公共信息服务质量及其评价
从公共信息服务层次上分析，公共信息服务有普通化的信息公开服务和个性化的信息增值开发服务。自2008年《政府信息公开条例》施行以来，普通化的信息公开服务在我国已有大面积实践，个性化的信息增值开发服务也开始起步。但是，从总体上看，公众对公共信息服务满意度并不高，甚至对政府提供的某些公共信息服务内容（如食品安全标准信息、“三公”经费信息等）产生了一定的信任危机。这表明，重视并提升我国公共信息服务质量已经成为一个重要任务。
服务质量作为复杂的结构变量，是管理领域中众多被研究的结构变量之一。国内外研究者较认同的结论是，服务质量是用户期望服务和感知服务之间的差距，是用户对服务的一种感知评价。以此为基础，研究者们提出了所谓服务质量的差异范式模型、GAP模型和SERVQUAL模型以及层次模型。虽然这种关于服务质量内涵及模型的研究并不是针对公共信息服务而言，但它们对认识公共信息服务质量问题具有重要借鉴意义。
在信息管理学界，对信息服务质量问题进行研究较具有代表性的学者是胡昌平教授。胡昌平教授在借鉴世界标准化组织（ISO）社会化服务质量评价要素的基础上，将ISO信息服务的技术质量评价体系归纳为三个方面；服务技术条件与设施质量（人员条件、设施条件、技术条件、资源条件、环境质量等）、服务过程质量（组织质量、管理质量、服务态度、业务水平）和服务效用质量（及时性、有效性、可用性、完备性、经济性等）。此外，也有学者在研究网络信息服务质量时，对信息资源类网站的用户满意度评价模型进行了设计，认识到在网络信息服务质量中，便捷性、信息内容质量、站点美学、个性化和帮助支持等是影响用户整体满意度的决定因素。这些研究成果对形成关于公共信息服务质量的系统性认识具有重要帮助。
（一）公共信息服务质量的内涵
公共信息服务质量是指公众对其所期望的公共信息服务（能够满足其明确和隐含信息需求）与实际所感知的服务所进行的一种差距感知评价。在具体理解上述界定时，主要可以把握的内涵是：
1.公众满意是公共信息服务质量评价的中心
公共信息服务是在一定时空范围内针对公众信息需求进行的，公众无疑是评价公共信息服务质量的主体。由于用户的个体差异致使公共信息服务质量因人、因地而异，即难以用统一的“尺度”衡量公共信息服务质量的优劣。这说明，公共信息服务质量需要有一个相对统一的标准。公共信息服务质量也一定是与一定时期内公众信息需求特点或规律相呼应的相对质量。考察我国公众信息需求的一般特点和发展趋势，可以认为，当前我国公众信息需求表现出由数量需求向质量需求的转型。这具体表现在：一是公众的信息需求正由普遍性信息公开服务需求向个性化信息增值开发服务需求转变。即公众的信息需求已经不满足于公共信息的一般公开，而是要求公共信息服务向针对性、个性化、专题化、系统化等方向转变。二是公众的信息需求正由“知政”需求向“参政”需求转变，即在公共信息服务形式上由公共部门的信息单向传递向公共部门与公众的即时性信息互动式交流转变。三是公众的信息需求正由“功能性”需求向“形式性”需求转变，即公众获取公共信息可能并没有特定的功利性目的，其目的可以就是“知悉”与“获取”公共信息过程本身。在这一过程中，公众可以获得因享受公共信息服务而带来的体验，也可以因实现了公民权利而收获愉悦。研究设计公共信息服务质量的评价标准和改善对策时，应该充分认识到公众信息需求的上述特点与变化趋势。
2.公共信息服务全程是公共信息服务质量评价关注的内容
由于公共信息服务涉及公共信息服务生产、提供和消费等环节，并涉及公共信息服务生产者、公共信息服务的供方及需方在特定条件下的服务交互过程。因此，对公共信息服务质量标准的分析与评价也应涉及上述诸多环节。鉴于公共信息服务既可以由公共部门直接提供，也可以是公共部门通过委托或政府购买等方式由非营利组织或企业单位进行提供。这就决定了公共信息服务的供方涉及服务人员、实现技术、管理水平、服务平台、信息源、信息产品设计开发等服务质量要素，对上述服务质量要素的全面关注将决定着公共信息服务的质量水平。而作为公共信息服务的终端，公众所能感知到的公共信息服务也与其自身信息素养密切相关。在与供方的服务互动中，公众的信息素养有时对公共信息服务质量也发挥着决定性作用。在我国政府信息公开服务实践中，因公民不明政府信息所属机关而发生的申请公开对象机关错误，这事实上已经转化为对公共信息服务质量的负面评价。对供方主体来说，加强公共信息服务中的信息导航可以一定程度上减少这种因错误申请而发生的服务质量负面评价。但另一方面，如何通过公民信息素养教育以提升其对公共信息服务的认知和理解也是一个重要任务。
