鄂尔泰在西南改土归流的必要性
雍正三年（1725年）十月，鄂尔泰之所以在被委任为广西巡抚后，又被突然改任云南巡抚并管云贵总督事，是因为云南、贵州的改土归流进入了进退维谷的关键时期。
雍正初期，在对清代初期云南部分反抗或反叛的土司顺势进行改土归流的基础上，云贵总督高其倬奏请废除丽江土知府木钟，改派流官统治。其后，又废除了威远土知州刀光焕，实施改土归流。然而，对于地域较广、势力较强大的滇川黔联结地带，如何实施改土归流，雍正帝表现得较为谨慎，谕令“一切机宜，务出万全慎密，勿少轻易致生事端”。很显然在雍正帝看来，以这一地区为中心的西南地区的改土归流，必须交由可靠有为的重臣来办理。而鄂尔泰正好满足了这样的要求。雍正帝在雍正三年十二月十九日鄂尔泰所上《谨奏为恭谢圣恩报明臣体痊可事》奏折的朱批中便明白说道：“朕与卿（鄂尔泰）一种君臣相得之情，实不比泛泛，乃无量劫善缘之所致。”鄂尔泰被委任为云南巡抚后，在北京停留了五天，曾经“六蒙召见”，雍正帝对其面授机宜，严加训谕，“训诲俨若严师”。[1]这种特别的恩遇，既体现出雍正皇帝对鄂尔泰的极度器重和厚望，也说明了其对西南地区改土归流诸事宜的高度重视。
当然，雍正帝之所以委任心腹之臣鄂尔泰主政云贵，实施改土归流，主要是因为改土归流对西南各族社会的稳定和发展具有极其重要的意义。
首先，对于西南很大一部分地区来说，改土归流是调适上层建筑以适应经济基础的新发展，化解社会基本矛盾，促进社会稳定与发展的大事。土司制度肇始于元，明代大为恢拓，制度趋于完善，形成了以云南、贵州、四川为中心，广泛分布于湖广、两粤、甘肃、青海、西藏等地的有别于内地各省的特殊地方统治制度。清代则在制度进一步完善的前提下，对一部分土司实施改土归流，使土司制度走向衰落。土司制度在本质上属于羁縻，系在政治、经济、文化和民族情况与内地存在较大差别的少数民族或边疆地区，在奉中央王朝为正朔，归属于中央王朝的前提下，以其酋首世袭统治所属民族，酋首对各族的统治则可保持各族原有的方式不变，即所谓“因其故俗而治”。然而，与秦汉时期的属国制度、边郡制度以及南朝时期的左郡左县制度、唐宋时期的羁縻府州（或称边州制度）相比，土司制度已体现出其进步发展的新特点：在发展边疆和少数民族地区政治、经济、文化发展，加强王朝控制力的基础上，土司的职级较系统，形成了文职土司（土知府、土知州、土县令，以及土同知、土通判等佐贰官，称为土官）、武职土司（宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使、长官司长官等，为狭义土司）两大职级系统，中央王朝在土司的确立、管理与联系机制、贡纳与奖惩、土司的请袭、袭职禁例诸方面，已建立起较为完整的制度，对土司形成了较严密的控制。正是因为土司制度这一新发展，中央王朝对土司地区的统治因此大为加强，土司地区与内地的政治、经济、文化联系获得了较大的发展，所属边疆与少数民族地区更为稳固地被纳入到了统一的多民族国家之中。
然而，土司制度毕竟仍属“以夷治夷”的羁縻统治，土司地区在政治制度、赋役承担诸方面仍与内地存在差别，仍然制约着中央集权统治在土司地区的实施，一定程度影响着边疆地区的社会稳定和疆域完整。在土司地区经济社会发展、王朝统治力加强的情况下，改土归流终将成为王朝治边的努力方向。
