网络环境下政府信息资源共享运行机制的整合
现代政府正在由以权力为基础的单纯管制型政府向以个人责任为基础的服务型政府转变，由职能制逐步过渡到流程制，这要求计算机网络主导型信息资源共享不是从传统的政府职能分工出发，而是从政府职能重组考虑跨部门的合作共享出发，对政府信息资源共享过程进行整合。
“整合”一词的英文术语是“Integration”，其词根是Integer，Integer来自拉丁语的词根“in”（内部）和“tangere”（联系）。“整合是对完美解决方案的探索，整合意识就是关联意识，并追求‘潜在的关联’。”
对于网络环境下政府信息资源共享运行机制，无论是微观、中观抑或宏观形势，任何一种都突出了两个方面的服务特色：一是对内共享，即以内部用户为中心，其中微观层次的内部用户是机关领导和内部工作人员，中双层次的内部用户是政府内部不同专业系统（或同一行政区域中的政府机关）的领导和工作人员，宏观层次的内部用户是政府内部不同组织系统的领导和工作人员。二是对外共享，微观层次的外部用户是中观和宏观层次的内部用户，中观层次的外部用户是宏观层次的内部用户，而宏观层次的外部用户主要是公众。对内共享的信息内容和系统服务一般有限制要求，而对外共享的限制体现为从微观到宏观层次逐步由紧到松，最后完全放开。
一方面，用户作为政府信息服务的主体，网络技术的应用使用户对政府的接触已经变得不受时间和空间限制，又由于政府组织结构、职责边界、事务流程等都是按照政府治理的主观需要和主观效率来加以严格设计的，因此，政府在与用户特别是政府自身以外的人员（或称一般公众）沟通时，还不便于直接通过网站或系统界面进行接触，否则一些别有用心的人则可乘机进入系统内部，从而影响到机关秘密，造成不必要的重大损失。另—方面，用户在接受涉及多个政府的事务处理及信息服务中，不但需要自己依次地与这些职能部门交互，耗费大量的时间，还需要清楚地知道很多与该服务相关的知识（如“know—how”“know—where”“know—who”等内容），以至于“与政府部门打交道的‘官僚化’技巧”等，从这一点上看，政府部门与用户打交道是客观存在的。这样一来，既担心与用户打交道，又不得不打交道，信息共享形成了一种困境。
解决这两个方面的困境，国内外在文件档案管理、信息管理、网络服务等领域普遍强调应用的“过程集成”（或“全程管理”）与“前端控制”等思想，为我们开启了一个很好的思路。那就是在政府与用户之间创建一个信息服务前台，来超越政府部门的职能，完成政府与用户交互式的信息服务。前台是一个网站，也可以是网站的一个界面或服务窗口，也可以是一个管理信息系统或语音信箱服务系统，总之，这个前台相当于一个虚拟的、统一的、智能化的控制系统，在政府提供信息服务之前，该系统就把所有信息服务的全程管理要求设计在系统之中，用户只需一次性地向前合提出服务请求和必要信息，前台就会协调政府系统及其内部相关环节的信息交换工作，并提供相应的信息服务内容。这样，政府信息资源共享过程就被分解为前台与后台两个组成部分。前台承担用户请求的接受、与政府系统及其内部相关环节的协调和最终服务结果的返回，后台是各个实际的信息服务流程运作环节，由众多的政府机关或者政府系统各职能部门的相关执行机构和人员组成，他们负责根据前台受理的公众信息需求，根据有关政策及法规具体完成信息服务的执行。在这种安排中，用户与后台完全隔离开来，只需与前台发生联系，即可获取自己所需要的相关信息。此时，用户与政府部门的散点多向联系转变为更易操作的单点单向联系，其获取政府信息服务的难度和成本也将大大降低。
网络环境下政府信息共享运行机制的实现形式不是一成不变的，而是随着社会环境变化而不断革新。正如M·萨维奇所描述的那样，“我们渴望冲破狭窄的空间、局限的组织结构和肤浅的管理及组织观念”，并要求“使用第五代技术（即并行网络计算机）应用于第二代组织（即具有严格的等级制结构的组织）”。毋庸置疑，未来的网络形式是实现政府信息资源共享的主要媒介，基于信息资源共享的组织理论和现代管理都必然建立在新的假设之上，网络环境下信息资源共享运行机制的优化必须按照新的情况进行改变。