3.公众期望的与所感知的质量基础是公共信息服务质量的评价重点
在公共信息服务全程中，事实上存在着以下几种质量：管理者的质量标准；服务人员实际提供的服务质量；公共部门对外宣传的服务质量；公众期望的服务质量；公众实际感知的服务质量。对公共信息服务质量评价是一种对公众感受与期望之间所进行的差距感评价，并不是对公共信息服务绝对质量本身的评价，这表明，公共信息服务质量评价重点关注的是相对质量。这提示我们，在上述五种类型的质量中，最具有意义的是公众期望的服务质量和公众实际感知的服务质量。管理者的质量标准、服务人员实际提供的服务质量、公共部门宣传的服务质量等均应考虑到公众对公共信息服务的期望或实际感受，公众期望的与所感受的质量差距应成为公共信息服务质量评价的重点。
（二）公共信息服务质量对政府与公民信任关系的影响
考察公共信息服务及其质量提升，不仅应看到它是充实服务型政府公共服务内容的一种实际存在，而且应看到它对重建政府与公民的信任关系具有重要意义。
政府与公民的信任关系是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作的关系。近50年来，世界范围内出现了普通的政府信任衰落现象。西方国家为了重建政府与公民信任关系，尝试了以公民为中心的公共服务、公共服务质量运动、反腐败运动、扩大公民参与、公开与透明、放松管制、绩效改进措施等种种重建信任关系的方法。这些重建政府与公民信任关系的具体措施事实上都与公共信息服务质量有着千丝万缕的联系。公共信息服务本来就是公共服务的应有之义，建设以“公民”为中心的公共信息服务体系，不断提高公共信息服务质量就成为政府执政为民的重要责任。政府信息作为公共信息的重要组成部分，其开放服务程度决定着政府公开与透明的水平，预防了政府在黑箱运作中可能产生的腐败，也影响着公民参与的程度（参与的前提是公开，即在“知政”基础才可能“参政”）和政府服务绩效的改进。
事实上，近年来我国也不同程度地出现了政府信任危机，这种信任危机既来源于对公共信息服务及时性、客观性和全面性的质疑，也来源于我国回应型、互动型、追踪型的公共信息服务没有到位。虽然自2008年5月以来我国已经施行《政府信息公开条例》，但政府信息公开服务的水平和进程并不十分理想。据北京大学公众参与研究与支持中心在2012年9月28日发布的《中国行政透明度观察报告（2011—2012年度）》显示，我国县级政府行政透明度的及格率只有三成，依申请的信息公开仍是各级机关的软肋。“依申请公开的信息”加入了公民的个人利益、兴趣与价值偏好，甚至与公共问题具有关联。
而这恰恰是政府没有很好地制作保存、不愿提供或害怕提供的信息。“信息不存在”“影响社会稳定”“涉及国家秘密”等理由制约了信息的公开程度。专家们认为，目前部分机关在公共信息服务上表现出的“无底气、无所谓、无热情”现象值得警惕。2010年的一项调查显示，我国网民对省市县三级政府网站满意度仅为18.4%，12.1%和2.8%。我国政府网站目前的服务水平和服务能力与网民对政府网上公共服务的强烈需求之间形成巨大反差，并已成为我国政府在网络社会中行使公共服务职能的瓶颈。一些政府网站上开通的部门信箱、在线投诉等政民互动渠道由于网站部门与业务部门难以很好协调，或开通之后置之不理，或答复内容与业务工作脱节，或部门之间相互推诿，导致栏目用户满意度普遍不高。上述状况表明，公众一定程度上已经对政府的公共信息服务产生了信任危机。
