完善社会保障基金监管制度
一、基金监管是政府履行社会保障行政监管职责的重要内容
安全稳定的社会保障基金是整个社会保障制度体系存在和发展的物质基础，而全国各地频发的社保基金挪用案件一次又一次给我们敲响警钟。建立科学的社保基金管理和监督体系，确保基金的安全完整，是政府的一项重要职责。没有基金监督，社会保障制度就缺乏安全保障，“特别是在当前全球性经济危机的情况下，各级地方政府财政收入减少、信贷紧缩、支出不断增加的宏观环境下，社保基金很有可能会被一些地方政府当做第二财政进行支配。”[35]所以本节重点讨论的是社会保障行政监管制度中的基金监管制度。社会保障基金监管是指负有监督管理职责的组织机构，对社会保障经办、管理、服务、运营等机构在征收、支付、管理、运营社会保障基金过程中的安全性、合规性、效益型、流动性，以及内部控制体系、机制建设等方面实施监控、审核、分析和评价活动。在建立覆盖城乡居民的社会保障体系中，社会保障基金监管负有维护基金安全、促进社会保障事业持续发展的重要作用。
社会保障基金是社会保障制度运行的物质基础，是人民群众伤病救治、失业救济等生活保障的资金来源，管好、用好这笔资金，事关国家民生政策的贯彻落实，关系到社会保障制度的可持续发展和社会稳定。改革开放以前，我国职工的各项保障基本上是以单位为依托的即收即付型，没有基金的概念，也不存在基金监管的问题。随着社会保障制度的改革和发展，逐步形成结余基金和积累基金，基金监管随之被提上议事日程。
社会保障基金是国家通过立法并依法对国民收入进行再分配，向劳动者和社会成员提供各种社会保险和相关收入的保障性资金。随着社会保障体系的逐步完善，社会保障基金的范围也逐步拓宽。广义的社会保障基金主要包括社会保险基金、补充保险基金、全国社会保障基金、优抚安置基金、社会救助基金、社会福利基金、住房保障基金、慈善事业基金等内容。社会保障行政部门目前监管的社会保障基金主要包括前三种。其中，补充保险基金包括补充养老保险基金和补充医疗保险基金。补充养老保险基金包括企业年金基金和职业年金基金。[36]
新中国成立以来，我国的社会保障基金监管工作大致经历了三个历史发展阶段：[37]（1）社保基金监管的早期萌芽阶段（1949年—1984年）。这是新中国的社会保障制度初步建立阶段，我国职工的各项保障基金基本是以单位为依托的即收即付型，没有结余基金，没有专门的基金监督制度和监管机构。（2）社保基金监管的改革探索阶段（1984年—1998年）。这一阶段，在国家一些法律和政策中提到了社会保险基金的适用原则和基金监督的要求（如1994年的《劳动法》），社会保险基金监管被提上日程，补充养老保险制度开始建立，但基金管理运营和监督政策尚不明确。可以说，初步形成了社会保障基金监督的理念。（3）社保基金监管的框架建设阶段（1998年至今）。随着社会保障事业的发展对基金安全运营的需要，1998年，中央和地方劳动保障部门先后设立了社会保险基金监督机构，负责社会保险基金监督工作。这一时期，国家制定了社会保险基金、企业年金基金、全国社会保障基金的监督政策，并依据这些政策对基金管理运作情况进行监督，社会保障基金监督事业可谓逐步发展。《社会保险基金行政监督办法》（2001年5月）、《社会保险基金监督举报工作管理办法》（2001年5月）、《关于加强社会保险基金监督管理工作的通知》（2002年7月）等社会保险基金监督管理办法的逐步出台，推动了基金管理的规范化和基金监督的制度化。2006年，上海发生社保基金案，上海劳动和社会保障局局长祝均一违规挪用、侵占社会保障基金，数额高达百亿。如此重大、恶性案件值得警醒。此后，国务院专门召开会议研究加强社保基金管理问题，进一步强调社保基金监管工作。劳动保障部作为当时的主管部门，进一步加大基金监督工作力度，相继下发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》（2006年9月）、《关于贯彻落实国务院常务会议精神加强社会保险基金监管有关问题的通知》（2006年11月），同时出台了社会保险经办机构内部控制办法，建立了社保基金要情报告制度和信息披露制度。2012年，人力资源和社会保障部还出台了《社会保险工作人员纪律规定》，以此来规范和制约权力运行，预防和遏制该领域的职务犯罪。
