政府信息资源集成管理的内涵
政府信息资源管理历来就是信息资源管理的重要内容。早在20世纪80年代初期，欧美国家就提出了加强政府信息资源管理的思想。随着信息资源管理理论的逐步成熟，在这一领域也先后形成了技术集成学派、信息集成学派和集成运动学派三个主要学术派别。在上述学术派别的演化发展中，“集成”这一信息资源管理的基本特点逐步显现出来。事实上，这一思想在诸多学者的著作中都有明确论述。列维坦认为，信息资源的本质就是需要协调和集成。M·库珀则认为，信息资源管理意味着集成或协调，它是一种出现在学术、方法、职能和技术层次上的，以用户为基础的综合结构。对电子政府而言，在其建设与管理中，它所涉及的信息资源要素更加复杂，信息投资规模和信息风险也日益扩大，这就要求理论界对电子政府信息资源集成管理问题给予更多关注。
（一）内涵
集成管理是高科技时代的一种管理创新。集成的本质是一种竞争性互补关系，即各种要素通过竞争冲突，不断寻找、选择自身的最优功能特点，在此基础上进行要素的整合和优势互补。
一般而言，政府信息资源集成管理就是将集成思想创造性地应用于信息资源管理实践的过程，即在管理思想上以集成理论为指导，在管理行为上以集成机制为核心，在管理视野上突破政府机关的部门与行业限制，从新的角度和层面对待各种信息资源要素，提高各种管理要素的交融度，以利于优化和增强管理对象的有序性，最终推动一个高技术与高效率政府的建立。具体而言，政府信息资源集成管理的内涵主要包括以下几个方面。
1.管理目标多元
为了发挥政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，在政府信息资源集成管理中，其管理目标不能针对现有管理问题来制定，其设定的管理行为也不能仅仅着眼于最终问题的解决这个单一目标上。政府信息资源集成管理的目标不仅要着眼于上述职能的实现，而且还要关注实现职能的方法，要求以最快的速度、最优的方法和最佳的途径完成政府职能。这表明在政府信息资源集成管理中，既有时间与成本上的要求，也有效果上的要求。集成管理目标是一种多元比的目标组合，它包括以下内容：政府信息资源管理的科学规划；政务信息流的重组与科学管理；政府组织结构的创新；信息人员的培养与管理及政府信息能力的提升；有序的公共信息共享空间构建；信息政策与法规的完善；人性化的公共信息服务模式的建立；政府信息安全与信息风险的有效控制等。
2.管理视域极大拓宽
管理视域代表着管理主体行为的活动范围。管理视域越窄，管理行为就越受限制，管理的影响力度也就越小。从目前看，我国电子政府建设正逐步从利用政府网站实现信息发布过渡到利用政府网站进行网上事务办理服务的阶段，但其局限性仍是显而易见的。政府机关彼此独立，缺少统一的信息化平台，在信息化建设中也没有进行跨部门的协作。政府信息资源集成管理应着眼于进一步拓宽政府机关的管理视域，以打破目前政府机关所存在的各类“信息孤岛”现象为突破口，实现政府信息资源在纵横两个维度上的多要素管理集成。由此可见，政府信息资源管理视域的拓展将从两个方面体现出来：一是政府信息资源管理将从过去那种围绕某个机关或某个行业的点或线的信息资源管理拓展为全方位、立体式的政府信息空间治理；二是政府信息资源管理将从过去那种政府系统内的信息资源管理拓展为融入智慧城市建设的公共信息空间治理。
3.管理要素广泛多样
政府信息资源管理就是对政府建设中所涉及的一切与信息交流、信息处理和信息服务有关的信息资源要索进行有效控制与组织的活动，它涉及信息设备、信息网络、信息人才、信息政策、政务信息等各类信息资源要素的管理。其中，有序的信息与知识集合是政府的核心信息资源，而信息工具、信息设备、信息政策和信息系统等则为政府的支持性信息资源。即政府信息资源管理不仅涉及政府信息内容这一核心管理要素，而且也要求将信息设备、政府网站、信息投资、信息人员等支持要素纳入信息资源管理范畴实行集成化管理。从本质上看，政府信息资源集成管理强调通过上述各类信息资源要素的竞争冲突，不断寻找、选择自身的最优功能特点，以实现各类信息资源要素的功能匹配，最终形成要素的整合和优势互补。
4.管理方法强调兼容