事实上，在元明清时期随着行省制度在云南的建立和发展，内地王朝对云南的大一统统治不断加强，内地汉族、回族、蒙古族等大量进入云南，尤其是明代形成了汉族移民入滇的高潮，仅卫所军兵及其家属即有近90万人口移入云南，汉族已上升为云南的主体民族，广泛分布于腹里平坝地区，极大地改变了云南的民族构成和经济社会面貌。因此之故，万历年间（1573—1620）谢肇在其所著《滇略·俗略》中描写云南的社会情况说：“其人土著者少寄籍者多，衣冠、礼法、言语、习尚，大率类建业。二百年来薫陶渐染，彬彬文献，与中州埒矣！”在这一变化过程中，地主制经济、小农经济获得了较大发展，极大地动摇了土司制度赖以存在的经济基础。清朝平定云南以后，将明代的屯田、官庄、勋庄等国有土地民地化，并开放地权，鼓励耕垦，汉族移民耕垦的范围由明代的中心区和腹里地区向边疆和山区扩展，土司制度存在的经济基础受到了更加激烈的冲击和影响，被进一步蚕食和动摇。适应经济基础的变化，建立在前地主制经济基础之上的土司制度已对生产力的发展形成了桎梏，改行流官统治已经成为历史发展的必然。对此，鄂尔泰也有较为清楚的认识：“（土司）开端创始，势不得不然。今自有明以来，已数百年，中外一体……乃仍以夷待夷，遂致以盗治盗，徒令挟土司之势以残虐群苗。”因此，他主张不但要对土司严加考成，条件成熟者还要予以改土设流，以靖地方。[2](https://www.daowen.com)
其次，改土归流是调适包括云南等边疆少数民族地区社会主要矛盾、稳定社会的必然举措。在土司地区社会经济文化发展的历史条件下，土司统治的存在对地方的稳定形成了较大的危害。最直接者，土司对所属民众的剥削压榨，激化了社会基本矛盾。在土司制度实施的云南、贵州、四川、广西、广东、湖广、甘肃、青海和西藏等地区，土司只要不违反王法，遵循土司制度相关规定，土司即可作为王朝命官，获得朝廷的保障，从而形成了残酷压迫、剥削夷民的政治资本。土司除向所属夷民征收实物和劳役地租外，还可一定程度地控制夷民的人身和家庭。土司甚至还以向中央交纳土贡和差发为由，恣意掠夺民户财产。这种情况，雍正帝和各土司分布区的封疆大员都有所认识。雍正二年（1724年）五月十九日，雍正帝便在谕四川、陕西、湖广、广东、广西、云南、贵州督抚提镇时说：“朕闻各处土司鲜知法纪，所属土民每年科派，较之有司征收正供不啻倍蓰，甚至取其马牛、夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。”[3]雍正五年十二月己亥（1728年1月28日），雍正帝在上谕兵部时又说：“向来云贵川广以及楚省各土司……于所辖苗蛮，尤复任意残害，草菅民命，罪恶多端，不可悉数。”[4]相较而言，对土司残酷压迫剥削所属民众的揭露，最为深刻的是蓝鼎元，他在《论边省苖蛮事宜书》中痛陈说，“楚蜀滇黔两粤之间，土民杂处……（土司）无所忌惮而敢于无所不为也。苗民受土司荼毒更极可怜，无官民之礼而有万世奴仆之势。子女财帛，总非本人所自有”，其中的贵州土司对苗民“一年四小派，三年一大派。小派计钱，大派计两，土民岁输土徭较汉民丁粮加多十倍。土司一日为子娶妇，则土民三载不敢婚姻；土民一人犯罪，土司缚而杀之，其被杀者之族尚当敛银以奉土司，六十两、四十两不等，最下亦二十四两，名曰玷刀银。种种朘削，无可告诉”[5]。土司对所属各族的经济盘剥和人生压榨、残害，真是令人发指。鄂尔泰到任云南巡抚管云贵总督事后，在了解了云贵两省的情况后也得出了相近的认识：“挟土司之势以残虐群苗，随复逞群苗之凶以荼毒百姓；横征苛敛，贡之朝廷者百不一二，而烧杀劫掳，扰我生民者，十常八九。”[6]诸如镇沅土知府刀瀚，朝廷每年向其额征米一百石、银三十六两，他却借机向属民征米一千二百一十二石、银二千三百四十八两，因此“其征之私槖者不啻百倍、数十倍，而输之仓库者十不及一二、百不及二三。由此类推，又何可胜计”[7]。这样，不少土司对属民的残酷剥削和压榨，与流官治下民户所承担的赋税额度形成了较大的反差，也与已经发展了的社会经济状况不相符合，形成了社会日益尖锐的矛盾。