另一个对公共信息服务不信任的极端案例是，公众对政府发布的食品安全或标准等信息的可靠性与科学性普遍质疑，这种对食品安全或标准信息的质疑已经演化为对有关政府部门公信力的质疑。我们并非要否认食品安全信息在科学上的“可信性”及其相关信息发布者的政治“可靠性”，而只是在思考这种“可信性”与“可靠性”是否充分的问题。政府与公众的信任关系是建立在一种双方互动、合作的基础上，只有在互动与合作中突出公众话语权，给予公众表达观点的空间，并允许代表经验型技能的知识介入，食品安全或标准信息的权威性才能得到公众的广泛认可。这种对信息权威性的认可实质上是建立在互动型公共信息服务过程的基础之上，没有公众参与，就没有社会认可的公共信息服务。近年来媒体上频繁曝出的“房姐”或“房叔”事件、“表哥”或“表叔”事件、官员处分后的异地复出事件等，均不同程度地引发了公众对有关政府部门的质疑。事实上，产生的不信任均与有关政府部门的回应型公共信息服务不到位有关，它们已不同程度地对政府公信力产生了消极影响。除公共信息的主动公开服务之外，公共部门能否有效地开展应公众申请的信息公开服务，让公众参与信息互动服务，及时实现回应型信息服务以及组织专题型的信息增值开发服务等，均对政府与公众的信任关系建立产生重要影响。政府与公众只有在频繁的信息服务互动中才能逐步建立起信任关系。
基于上述分析，我们认为，与“以公民为中心的公共信息服务”相关联的另外一项重要措施是“公共信息服务质量运动”。从信任角度考察，公共信息服务质量的改善有助于改善公众对政府的态度。“公众”作为政府信任的主体，其对政府的信任基于结果和过程这两个主要因素。结果导向的信任是公众基于从政府公共信息服务中得到的利益（可以是物质利益也可以是精神利益）来决定其对政府的满意和信任；过程导向的信任是指公众由于对政府公共信息服务提供过程的满意而产生对政府的信任，公民会将政府公共信息服务过程的公平性、开放性、参与性、及时性、便利性等纳入对政府信任的思考中。因此，对公共信息服务质量的评价既要关注公共信息服务的结果，也要关注公共信息服务的过程。(https://www.daowen.com)
（三）公共信息服务质量评价模型
在实践中，信息服务质量评价方法多种多样，传统方法有投入评估法、职业标准评估法、任务评估法等。目前则出现了综合评估法、系统评估法、资料包括分析法、标杆评估法等多种方法。几种主流的信息服务质量评价体系是：
一是SERVQUAL模型。在众多服务质量度量方法中，SERVQUAL评价模型得到了服务业界的广泛认可。SERVQUAL模型是20世纪80年代末由美国市场营销学家Parasuraman·Zeithaml和Berry依据全面质量管理理论提出的一种服务质量评价体系，其理论核心是“服务质量差距分析模型”。该模型面向用户主观意识，服务质量评估采用差异比较分析法进行，使得服务组织能够利用其有限资源优先改进最关键的服务属性。十多年来，该模型已被服务管理者和学者广泛接受和采用，并被广泛用于测量信息系统服务质量。
二是ISO信息服务质量评价体系。由于信息服务属于社会服务的范畴，因此，世界标准化组织（ISO）包括信息服务在内的社会化服务的质量评价要素归纳为3个方面：第一，服务技术设施、服务能力、服务人员素质、服务条件和材料消耗；第二，服务提供的过程、时效和作用；第三，服务的方便性、适用性、可信性、准确性、完整性，服务信用和用户沟通渠道。ISO关于信息服务的评价体系的基本思路具有普遍意义。胡昌平教授根据这一思路，结合我国的具体情况，采用目前普遍适用的层次分析法（AMP法），将ISO基本内容在目标层中反映出来，形成了详细的指标体系。
三是网络信息服务质量评价。由于网络发展拓展了传统意义上服务的外延与内涵。不少学者在网络环境下的适应性进行了广泛的研究和探讨，并归纳出11个评估维度：可靠性、响应性、可获取比、灵活性、易导航性、效率、保证性、安全（隐私）性、价格信息、站点美学、个性化。
