建立科学高效的社会保障行政管理体制
社会保障行政是给付行政的主要内容之一，也是政府社会职能的重要组成部分。行政权在社会保障中体现出服务性、公共性等与其他行政领域不同的特征。“行政权力介入社会保障领域的重要表现是：社会保障行政机构的设立，社会保障方面的行政立法，政府财政责任的确立及履行，以及社会保障方面的行政执法等。”[21]
回顾社会保障发展的历史，我们发现，围绕行政权的变迁而形成了两种截然不同的社会保障行政模式，一种是秩序行政时期以放任自由主义为特征的社会保障行政模式，一种是服务行政时期以福利国家为特征的社会保障行政模式。在前一种模式下，自由主义法治国观念大兴其势，国家对公民的生存权仅以旁观者的姿态出现，行政权不过多介入社会保障领域，只是基于政治、经济、社会稳定等方面因素的考虑，对社会上的贫困群体实施一定的附带苛刻条件的救助行为，如英国在1834年颁布的《济贫法》中规定的救助。在后一种模式下，社会法治国思想开始盛行，政府从“有限”变为“全能”，全方位干预社会保障领域，体现出对社会公平价值的偏重，在一定程度上缓解了贫富分化现象，使老幼病残鳏寡孤独者皆得到照顾，有助于社会的稳定和发展。
新中国成立以来，我国社会保障行政发展总体来说可分为两个时期：一是计划经济时期，政府的行政权处于主导地位，政府扮演着社会保障供给者和实施者的角色，政府与企业共同承担社会保障责任，形成典型的“国家—企业保障制”模式；二是改革开放后，充分发挥市场的作用，增强企业活力，放松政府管制，让个人和社会承担起社会保障的责任，减轻企业负担，由“国家—企业保障制”转变为“国家—社会保障制”。可见，我国的行政权在社会保障中的运行轨迹恰恰和西方国家相反，是从“全能”退为“有限”，从全面管制到宏观调控。要真正实现从“全能政府”到“有限政府”的转变，首先需要规范社会保障行政主体，建立科学高效的社会保障行政管理体制。
一、中国社会保障行政管理体制的历史发展
社会保障行政管理体制是国家社会保障行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称。新中国成立以来，社会保障行政管理体制大致经历了建立、调整、破坏、复建、劳动保障部组建、人力资源和社会保障部组建六个发展阶段。[22]
第一阶段，社会保障行政管理体制的建立（1949年—1954年）。新中国建立初期，由于缺乏统一的社会保障概念，自然也就没有统一的社会保障行政管理机构，社会保险、社会福利、社会救济等事务处于分割管理的状态。内务部主管救灾救济、社会福利与国家机关工作人员社会保险，劳动部主管企业的劳动保险，卫生部主管公费医疗等医疗保障业务。中央人民政府人事部成立后，国家机关工作人员社会保险等业务转由人事部管理。由此，形成了以内务部、劳动部、卫生部为主管，以人事部、财政部、教育部等为辅助的社会保障行政管理格局。
第二阶段，社会保障行政管理体制的调整（1954年—1966年）。1954年，《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》审议通过，作为中央人民政府的国务院成立。1954年至1959年，全国范围内展开了一场行政机构精简活动，随着行政体制改革的进行，原有的社会保障行政管理体制也进行了相应的调整。新中国成立初期形成的内务部、劳动部、卫生部三足鼎立的局面演变为总工会、内务部、卫生部三家主管。其中，全国总工会主管企业社会保险，内务部主管社会救济、社会福利、国家机关事业单位的社会保险，卫生部主管公费医疗、合作医疗等医疗保障。
第三阶段，社会保障行政管理体制的破坏（1967年—1977年）。十年“文革”让新中国在政治、经济、文化等各个方面严重受挫，社会保障行政管理体制也遭到了破坏。首先是内务部被撤销，社会救济与社会福利由公安部、财政部、卫生部等部门分割管理，混乱无序。随后，工会组织陷入瘫痪，劳动部被降格为国家计委劳动局，社会保险随即也陷入无主管部门的尴尬。相比而言，卫生部所受冲击较小。