（一）柔性化选择
“柔性化”泛指适应变化的能力和特性，是灵活性与可塑性的有机结合。信息资源建设是电子政务建设的一个重要内容，政府信息资源共享的优化模式必须与电子政务建设的进程相适应。欧委会将电子政务的发展分为四个阶段：第一阶段，网上公布信息；第二阶段，单向沟通；第三阶段，双向互动；第四阶段，全方位的网上处理事务。我国政府信息资源共享机制的“柔性化”选择，一方面就是强调其灵活性，也就是与我国电子政务建设进程的适应性，在当前至少要做好三点：处理办公事务以应用计算机作辅助的办公自动化为主，上网以公布信息为主，网络的应用以合署办公的局域网为主，适当与广域网结合。
另一方面就是强调其可塑性，根据发展的需要既源于现实又超越现实。可以说，由电子政务所造成的新型信息交流机制，为政府信息资源共享的统一管理搭建了一个共同的平台。这个平台所创造的网络信息空间可从以下四个层面来塑造自身：一是来自各类信源的政府信息资源进入统一的信息处理系统；二是政府信息资源的处理程序统一化、整体化、系统化；三是政府信息资源的利用通过使用权限界定；四是通过建立统一的信息基地或信息中心来分类、分级存储和处理政府信息资源。简言之，就是创建信道一体、管理集成、整体运作，资源的需要，是通盘考虑所有政府信息甚至是与政府活动密切相关的信息的运作与处理的需要。在电子政务环境中，政府信息资源的形式、种类、分布和运行方式均有别于传统政府信息资源的状态。“许多在传统环境下我们认为不是文件的信息材料，在电子政务中必须作为电子文件而纳入规范管理的范畴。在电子政务环境中不管文件是以何种面貌出现在屏幕上，但都是使用数字编码方法生成，都按照政务信息集散规律在同一个信道中运行。”
（二）制度化安排
政府信息资源与其他资源的一个非常大的不同点，就是其可共享性不会因为被他人享用而使其资源总量减少，但却因为他人享用而使所有者的利益受到损害，从而导致资源贬值；另一方面，虽然它是公共物品，但具体拥有者本身（即使是政府部门）也是“理性经济人”，也有自己的利益需求。因此，政府信息资源共享首先要形成一个政府信息资源共建的机制，协调各方利益关系非常重要。可见，要实现政府信息资源的共享，行政权力、信息资源及其所有者利益是三个主要要素，它们之间既相互独立，又相互联系、相互作用。三者之间的独立奠定了相互联系和作用的基础，反过来，三者之间的相互联系和作用使之成为一个有机整体。“请想象一下，当你在超级市场结账时，账单上的金额是你不久前来购买同样货物时所付金额的十倍！或者，你存入自己积蓄的银行突然拒绝承兑你的支票。”人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都是以一种秩序为基础。而要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则。我们称这些规则为“制度”。
现在，人们正日益认识到，制度构成着关键的社会资本。可以说，它们是导引人际交往和社会发展的“软件”。实际上，我们正在发现，软件通常要比硬件（有形事物如物质资本）更重要。政府信息资源共享机制的“制度化选择”，可以说就是对政府组织所代表的行政权力、信息资源以及二者所隐含的利益关系这三种要素之间的相互联系和相互作用所做出的有目的地制度性安排。三者之间的逻辑关系是：权力、信息及其所有者利益构成了共享形式的静态要素结构；信息流通、信息流通引发的权力变化和利益增减以及三者之间的互动作用构成共享的动态运作形式；网络信息空间的结构及其运作的叠加则促进了政府部门对政府信息资源共同建设、协同享用的功能。在政府信息资源共享中，通过制度安排，充分整合这三种要素，加快信息流动，创造利益递增的环境，促成合理的权力引导，进而突破原有的行政桎梏，疏通信息渠道，形成新的利益平衡。(https://www.daowen.com)