政府信息资源管理虽然以现代信息技术作为基本保障，以统一的政府网站作为支撑平台，但事实上，政府信息网络本身并不会自动演化为一个真正高效有序的信息空间。无论是政府信息基础设施的架构、政府信息安全，还是政府信息设备的统一采购、政府信息内容资源的共建共享，都要求我们采取多种有效手段解决政府信息资源管理中有可能出现的安全、体制、法律与法规及其规范化建设等问题。这就意味着政府信息资源集成管理将综合运用技术、经济和人文等多种管理方法。
（二）内容
政府信息资源集成管理是一个多维结构。这个多维结构主要包括三个方面的内容，即政府信息资源管理主体、管理对象和管理理论与方法，这个多维结构是以管理主体为中心、以管理对象和管理理论与方法为维线，形成一个相互关联、相互作用的复合结构。
在这一复合结构中，管理主体是政府信息资源管理的实际推动者、组织者或参与者，它既可以是政府机关及其内部专门信息机构，也可以是企业或其他社会组织（如各类信息资源规划与方案的设计者、有关信息设备供应商和信息服务外包商等）。它们是组织或具体实施政府信息资源管理的主体，也是开展政府信息资源开放与开发服务的实际推动力，管理对象是指在政府信息活动中所涉及的各种信息资源要素，可以对其进行多角度划分；政府信息资源集成管理可以在多种管理理论的指导下，采用各种具体的管理方法。
在上述政府信息资源集成管理的复合结构中，又包括两个层次的结构关系：一是指管理主体、管理对象和管理方法各自体系内部的要素关系，主要反映层次内各要素的相互关联作用；二是指管理主体、管理对象和管理方法之间的关系，主要反映这三个方面内容的相互协调及其对整个政府信息资源管理状态的影响。在上述两类层次的复合结构中，政府信息资源集成管理的核心内容是：
1.各类管理主体的集成
各类管理主体集成的基本目标是为消除政府信息化建设中已经和可能出现的各类“信息孤岛”现象提供组织保障。在政府信息化建设中存在的“信息孤岛”现象主要表现为：政府各部门之间在信息化建设中彼此独立，无法实现信息资源的共建与共享，即使是在某一政府机关内部也可能同时并存于图书馆（室）、档案室、办公室、数据中心等几个彼此独立的“信息孤岛”，政府信息资源远没有实现有效整合；政府部门与有关企业、社会组织等没有实现互联互通，即没有很好实现政府信息资源与企业信息资源和其他社会信息资源的有效整合，这其中比较突出的就是G2B电子政务模式的推进还存在较大困难；政府部门与有关信息技术或信息服务外包商之间缺少高效紧密合作，政府部门缺少科学的信息化外包策略，更谈不上与外包商在竞争过程中使各自优势得到最佳发挥。针对上述现象，只有采取有效措施实现有关管理主体的集成，才能使集成所带来的整体优势最大地发挥，最终保证政府信息化目标的实现。
2.各类信息资源要素的集成
信息资源要素集成的基本目标是实现信息内容、信息技术、信息设备和信息人员等众多信息资源要素的匹配与耦合，以获得最佳耦合效应。如果用系统观点考察信息资源要素组合，可以将“信息资源”看作是一个资源系统，这一系统是由多种信息资源要素相互交织组成的复合体系。要使信息资源系统发挥最佳功能，有两个必不可少的条件：一是各种信息资源要素的质量要优良，由劣质信息资源要素组成的资源系统在功能上自然较差；二是优质信息资源要素的组合要优化，所有信息资源要素相互之间存在一种耦合效应。这种耦合效应主要体现在：第一，信息资源开发利用效率是可以分层的，不同信息人员运用不同的信息技术设备对不同质量的信息内容要素进行组织加工，将会生产出不同质量的信息产品，创造出不同的信息资源管理与开发利用效率。因此，低层次的信息资源要素耦合，只能形成低水平的信息资源管理与开发利用效率，而优质的信息资源要素耦合，可以形成高水平的信息资源管理与开发利用效率。前者是浅层耦合，后者别是深层耦合。第二，最佳的信息资源要素耦合应是同步的，如果只是其一信息资源要素有所改进，这虽然也可以在一定程度上提高信息资源开发利用效率，但因某些资源要素的不匹配与不协调，则会使信息资源系统内部产生较大的元素性内耗，这最终将以牺牲信息资源系统的某些功能作为代价。因此，在政府信息资源管理中，只有着眼于集成管理思想，才能扩大信息资源系统的整体功能。