第四阶段，社会保障行政管理体制的复建（1977年—1984年）。“文革”结束，随着改革开放步伐的迈进，社会保障工作也进入了新的历史时期，十年浩劫期间瘫痪的社会保障行政管理机构得到复建。1978年，中华人民共和国民政部成立，民政部代替原内务部成为社会救济和社会福利的主管部门。恢复设置政府机关人事局，负责国家机关工作人员的社会保险等业务。与此同时，国家劳动总局设置保险福利司负责管理企业社会保险。总的来看，社会保险行政管理体制回到了新中国成立初期民政部门、劳动部门、卫生部门三家主管的局面。
第五阶段，统一社会保障行政体制与劳动和社会保障部的组建（1985年—2002年）。1985年9月，中共十二届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》（以下简称《“七五”建议》）中首次使用“社会保障”一词，并首次将建立统管“社会保险、社会福利、社会救济工作”的行政机构确立为社会保障行政管理体制改革的目标。不过直到1998年3月，“建立统一的社会保障管理机构”才真正被提上议事日程，劳动和社会保障部组建。劳动和社会保障部是在原劳动部和原人事部、民政部、卫生部及国家体制改革委员会负责社会保险事务的有关司局的基础上合并组建而成，承担着管理全国劳动和社会保险事务的职责。劳动和社会保障部有两个直属事业单位：一是社会保险事业管理中心，负责全国社会保险经办机构的指导与管理；二是社会保险研究所，负责社会保险理论与政策的研究工作。遗憾的是，劳动和社会保障部仅仅实现了对社会保险的统一管理，而社会救助、社会福利依然游离在外，由民政部门负责。
第六阶段，大部制改革与人力资源和社会保障部的成立（2003年以来）。中共十七大首次明确提出“大部制”构想，以形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。2008年，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，由此，大部制改革启动。此次机构改革也涉及社会保障领域，在人事部、劳动和社会保障部的基础上，整合而成人力资源和社会保障部。人力资源和社会保障部的成立意味着被拆分了20年的劳动人事部被重新整合在一起。但由于社会救助和社会福利的管理职能仍然由民政部门保留，所以真正的统一管理依旧没有实现。除了民政部与人力资源和社会保障部，卫生部设有农村卫生管理司，承担着新型农村合作医疗工作的管理职责；住房和城乡建设部设有住房保障司、住房公积金监管司，负责住房保障及住房公积金监管等事项；财政部设有社会保障司，负责管理中央财政社会保障支出及财务制度等；审计署设有专门的社会保障审计司，负责对社会保障事务进行审计监督。由此，我国形成了“两家主管、多家协管”的社会保障行政管理体制现状。
二、建立科学高效的社会保障行政管理体制
（一）克服分散管理弊病，渐进式达至统一的社会保障行政管理体制
我国传统的社会保障管理体制形成于计划经济时期，由于国家机关的不同职能部门存在着权力交叉，因此，社会保障的管理和经办实际上是由多个国家行政部门和相关机构共同进行的。尽管经历了几次行政机构改革，社会保障行政主管机关有所变动，但总体来说，多部门管理的局面仍未改变。究其原因，学者岳宗福认为，社会保障未形成统一的行政管理体制，源于理论上的困境和现实中的障碍。从理论层面来说，社会保障内涵的不确定性影响着“统一的社会保障机构”的建立，从现实层面来看，多家分管的历史传统阻碍了“统一的社会保障机构”的建立。[23]
既然存在上述困境和障碍，社会保障大部制还要不要建立？或换句话说，统一的社会保障机构还能否有建成之日？对此，学界有三种不同的观点和看法[24]：观点一，主张社会保障分割管理理论，立足点是各部门均强调本部门应该承担管理社会保障事务的职责；观点二，主张急切推进的大一统管理理论，认为社会保障必须高度集中管理，中国应当尽快设置一个社会保障部或者社会保障委员会来取代现有各部门的社会保障管理职责，以集中统一管理全国各种社会保障事务；观点三，主张分阶段推进适度统管论，分为四个阶段[25]推进，强调适度统一管理，因为现阶段多部门分割管理是历史造成的，它需要分阶段改革，而且设置统一的社会保障部也不可能真正统一管理全国各种社会保障事务，这已经为世界上大多数国家的实践所证实，最后社会保障的统一集中管理是可以按照子系统或项目来划分的，部分社会保障事务是可以且适宜由有关部门分担管理职责的。