四是用户满意度指数模型。相关研究认为，信息服务质量用户满意度模型是由六个潜变量构成的结构方程模型。这六个潜变量是期望质量、感知质量、感知价值、用户满意度、用户抱怨和用户忠诚度。有学者则提出，便捷性、信息内容质量、站点美学、个性化和帮助支持是影响用户整体满意度的决定因素。这五个因素与用户整体满意度之间均存在正相关关系。
上述评价模型或方法虽然并不是针对公共信息服务质量评价进行的设计，但它们对公共信息服务质量评价同样具有借鉴意义。
对公共信息服务质量评价模型的设计既要关注服务过程，也要关注服务结果，更要重视公共信息服务产品本身的质量。基于这种思考，公共信息服务质量模型由可靠性、安全性、响应性和公平性等质量要素构成。为了将公共信息服务质量评价落实到可操作的层面，我们又将上述质量要素分解为若干质量特性。可靠性质量要素强调的不仅是公共信息服务在内容上真实客观、便于公众理解并能反映出公共管理活动的最新进展，而且也强调公共部门可靠地、准确地履行公共信息服务承诺的能力（可靠的公共信息服务行为是公众所期望的）。在当前公共信息服务中，因例外信息分割导致信息内容不完整，因专业语言过多导致信息内容无法理解，因更新不及时导致信息内容失效和对公众误导，因信息管理失当导致无法进行信息的回溯性查找，因主客观原因无法履行对公众的信息服务承诺等均是公共信息服务质量不佳的典型表现。因此，在公共信息服务中结合供需双方特点具体明确上述质量特性可以极大地改善公共信息服务质量。
安全性质量要素强调的是公共信息服务在内容上不能侵犯各类信息秘密、在载体或保存方式上必须长期可用，并能有效保护公共信息服务产品生产者或供给者的信息产权。公共部门在履行公共管理职能中形成的公共信息不仅会涉及国家秘密，而且会因公务需要大量采集企业或个人信息秘密。因此，公共信息服务的内容安全不仅强调其不能泄露国家机密，而且也要注意对商业秘密和个人秘密的保护，并处理好公共信息服务与上述三类信息秘密保护之间的平衡关系。由于公共信息越来越多地以电子方式存在，这就要求公共部门应从保证公共信息长期可用和连续性服务的目标出发，采取有效措施维护电子类公共信息的可读可用。国际合作研究中，电子信息长期保存项目之所以引起世界各国的普遍关注就是基于这一原因。公共信息虽然不具有版权，但公共信息开发产品具有相应产权（包括知识产权）。为了鼓励更多社会组织或企业进入公共信息服务领域，保护其生产者的合法权益就是扩大公共信息产品供给水平并提高公共信息服务质量的基本要求。
响应性质量要素强调的是公共信息服务在形式上必须针对多样化的信息需求开展个性化和针对性的服务，注重服务过程中的公众参与和便利性，并能给用户以必要的帮助服务以提高公众的质量感知水平。从这个质量要素所强调的质量属性上看，当前我国以政府网站为平台所进行的公共信息服务显然不能满足公众所期望的服务质量需求。
公平性质量要素强调的是公共信息服务在形式上必须兼顾各类不同主体的信息需求特点和信息能力，采用多样化的服务手段保证社会公众获得公共信息的机会公平和价格合理。公共信息服务是公益性服务，但公益性服务并不一定是免费服务。公共部门在开展差别化和个性化的公共信息服务过程中，为了体现社会公平性和经济性原则，实现部分公共信息服务的成本收费是世界范围内通行的做法。这表明，公共信息服务的公平性包含机会公平、价格合理、服务经济等多重含义。公众从上述四个质量要素上将预期的公共信息服务与接受到的公共信息服务相比较，最终形成自己对公共信息服务质量的判断。期望的服务质量与感受到的服务质量之间的差距就是公共信息服务质量的量度。
（四）提升公共信息服务质量的措施
对照公共信息服务质量评价模型所涉及的相关质量要意，及当前我国公共信息服务的实际状况，提升我国公共信息服务质量可以采取以下措施：