3.信息内容资源的集成
信息内容资源的集成可以从以下几个不同角度进行理解：
（1）实体集成与虚拟集成。实体集成是为了实现政府信息资源共享，把分散在不同地域内的政府信息资源实体统一集中到一个单位进行管理，这个管理单位即信息资源集成管理的执行者。从发展趋势看，这种实体集成并不会成为主要方式。虚拟集成是借助互联网等现代信息传播方式实现政府信息资源共享，目前各地正在大规模组建的政府电子文件中心或共享式政府基础数据库即用于此类形式。但政府电子文件中心与共享式政府基础数据库仍无法相提并论，其资源无论是在来源、内容上都有很大差异。
（2）内容关联集成、逻辑集成、信息来源集成和综合集成。根据政府信息内容之间相互关系的不同，可以把信息资源集成管理分为内容关联集成、逻辑集成、信息来源集成、综合集成。内容关联集成就是把反映某个社会活动、某个主题的相关政府信息内容集成起来，以获得对某个事物更加全面、深入的认识和反映。这种集成是对同一主题内容信息资源的全面反映。逻辑集成是根据政府信息所反映的事物之间的逻辑关系，将相关信息内容按照一定的逻辑集成起来。从逻辑的角度集成政府信息，可以使政府信息从多个逻辑维度形成联系，深入了解政府信息内容。信息来源集成即根据政府信息的形成机关把政府信息内容集成起来，以获得对一个政府机关或专业领域全部活动的认识。综合集成是根据特定的利用需求，有针对性地把政府相关信息内容提取出来实现集成的一种方式，其集成内容具有针对性、集成主题具有时代性等特点。
4.多种管理理论与方法的集成运用
政府信息资源管理理论与方法是根据管理对象分别进行选择的，而且对其也可从多角度进行划分。对信息技术、信息设备、信息系统等的管理多在行为学派、管理科学学派、原系统管理学派等理论指导下进行，注重上述信息资源要素的用户友好性、关联协调性，加强风险管理、外包管理、协同管理等管理方法的集成运用；对信息人员的管理一般在人际学派等理论指导下进行，注重绩效评估、人力配置和激励方法等的集成运用；对有序的信息集合这一核心信息资源要素的管理则在决策学派、经验学派和管理角色学派等理论指导下进行，注重决策中信息的基础作用、基于信息流程的组织结构设计和管理者的信息角色定位等。由此可见，管理理论与方法的集成在政府信息资源管理中将得到不同程度的体现。
5.信息技术、信息流程、业务流程和政府机构的集成
在我国政府信息化建设中，目前普遍存在用信息技术“模拟”和“再现”传统信息流程与政务业务流程的倾向，这是一种典型的政务工作“自动化”而非“信息化”。信息技术运用可以使信息流在流速、流向等方面得到更有效的控制，而信息流程又是政务流程的真实反映。因此，进行信息技术、信息流程、政务流程与政府机构的集成研究与实践，其基本目标是以信息技术运用作为支撑条件，以信息流程的诊断和重组为核心来牵动整个政务流程和政府组织机构的再设计，从而实现跨部门的政务过程和政府组织机构的横向集成。
6.管理主体、管理对象与管理方法之间的集成
管理主体、管理对象与管理方法之间的集成强调上述三者之间关系的协调，而其中管理主体又在关系协调中起主导作用。这也正是近几年来学术界加强对信息机构、信息管理教育等问题研究的意义。特别值得注意的是，政府信息资源管理在管理对象上从信息资源到知识资源的变化，不仅将管理主体的隐性知识资源纳入管理范畴，而且政府信息资源管理水平的提高更依赖于管理主体隐性知识资源的作用。
（三）基本思路
针对我国政府信息化建设现状，政府信息资源集成管理的基本思路是：
1.进一步明确政府信息资源集成管理的推动主体
对应于不同管理层次，实施集成管理的主体也各有不同。在宏观的区城层次上（如国家、省、市或县等），政府信息化办公室或信息化领导小组应是实施信息资源集成管理的主体。从实际效果看，目前我国政府信息化办公室或信息化领导小组多为协调性机构，在政府信息资源集成管理中的规划、组织等作用尚有待进一步加强。在微观的政府机关层次上，适应其内部图书室、档案室、数据中心或信息中心、办公室等集成管理需要，通过设置专门的CIO或CKO职位将有利于推动政府内部集成管理的实现。
2.做好信息化和智慧城市建设中的政府信息资源规划工作