统一的行政管理固然是未来发展的最高目标，但盲目求快，违背历史规律和现实困难而一味追求大一统，恐怕难免造成负面影响，不利于社会保障行政管理的科学发展。就目前而言，渐进式的道路应该是最佳的选择。将眼光放之国外，多数国家社会保障行政管理非一部门之责。[26]以美国为例，与社会保障工作紧密相关的部门有：联邦社会保障署、联邦劳工部、健康和公共服务部、农业部等。虽然都是多部门管理，但是在部门与部门之间的协调机制上，我国存在空缺，而美国专门设立了社会保障委员会，还会根据具体需要成立一些临时性的管理机构（如小布什政府成立的强化社会保障总统委员会），统一协调管理美国社会保障工作。我们在实现统一管理这个长远目标之前，不妨借鉴美国的做法，建立统一的协调机构。[27]
（二）克服管办合一弊病，形成独立的社会保障监督机构
纵观社会保障行政管理体制的变迁，虽然，从劳动部设立社会保险事业管理局，到劳动和社会保障部设立社会保险事业管理中心，再到人力资源和社会保障部保留社会保险事业管理中心，体现着“管办分离”的改革思路，但是这些具体经办部门均属于所属部门的直属事业单位，管理和经办仍然没有严格分离。
管办合一的同时，我国还缺乏独立的社会保障监督管理机构，作为全国性的、统一的、相对独立的社会保障监督管理机构还没有建立。目前对社会保障负有监督职能的机构和管理社会保障的机构合二为一，这种执监合一的体制使得社会保障的执行者亦是社会保障事务的监督者，从而无法对自身的行政行为形成有效的监督。
与此同时，我国需要建立一套全方位的监督体系，充分发挥人大监督、行政监督、司法监督、社会监督的作用。发挥人大监督的作用，就是要求各级人民代表大会及其常务委员会认真听取并积极审议本级人民政府对社会保障基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对社会保障相关法律实施情况的执法检查等，依法行使立法机关的监督职权。发挥行政监督的作用，就是要求中央和地方的人力资源和社会保障部门对各级社会保险经办机构和社会保险基金运营机构依照职权进行行政监督，监督社会保险法律、法规的执行情况，监督社会保险经办机构是否依法行使其职能，监督社会保险基金运营机构对社会保险基金的筹措、分配和使用情况等。发挥司法监督的作用，就是要求人民法院在处理有关社会保障纠纷时，通过依法行使审判权，对违反社会保障法律、法规的行为予以纠正，切实保护公民的社会保障权利，彰显司法的公正性。发挥社会监督的作用，就是要将社会保障事务置于全社会、全体公民的监督之下，充分发挥网络监督、舆论监督的作用。还可以成立由政府、用人单位和缴费者三方代表组成的社会保障基金管理委员会来实施对社会保障基金的监督。该委员会有权了解社会保障基金的预决算情况，有权了解社会保障基金的营运情况、基金支付情况并有权对存在的问题提出建议或质询，各相关机构对此必须予以反馈，并接受其监督。
（三）克服权责不清弊病，明确中央、地方的职责范围
我们知道，为了提高政府行政效率，尽可能降低社会保障的运行成本，必须对中央和地方政府的责任给予合理划分和明确。但现实情况下中央、地方权责不清的弊病不容乐观：在社会保障财政预算和支出方面，地方政府过分依赖中央政府；在社会保障的制度设计和制度规范方面，中央和地方权责不清，制度制定主体与实际要求不相符合；在社会保障具体项目运营和负责方面，中央政府管得过多造成“越位”而地方政府管得太少造成“缺位”；在社会保障管理、实施和监督运行机制方面缺乏相互配合和有效协作的机制，出现相互推诿。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在社会保障领域的分工和职责。”[28]因此，我们需要对中央和地方的社会保障职责范围进行重新界定和划分。