在具体整合这些要素时，要侧重于权、利实现的条件与权利和责任的关系角度加以剖析，正视权、利现实中的冲突和妥协，从而避免个体主义方法论所导致的“公共电子市场的悲哀”，即过分强调自我权利而忽视对他人权利所应承担的义务的倾向。
（三）扁平化趋势
传统层级结构的组织形式，依据经典管理理论中的“管理幅度”理论。管理幅度理论认为，一个管理者由于精力、知识、能力、经验，所能管理的下属人数是有限的。随着下属人数的增加，可能存在的相互人际关系数将随指数增加，信息量和管理难度也是如此，当下属人数增加到一定程度，就超越了管理者所能有效管理的范围，而且越往高层，一个管理者所能有效管理的下属越少。层级结构的组织形式，在相对稳定的环境中以及信息通信技术落后的情况下是效率较高的一种组织形式。但是，由于庞大的中间管理层的存在，减缓了信息传递的速度，又容易造成信息过滤、堵塞、失真或扭曲。一般来说，层级越多，政府组织系统内部的信息传递就越慢，信息失真就越严重，政府组织对环境变化的反应就越慢，政府的运作效率就越低。设计政府信息资源共享机制，就要考虑信息传递的层级结构限制，应注重管理层次的减少和管理幅度的扩大，网络信息空间的结构形态由政府组织系统的金字塔型向扁平型转化。
这里强调的扁平化信息空间，并不是指物理层面上减少中间管理层和一些辅助性的部门，实质上是指基于现代信息技术建立起来的并行网络计算机信息管理系统。在此空间中，每一个政府部门和社会公众都是其中的一个网络节点，所处地位都是平等的，信息流动基本上不受组织层次的限制，即使是基层部门或基层工作人员也能直接与最高管理层进行沟通，下级管理部门（或管理者）与上级管理部门（或管理者）之间的关系由传统的被动执行者和发号施令者的关系转变为一种新型的团队成员之间的合作关系，各个部门、各个岗位可以通过网络计算机信息管理系统获得与自己业务有关的任何信息。也有人把这种关系的转变称之为“渗透性的影响与笼罩性的强制统治”，“是一种共生关系”。从某种意义上说，扁平化信息空间是一种非层级制的组织手段和管理方法。
（四）协同化运作
梅特卡夫提出了一个法则：网络对每个人的价值与网络中其他人的数量成正比，这样网络对所有人的总价值与用户数量的平方成正比。人们称之为梅特卡夫法则。另一些人则看到，在上网这个问题上依然存在巨大的不平等现象。网络正在不同的人群和地域之间制造一种数字鸿沟，使能够访问网络的部门（人）成为信息富裕部门（富人），网络发达的地区成为信息富裕社会，无法访问网络的部门（人）成为信息贫穷部门（穷人），网络不发达的地区成为信息贫困社会，这使得人们的生活状况和所在的社会截然二分。这种对比说明了一个问题，即政府信息资源共享绝不是一种个体行为，而是一种需要广大政府部门积极参与的群体行为。这里，政府信息资源共享作为政府部门办公与服务的一种方式，它既是一个使政府部门高度集结的办事系统，又是一个为各种政务信息集成的信息交流系统。从某种意义上讲，政府内部各部门或机构之间，在该系统中处理事务与处理信息的那种目的与手段之间结成了前所未有的水乳交融关系，与传统政府机关由于职能分工和地理分布而构成的异地、分散处理政务方式所决定的信息传播模式形成了鲜明的对照。整合、重组、优化、高效是政府信息资源共享优化机制建立的指导思想，由此，它极大地冲击了传统意义上政府部门之间既界限分明又分工合作的观念，建立了全程设计、优化流程、协同管理的新型理念。从目前情况来看，应采取横向与纵向协同的方式来加强政府信息资源共享多元主体（主要指各级政府部门）之间的协同。
1.横向协同