二、我国社会保障基金监管制度存在的问题及面临的压力
虽然国家对社会保障基金的监管经过近三十年的发展取得了一定的成绩，初步建立了社保基金监管的框架，但是我国社保基金的监管制度仍存在不少问题，无法适应社会保障制度的发展要求，具体表现在：第一，法律法规建设滞后于社保基金监管工作的客观需要。社会保障基金是一项重要的公共基金，既决定着人民生活的安全和社会秩序的稳定，又与经济建设和资本市场发展密切相关。做好基金监督工作是一项神圣而严肃的执法工作，而做好这项执法工作的前提必须是有强有力的法律保障，实现依法监督。目前，我国基金监督严重缺乏法律依据，只在《劳动合同法》、《社会保险费征缴暂行条例》中作了原则规定，2010年出台的《社会保险法》虽然用专章规定了“社会保险基金”和“社会保险监督”，但它毕竟只局限于社会保险基金，不能涵盖社会保障基金的全部。基金监督性质、监督主体、职责权限、措施手段等都缺乏规定，具体操作只能依据部门规章和其他规范性文件，法律效力等级不高，缺乏权威性。第二，基金监管机构设置不合理。全国只有部省两级设立了专门的基金监督机构，而且人员数量远远不能适应工作要求，市县多数没有设立基金监督机构和配备专职人员。我国社会保险多数实行市县统筹，基金按统筹地区进行管理，各地监督机构内设，以同级监督为主，地方政府对基金干预可能性较大。基金监督部门对下只是业务指导关系，纵向监督职能不足。第三，不能充分发挥除社会保障行政监督之外的其他监督的作用。除了社会保障行政部门的监督之外，财政、审计、监察等职能部门分别从各自职责的角度对社保基金及其相关单位和个人开展检查，但是没有形成统一协调、分工合作机制。社会保障基金管理的公开性、透明度不够，反映问题的渠道缺乏，社会监督的作用得不到充分的发挥。
党的十七大明确提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的战略目标。党的十八大报告提出，要扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。随着我国社会保障制度的逐步完善，社会保障基金监管面临着新的形势。2012年，全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五项社保基金总收入为28 465．3亿元，比上年增长18．4%；总支出22 063．1亿元，增长22．2%。[38]未来的基金总量必然更大，类型更多，情况更加复杂，对政府的基金监管能力提出新的挑战和更高要求。
三、改善我国社会保障基金监管制度的有力举措
面临复杂而迫切的社保基金监管形势和要求，我们需要加大监管力度，针对社会保障基金监管制度存在的问题，采取有力措施，进一步改善我国的社会保障基金监管制度。首先，需要加强社保基金监管法制建设。在《宪法》、《劳动合同法》、《社会保险法》的基础上，考虑制定《社会保障基金监督管理法》，在法律层面对社会保障基金监管予以规范。当然，考虑到实际情况，如果当下制定法律的条件尚未成熟，可以暂行委托国务院制定《社会保障基金监督管理条例》，对社保基金监管的性质和作用、监管主体、监管内容、基金监管体制等作出基本规范。其次，需要健全社保基金监管的组织机构建设，确保社保基金监管机构的权威性和独立性，明确中央和地方的职责与分工。在中央建立社会保障基金监管局，由其负责全国性社会保障基金监管政策的制定和全国社会保障基金监管工作的指导。中央在社会保障基金监管局下设若干分局或者设立派出机构，由其负责监督相应省区市的社会保险基金。地方层面，各省相应建立基金监管局，负责本省基金监督工作，并向各地级市派驻基金监督机构和人员，县级层面不设专门监督机构。第三，充分发挥其他主体的监督作用。财政部门采取审核、检查、制裁等手段对社会保障基金的预算、收支、日常财务状况和投资运营过程中的有关行为进行监督管理；审计部门对社会保障基金的收支、使用、投资运营和违反财经纪律的行为等进行监督管理；监察部门对财政部门、审计部门发现的问题或者群众举报提供的线索进行调查核实；央行监督社会保障基金的收支、存放和投资运营，通过银行财政专户反映社会保障基金的往来统计是社会保障基金监管的重要组成部分；建立公开、透明的信息公开渠道和便捷、通畅的问题反映渠道，保证人民群众对社保基金的社会监督。