社会保障中的政府责任首先表现为政府的财政责任，这也是最重要的政府责任，因为它是政府承担其他责任的前提和基础。我国从1994年开始建立划分事权、财权的分税分级财政体制，与此相对应，对社会保障的财政支出也理应由中央、地方政府按事权与财权相统一的原则来共同分担。但是现实情况中，中央政府与地方政府之间财政责任不明确、不均衡，中央政府负担过重、地方政府没有承担或没有完全承担责任的现象大量存在。1998年—2001年，国家财政对养老保险的补贴中，90%以上均来源于中央财政，地方财政不足10%。[29]这种责任不明确、财政来源不固定的现象必然影响社会保障制度安排的稳定性和发展运行的健康性、有序性。仅仅依靠中央财政难以维系庞大的社会保障制度架构，而且在分税制的财政体系下，这种现象也是不正常、不合理的，地方政府应该在一定程度上承担起社会保障财政支持的责任。在中央与地方分税制的条件下，按照财权与事权相统一的原则来确定两者在社会保障中的财政负担责任，不失为一种科学、合理的划分方法。除了如上所述的财政责任上的分工，中央政府应更多担负起社会保障的立法、政策制定、监督检查责任，以及对地方政府的指导和监督责任，地方政府则应该更多地承担组织实施社会保障的责任。
（四）克服政府包揽弊病，充分发挥非政府组织的巨大作用
在现代社会保障制度中，国家（政治领域）、市场（经济领域）和社会（市民社会领域）分别以不同的机制发挥着作用。国家以强制性作为其行为的依据，市场通过竞争提高效率，社会依靠合作与互助发挥它的功能。不同的国家，其社会保障制度所依托的机制又有所侧重。[30]在我国，行政权力充斥着社会保障领域，非政府组织由于受传统体制和客观环境的制约，在数量及比例上明显不足，即使存在，也体现出强烈的行政色彩，在经费来源以及行为方式上受制于政府。与我国状况形成鲜明对比的是非政府组织在西方社会的蓬勃发展。在西方，济贫和公益慈善服务一直是非政府组织的传统活动领域，在历史上曾经发挥过重要的作用。到20世纪50年代末，在凯恩斯主义的影响下，几乎所有的西方发达国家都实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障制度。然而，70年代中期以后，特别是90年代福利国家普遍发生支付危机时，这种过于完善的强烈福利属性的社会保障制度却开始陷入重重的危机，西方国家也开始反思福利国家的负面作用[31]，重新对社会保障理论进行审视。在社会保障领域，越来越多的专家和学者开始把目光转向非政府组织。在对“福利病”的治理过程中，政府开始从福利服务领域退出，强调非政府组织的参与和合作，取得了很好的效果。在美国，超过一半的医院是私立非营利机构，规模都相当大；2／3的社会服务机构是私立非营利机构。[32]1990年，德国90%的助残服务，70%的家庭服务，60%的养老服务，40%的医院病床由非营利机构提供。[33]这种非逐利性让非政府组织能够提供市场所无法提供的某些社会公共产品。与此同时，政府干预过多会形成行政权力膨胀、财政成本提高、为权力寻租提供机会等不良后果，而以民间性、自治性、志愿性为特征的非政府组织恰恰能很好地克服这些缺陷。
西方国家充分发挥非政府组织社会保障作用的模式值得我们借鉴，为弥补行政权力过分膨胀带来的弊端，我们可以在社会保险业务的经办、社会保障基金的运营、社会福利的提供等方面进行尝试，由非政府组织来承担一定的社会保障工作。但是，就如市场和政府会在一定情况下失灵一样，非政府组织在发挥其积极作用的同时，也有其自身的局限性，所以必须重视和强化对非政府组织的管理和监督，完善相应的法律体制，加强非政府组织的自律管理。
在看到非政府组织巨大作用的同时，也有学者表达出对在中国实践社会保障社会化的担心。国外为缩小国家的干预，建构“小政府”，重视社会力量的互助，对于改善政府财政的恶化具有一定的作用，而且，经过长期以来政府的指导和援护，民间力量逐渐成长，具备了相应的承担公共事务的能力。正是在这样的背景下，美国采取了广泛地委任民间资本从事社会保险、医疗服务等事业的措施。但是反观处于转型期的中国，面临同样的管理机构臃肿的问题，却不具备发达国家所拥有的成熟的市场基础和充足的社会力量，社会保障制度等的建立和完善更多还要依赖于政府的主导和大力推进。“因为人类有限性的自觉和对生命价值的认识往往需要一定的经验积累和外力推进和支撑，生活方式和生存条件的多样化，谋生手段和能力的差异性，都决定了中国发展过程中政府给付的不可或缺性，因而在相当长的时期内，拓宽政府的干预范围和增强政府给付能力的‘大政府’理念当是需要坚持和推进的。”[34]