各级政府、政府各部门及其领导与职员作为政府信息资源共享的多元主体，他们之间社会角色的差异导致了他们对政府信息资源共享需求差异的存在。这种差异直接反映了各主体所代表的利益差异，反映了各个主体价值取向的局限性。当然，他们共同利益的存在，也暗含了价值取向协同的可能性和必要性。努力协同多元主体需求冲突是保证政府信息资源共享所必需的。这就要求我们不能仅仅从单一主体的价值取向去把握各类主体的各种需求，而是从全方位去把握，按照一定的层次区分各种需求的相对重要性，然后把握评价的价值主体对各种需求的权重。在政府信息资源共享中，在表达价值主体的需要时，不仅要考虑作为具体政府部门或内部机构方面应有的需求，而且还要能分别站在整个政府系统等的立场上思考它应有的合理需求，尽可能全面地把这种整体化政府需求同个性化政府需求结合起来考虑，以防止政府信息资源共享中的片面性。比如政府在进行政府信息资源建设过程中要考虑自身工作的方便性，也要为其他政府部门的使用提供方便。近期我国信息共享与信息服务的重点在于提高政府办公效率，而在西方发达国家重点则放在为公民服务上。
2.纵向协同
主要包括两种形式：—是纵向层级协同。这是指有隶属关系的上一行政层级与下一行政层级之间在政府信息资源共享过程中所进行的协同活动，具体包括中央行政机关和地方行政机关之间的协同、地方上级行政机关和下级行政机关之间的协同。这种协同的主要任务是理顺中央和地方在政府信息资源共享中的关系，明确划分各层级在共享中的事权范围，充分调动双方面积极性。凡需要由国家统一管理的事，由中央直接管理；凡需要因地制宜处理的事项，归地方管理；介于两者之间的事项，由中央与地方协商管理，上级行政领导应对下级合理授权。二是纵向时间协同。这是指把事物的现实条件和未来发展以及各种主体当前的需求与长远的、未来的需求统一起来思考，从而做出实事求是的选择。在政府信息资源共享过程中，必须处理好当前需求与长远需求、继承与发展的关系。这是一个动态整体性问题，应积极采取继承、迁移、改造的对策，充分整合、发挥现有政府信息资源的价值。我国各地区、各部门信息资源共享的发展很不平衡，如果这时强行推广一套软件，许多单位要抛弃原有的软件，造成巨大的资源浪费，特别是那些已经用得很好的东西，更没有必要推倒重来。
（五）兼容化取向
由于大型网络环境的复杂性，异质网络的共存是必须解决的问题，政府信息资源共享必须强调各级政府、政府各部门以及部门内部各个共享系统界面、网络节点对接、政府信息资源库互连等技术上的兼容。网络环境下政府信息资源在各级政府不同部门中条块分割较为严重，缺乏统一标准，或者标准过多，工程复杂，使得大部分建成的政府信息资源共享系统不统一、系统不兼容、彼此间很难实现互联互通，从而形成一个个信息孤岛，给政府信息资源共享建设带来很大的不便。要解决目前不利的局面，实现政府信息资源跨部门、跨地区互联共享，可以从硬件设备、网络协议和信息标准三个方面解决。使用路由器（router）可以采用不同网络模式的物理或逻辑连接，而不同网络模式的数据通信可通过采用不同网络模式都可以识别的网络协议，便利网络系统能支持多重协议（如选用TIP/IP网络作为低层通信网，利用IPSEC或其他安全协议构建安全通信通路，采用IPX、AppleTalk、DECnet等），形成一个开放型的网络，支持各种协议的互联。所有对接必须以信息标准为基础，信息标准将各个业务环节有机地连接起来，并为彼此间沟通或协调提供技术准则，通过技术与标准上的兼容，保证政府信息资源系统兼容，确保系统的安全可靠。2003年，由国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室共同组建的“电子政务标准化总体组”初审通过了《电子政务标准化指南》，并将该《指南》（第二版）和六项标准的征求意见稿下发，要求结合本地区、本部门实际应用和工程实践进行试用和验证，并将试用情况和意见反馈给国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室，以便进一步修改和完善后正式发布。这个文件的公布将为我国政府信息资源共享中的兼容内容提供积极有利的指导。