另外，一些势力强大的土司还违反土司制度严禁攻伐邻封土司的禁令，侵扰攻掠其他土司辖区或流官所管辖之府州县。雍正五年十二月己亥雍正帝在谕兵部时即指出：“向来云贵川广以及楚省各土司，僻在边隅，肆为不法，扰害地方，剽掠行旅，且彼此互相仇杀，争夺不休。”[8]鄂尔泰也奏报称：“乌蒙土府与东川接壤，骄悍凶顽，素称难治，不惟东川被其杀掳，凡黔滇蜀接壤之处，莫不受其荼毒。”[9]在明清土司制度对土司的管理中，“攻伐邻封土司”是禁例之一，主观上有利于维护王朝在土司地区统治秩序，客观上也有助于土司地区社会的稳定、各族生产生活的正常开展。这是加强边疆少数民族地区统治能力以后，在以往羁縻统治基础上形成的边疆治理新发展的重要表现。而部分土司依恃自身势力对这一“禁例”的突破和挑战，破坏了土司地区社会的安宁，危害着王朝对土司的统治权力，在皇权和国力加强的前提下，这是必须予以严惩的行为。
更有甚者，一些土司还窝藏不法分子，进攻或扰乱流官辖地，对社会形成了更加严重的危害。这种行为与雍正初年以来雍正帝力图通过推行保甲制度、汛塘制度，以达到强化地方控制的努力形成了尖锐的矛盾。在此一过程中，雍正君臣尤其将未能直接控制湖广、云贵等南方地区土司作为严重的问题提了出来。雍正元年（1723年）十二月，云南巡抚杨名时根据雍正帝的谕旨，开始在云南各府州县编立门牌，以十家为甲，十甲为保，建立保甲制度。继任的云南巡抚高其倬等也继续推进这一制度。这样，土司制度对所属地区社会发展与稳定的影响，与雍正帝强化边疆民族地区统治的举措形成了不可调和的矛盾，这是近年来部分学者所提出的雍正朝改土归流原因的看法[10]。
对于封建王朝而言，一部分土司的不法行为不仅激化了社会矛盾，扰乱了当地的社会秩序，而且还因很多土司地区处于边疆要地，对中央对边疆的统治及边防形势形成了极大的威胁。这一情况，在滇东北地区表现最为突出。此区域，内部则夷（多发展为今彝族）苗杂处，政治、经济、文化状况颇为复杂。明代其行政又隶属于四川，形成了四川因地远而鞭长莫及难以管理，云南地近易管理却又无权过问、难以作为的矛盾。推延到清初，这里仍保留着乌蒙土府（约今昭通市）、芒部土府（今镇雄县）、东川土府（今会泽县、巧家县、昆明东川区）的土司统治格局。康熙三十一年（1692年），东川府虽然被改土归流，但是“改流三十载，仍为土目盘踞”。其南又与沾益（今宣威至沾益一带）、禄劝等难治之地连接。更为严重的是，这一地区经贵州水西诸夷之地，与尚未设土司管理的以古州为中心“广袤二三千里”的贵州“苗疆”连成一片。这样，云南东北部今昭通、会泽、宣威一带，西联贵州苗疆域，不但本身形成了一个巨大的影响西南边疆稳定的夷苗政治势力范围，而且作为咽喉要地阻梗着内地经四川或湖广进行云南的交通，对清王朝建立与西南边疆的有效联系，稳固统治西南各族地区，形成了较大的障碍。
除此之外，滇西北地区的中甸、维西的土目统治，明末蒙古和硕特部的入藏，对于抵御蒙番侵扰西南有重要作用。康雍之际，蒙古势力虽然已被清廷逐出西藏，这一地区在雍正初年被划归云南，起着分割藏区、遏制政教治下的藏区将势力扩大到滇川靠内地区的作用。滇南地区的普洱、镇沅一带，也存在着与车里宣慰司（约辖今西双版纳一带）相连，影响着边境地带防务与边疆安全的作用。[11]此等情况，表明云南的几个势力较大的土司分布区，土司的存在和统治不但直接妨碍着辖区内的社会稳定，而且还广泛深刻地影响着整个西南边疆的统治和稳定。
总之，改土归流是内地王朝适应经济基础的发展，解除土司对各族残酷剥削压迫，稳定边疆各民族地区地方统治，维护地方稳定的政治改革；是历史发展的必然趋势，对西南等土司地区经济社会的发展，统一的多民族国家的巩固，都具有积极意义。然而，这一政治变革，意味着对土司政治权力的剥夺、经济利益的大幅度取缔。这就决定了这一变革，实际上是一场严峻而残酷的政治斗争。这种情况，决定了雍正帝必须委派如鄂尔泰这样的股肱之臣前来治理西南边疆，这种状况也是鄂尔泰出仕为官以来面临着的最大政治考验。