政府信息资源规划是在统筹各类信息资源要素科学与合理配置基础上，对政府信息收集、整理、存储、开放和开发等的全面规划，它是关于某一国家或地区中长期政府信息资源建设、管理和服务的指导思想、基本目标、政策措施、标准规范和技术保障等的预测、设计和安排。在政府信息资源规划中应关注到三个变化性趋势：政府转型与改革需要；政府信息化与社会信息化态势；智慧城市建设目标。只有将政府信息资源规划放在上述三大背景下进行考察，以主动融入的姿态进行科学设计，才能实现政府信息资源管理在更大领域与更多内容的集成。
3.明确政府在数字信息保存和集成管理中的角色与任务
伴随着数字信息生产和传播的普及，数字信息长期保存问题已经摆在了我们的面前。国际社会从20世纪90年代初开始纷纷进行相关理论研究，并陆续启动了诸如“网页存档计划”“数字档案系统”“WEB信息博物馆”等建设计划或项目。2003年联合国教科文组织（UNESCO）为此专门发布了《数字文化遗产保护指导方针》《数字遗产保护宪章》等重要文件，“信息为人人”和“世界的记忆”计划，呼吁成员国及早重视这个问题。从目前世界国家的主要实践动向看，政府在数字信息保存与集成管理中发挥着主力军作用。政府不仅要着力保护其履职过程中产生的数字信息，更应承担采集多领域数字信息以实现人类文明传承和文化传播的历史重任。为此，政府应动员组织相关力量共同参与这个浩大的工程。数字信息遗产保存与集成管理需要政府主导的国家行动。
4.制定政府信息资源管理的统一标准
信息管理标准的形成是实现集成管理的前提。它是指在识别政府所有信息功能单元的基础上，由有关集成管理主体协调制定有关信息技术标准、信息发布与服务标准、文档管理标准、信息安全标准等。从目前我国政府信息管理标准的制定和实施进展看，仅在个别专业或行业领域有相对完整的标准体系和标准内容，政府信息管理标准建设任重道远。
5.再造电子政府的信息流程
政府信息流程是以政府有关部门输入各种信息和公民需求为起点到政府有关部门最终处理有关信息并创造出让公民满意的服务为终点的一系列活动。在信息化和智慧城市建设背景下，政府信息流程的重新设计不仅涉及信息技术运用，而且涉及其他众多管理要素。从理论上看，信息流程能否协调涉及参与者之间及其各自组织的和谐、技术和精神的和谐、内部治理与外部环境的和谐等多个方面。在政府信息流程的构建中，不能只从“电子”出发重视信息流程中技术的运用与变革，而忽视信息流程内部人与技术的统一。从这一意义上看，信息流程的优化实质上就是对参与方职能、角色、角色关系和具体组织行为的分析和调整。在这个阶段是以信息技术的使用为突破口，并将政府改革与管理创新等作为支柱。因此，政府信息流程的优化必须建立在相关管理要素集成与协调基础上。
6.科学组织政府的信息技术外包和信息资源采购
在政府信息化建设中，围绕着信息服务项目的外包、信息资产的运营、信息设备与软件资源采购等，强调集中采购不仅可以降低采购成本，提高采购效率，而且也可以保证采购质量，降低信息风险。信息资源集成管理主体应在信息资源集中采购的操作方法和管理规范等方面进行有效探索。
7.指导政府网站建设和政府信息服务
当前我国政府网站建设无论是在功能、内容或管理上还有不少地方需要进一步加以改进。这主要表现在：政府系统各职能部门的网站相互隔断，政府网站提供的服务内容还不够丰富，服务水平不高；政府网站的应用水平仍然比较低，多数政府网站不能开展在线服务；政府网站的“交互式”或“一站式”服务功能有待开发；政府网站的保密性和安全问题需要进一步加强；全国性的政府门户网站建设相对较慢等。针对这些不足，有关管理主体有必要具体设计出一个供各级政府部门对其政府网站建设质量进行评估的指标体系，从网站功能服务指标和网站建设质量指标等方面，为各级政府网站的建设提供一个基本导向。同时，以政府网站为重要依托之一，形成一个完整的政府公共信息服务体系也是重要任务。
8.协调政府各部门与有关企业或社会组织在信息资源管理上的关系
在政府信息资源集成管理中，政府部门会与企业、社会组织等发生必要的联系。政府信息资源管理主体必须处理好与它们的公共关系，或通过形成共建与共享协议，实现与企业、社会组织在政府信息资源管理中的分工、协调和合作。