第一，进一步丰富公共信息服务的形式与内容。依不同标准对公共信息服务进行分类，在形式上可以将其分为公开型信息服务与开发型信息服务或者引导型信息服务与回应型信息服务等类型。公开型信息服务是以提供公共部门的原始信息为主要特征，它一般只对公共信息进行形式上的加工；开发型信息服务则是对公共信息进行内容上的分析加工后，向公众提供增值形态的信息。无论是原始信息提供还是增值信息提供，它们均可能表现为引导型或回应型等不同类型。引导型公共信息服务是以公共部门的权力彰显和主动与普通服务为特点，而回应型公共信息服务则是以公共部门对公民的信息需求做出响应并提供个性化服务为特点，它突出了公民的权利意识与权利实现这一中心。目前我国公共信息服务是以引导型、公开型信息服务为主，回应型、开发型信息服务明显不足。《中国行政透明度观察报告（2011—2012年度）》显示，申请信息公开已成为我国各级政府机关的软肋。这在一定程度上已经影响了我国公共信息服务的总体质量。因此，在公共信息服务的形式上，推进回应型的信息公开和信息开发服务的实现就成为提升我国公共信息服务质量的关键举措。此外，对社会普遍关注的“三公”经费信息、官员财产信息、民生信息、网络举报追踪信息等内容也应加大回应型的信息公开与开发力度，通过这种公共信息服务的过程互动来改变公众对公共信息服务的感知评价。
第二，进一步吸纳公众参与公共信息服务的全过程。公众参与公共信息服务过程具体可以分为认知型参与、决策型参与、改善型参与、评估型参与等。政府在一些公共信息服务政策或方法的制定和执行中。如果在政策与方法出台之前，通过召开座谈会等方式，让公民参与到相关政策与方法的讨论中。这种讨论一般不会对最终的公共信息服务政策出台产生实质性的影响，但这种参与对于公共信息服务政策的推行具有宣传作用。它通过公民参与和相互沟通，以获得民众的理解和支持，这种参与便是告知型参与。在公民意识的指引下，当前中国公民的政治参与热情也得到了激发，尤其是在互联网环境下人们已越来越不甘心被动地“下载”——获得信息服务，而是愈加热衷于积极的“上传”——参与信息服务。公众期望直接并充分地参与公共信息服务的决策，参与公共信息服务规则的制定，参与公共信息服务产品的生产与提供。因此，有关部门可以有限吸纳公民关于公共信息服务的意见，并将其吸收进公共信息服务决策或公共信息服务过程之中。这种参与是为决策型参与。改善型参与的理念在于，公共信息服务的提供并不只是公共部门的事情，其服务对象的参与，对公共信息服务质量改进具有重要影响。因此，改善型参与通过寻求来自公民关于公共信息服务的建议或意见，从而最大限度地改进公共信息服务质量。评估型参与就是由公民对公共信息服务绩效、质量和水平等进行评估，从而对公共信息服务质量进行监督。
第三，进一步拓展公共信息服务的供给渠道。公共信息服务是公益性服务，但公益性服务并不一定必须是由公共部门提供的服务。根据新制度主义的物品属性与制度安排理论和世界银行有关社会服务制度安排理论，我们可以得出这样一种结论：信息资源属于收费物品，若从资源本身价值实现的最大化上看，最为理想的服务途径是政府和社会组织从事的公益性开发，其次是一般非营利组织进行的开发。若从开发的动机看，由于信息资源具有很强的排他性特点，因而企业也具有很强的开发动机。因此，无论是企业、社会非营利组织、政府，还是三者结合的某种形式都能从事信息资源的开发服务工作，政府、市场和社会三种机制均为公共信息服务的可能途径。若考虑到信息资源的配置效率，则政府、社会机制比市场机制更具有优势。而考虑到公共信息服务项目的操作性，则社会机制比政府机制更为有效。因而，公共信息服务应主要采用社会机制，政府在该领域主要起辅助作用，而市场机制则只适用于某些特殊的（譬如易于定价的）公共信息服务工作。从当前我国公共信息服务供给的现实渠道看，社会机制和市场机制的作用明显缺乏。由于缺少不同供给主体之间的相互竞争，公共信息服务质量就很难得到保障。因此，发挥社会机制和市场机制在公共信息服务领域的作用，进一步增强公共信息服务的供给能力就成为今后一段时期内提升我国公共信息服务质量的重要措施。
综上，公众对公共部门的公共信息服务及其质量期望已经成为影响政府与公众之间信任关系的重要因素。我国各级公共部门应通过多种途径提高公共信息服务的运作水平，增强公众对其公共信息服务运作水平的认知。只有这样，和谐的政府与公众信任关系才能有效建立。