪法基本权利的最直接和最强有力的依据。葡萄牙宪法对于社会保障权的描述比较完整，在有些国家的宪法中，只规定了社会保障权的部分内容，如社会保险权、社会救助权等。还有一些国家没有直接使用“社会保障权”的概念，而是通过其他的概念诸如“福利权”、“生存权”等。[39]
（3）在宪法中以规定国家义务的方式加以确认。例如，《希腊宪法》第21条规定：“国家关心公民的身体健康，并采取特别措施保护青年、老年人、失去劳动能力的人，并救济穷人。”[40]根据法理学，义务是和权利相对而言的，而在一国宪法中，国家义务就是相对公民权利而言的，公民权利与国家义务之间的对立统一关系正是宪法关系的基本内容，在宪法中规定国家义务，也就是从另一个方面规定了公民的权利。
（4）以司法判例解释宪法的形式加以确认。产生于18世纪后期的美国宪法以及以修正案形式展现的“权利法案”顺应当时抵御政府权力滥用、着重保护公民自由的时代潮流，条文的字里行间充斥的都是对消极权利的保障，而对社会权利却只字未提。然而，随着1929年世界经济危机的来临，为重建遭到严重破坏的社会环境和经济秩序，罗斯福总统开始推行新政，并推行了一系列新经济政策的立法措施，1935年的《社会保障法》便是其中的重要组成部分。虽然社会保障权并没有规定在宪法条文和修正案中，但美国联邦法院根据第五条修正案（未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产）和第十四条修正案（法律同等保护），以司法判例的方式支持社会保障案件中的请求，进而认为国家有义务援助贫困者、年老者或者失业者，社会保障应该是公民的普遍权利。其中具有代表性的案例是发生于1970年的“戈德伯格诉凯利案”。[41]
三、社会保障权在我国宪法中的地位评析
（一）四部宪法关于社会保障的规定
新中国成立以来的四部宪法对社会保障内容均有规定，具体内容如下：
（1）1954年《宪法》第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这些权利。”
（2）1975年《宪法》第27条第2款规定：“劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”
（3）1978年《宪法》第50条规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国际逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”
（4）1982年《宪法》第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”
现行宪法与前三部宪法相比，用“公民”代替“劳动者”，体现出立法在扩大社会保障权利享有主体以及科学规范用语上的进步。但是，不难发现，四部宪法毫无例外都使用的是物质帮助权而非社会保障权。如何区分这两种权利，笔者将在下文重点阐述。
现行宪法除了在第二章“公民的基本权利和义务”中对物质帮助相关内容作了具体规定外，还在第一章“总纲”中提到了“社会保障”。第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”短短23个字为我国建立健全社会保障制度奠定了宪法基础。仔细分析，这句话包括三层含义：第一，表明社会保障是我国的一项基本制度和政策。第二，将“建立健全社会保障制度”设定为国家的宏观纲领性义务。第三，用“同经济发展水平相适应”来限定社会保障制度的福利水平。但这种纲领性的条款难免存在宣誓有余而效力不足的缺陷。
（二）社会保障权宪法地位评析
对于“物质帮助权”，学界普遍将其视为我国社会保障基本权利的宪法指称。“虽然物质帮助权具有典型的社会保障性质，但是它并不是一个准确的宪法基本权概念，物质帮助权不是社会保障领域中一个通用的法学概念或者法律概念，只是我国在尚未采用社会保障概念之前使用的一个相当的历史概念。”[42]我国直到1986年制定的“七五”规划中才首次提出“社会保障”概念，所以1982年的宪法未能使用“社会保障”也是有其历史原因的。
虽然物质帮助权具有一定的社会保障性质，但物质帮助权与社会保障权相比存在一定差别，并不适宜在宪法中用物质帮助权代替社会保障权。从权利的内容和权利的客体来看，物质帮助权的内容是物质保障，其客体仅仅为物，而社会保障权的内容既有社会保障，又包括社会服务，其客体是物和行为的集合。即便是两者都包含的物质保障内容，物质帮助权所涵盖范围也窄，不能包含社会保障权的全部内容。我们知道，完整的社会保障权包括社会救助权、社会保险权、社会福利权和社会优抚权，其中，社会保险权的体系最为庞大，又可细分养老保险权、医疗保险权、工伤保险权、失业保险权、生育保险权等。反观宪法规定的物质帮助权，并没有涵盖社会保险权项下的失业保险，作为社会保障底线性权利的社会救助的内容也不全面。物质帮助权的提法使得国家成为公民获取相关保障的唯一义务主体，而削弱了单位以及公民个人在社会保障权实现中的义务和责任。
虽然物质帮助权和社会保障权有一定的区别，但是宪法中关于物质保障的规范内容都在社会保障的制度范畴之中，而且用“总纲＋基本权利”的方式确定社会保障权与其他国家确立社会保障权的宪政实践不谋而合。尽管我国宪法对社会保障基本权的规定在规范用语和规范内容上都有待完善，但这并不能否认社会保障权作为基本权利的属性，只是提醒我们，在未来的宪法修正中，应该注意总纲和基本权利条款的用语协调，统一使用“社会保障”概念。在我国无法通过司法判例确认宪法基本权利的情况下，只有在宪法中明确社会保障权概念及其具体范围，才能为我国社会保障法律制度的建立和完善提供确切的宪法依据，从而更好地保障公民的社会保障权。此外，2001年2月28日，九届全国人大常委会批准了我国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会和文化权利国际公约》，这就意味着我国在社会保障权的国际保护领域应当承担相应的义务，要以国际人权公约为基础，科学合理地构建与规范社会保障基本权体系。
有学者对于总纲中有关社会保障的规定提出质疑，认为建立与健全的社会保障制度要与“经济发展水平相适应”，是为国家逃脱责任找了一个借口，[43]也就是说，这样的规定会让我们以经济水平不高作为社会保障水平不高的一个借口，所以这样的规定不妥当，应该改为“国家在发展经济的同时，优先考虑社会保障制度的完善和发展”或者“社会保障制度的健全与发展将与社会经济的发展同时进行”。事实上，任何制度的建立与健全都与经济发展水平相关，社会保障制度也不例外，社会保障权的实现需要一定经济水平的支撑。笔者并不认为“同经济发展水平相适应”的规定为国家逃脱社会保障方面的相应责任寻找到一个适当的借口，也不认为这样的表述表达出先发展经济后建设社会保障的意思。“与经济发展水平相适应”只是明确了社会保障与经济建设的关系。随着我国经济发展水平的不断增长，国家对社会保障的投入也应该不断加大，才能建立同经济发展水平相适应的社会保障制度，才是对“与经济发展水平相适应”的正确理解。“社会保障是国家和社会有组织地运用经济援助的手段，解决社会成员的各种社会保障需求，这就使得其必然要与当时当地的社会经济状况相适应，任何超越时代的社会保障措施都将导致物极必反的结果，任何落后时代的社会保障措施亦因不能真正解决其应解决的各种社会问题而导致社会危机。”[44]
基于上述分析，笔者建议，继续保留总纲第14条第4款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定，为社会保障制度建设提供政策指引和努力方向。与此同时，将公民基本权利章下第45条的物质帮助权改为社会保障权，同时增加失业保险内容并扩充社会救助内容。另外，第44条关于职工退休保障权的规定不宜单列，而应该吸收在第45条养老保障内容之中。这样修改后的第45条就能较为清晰和完整地对社会保障权进行阐述，同时也能很好地契合宪法第14条第4款总括性规定的表述，这对于明确社会保障权的宪法地位、建立并完善我国的社会保障体系具有重要意义。