“以水利为第一要务”：制度与水利工程建设两翼齐飞
鄂尔泰对水利问题可谓情有独钟，也颇有建树。当鄂尔泰被雍正帝赏识重用，由宫中侍卫被提拔为江苏布政使时他就很重视水利，经过深入调研、思考，对江苏水利状况、拟兴水利项目、经费筹措、各项目的缓急次序等提出了较为全面、具体的方案，并向雍正帝上《奏为敬陈水利以备采择事》；虽然因为调任云南巡抚，这一方案没有得以实施，但还是很好地体现出鄂尔泰在水利方面的见识和才干。到云南任职后，鄂尔泰意识到，云南多山，田少地多，本来就应该发展水利，再加上经济底子薄弱，缺乏积贮，自身应对水旱灾害能力较弱，交通又不通畅，不通舟车，每遇灾荒，很难从其他省区以贸易等方式获得资助，最终造成粮价上涨，民不聊生，社会动荡。因此，提出“地方水利为第一要务，兴废攸系民生，修浚并关国计”，水利“在滇南尤为要务”。基于这样的认识，鄂尔泰不仅注重自身对云南自然与水利情况的考察，而且到任伊始，“即详饬通查，令凡有水利毋得漠视”，命令云南各地方官全面查看各地水利情况，不可漠视、遗漏一项水利问题。至雍正九年离任回京，鄂尔泰仍然在关注着云南的水利问题。经实地勘察走访，查阅相关记载和地图，鄂尔泰对云南各地水利情况形成了自己的看法，并提出了兴修或改善云南水利的许多方案或建议，也对一些已经完成的水利项目进行了总结和呈报，以奏折的方式上呈雍正皇帝。比较重要的有《奏为奏明事》（雍正七年二月二十四日）、《奏为新开水道并兴修陆路事》（雍正七年六月十八日）、《兴修水利疏》（即《为全滇水利己未兴修汇叙陈明仰祈睿鉴事》，作于雍正九年）、《奏为开凿河道以利民生事》（雍正八年五月二十六）、《奏为遵旨酌覆事》（雍正八年四月二十日）、《奏为海口兴工神龙示现事》（雍正八年三月二十六日）、《为报明修浚海口大修六河并请定章程酌留需费以兴水利以济民生事》（也作《修浚海口六河疏》）。在《兴修水利疏》中，鄂尔泰最早做出的对云南的水利状况的系统阐述，总结了入滇任职6年来水利工程的开展情况，已经“次第举行”“兴修已竣”的水利工程，鄂尔泰估计占水利工程总数的一半，“已修未竣、已竣未妥、并应修未修”的水利工程，鄂尔泰认为仍占云南水利工程的一半。而《修浚海口六河疏》为鄂尔泰在雍正十年离任云贵总督前所奏，较翔实地记述了滇池海口水利工程、昆明坝子六河水利工程、临安建水水利工程方案的制订和组织实施情况，以及工程经费、维修费用的来源与开支等方面的情况。这些以水利为主题的奏疏，构成了《鄂尔泰奏折》中数量较多的一类，充分反映出水利在鄂尔泰的工作与业绩中占有极其重要的地位，为后世的水利工作留下了智慧和遗产，也为我们今天研究清代雍正年间水利的发展历史提供了珍贵的资料。
鄂尔泰对云南水利所做出的贡献总体上看有如下方面：最为重要的是他在云南形成了强大的开展水利建设的领导能力；同时，建立并完善了切实可行的水利建设运作机制，随后又响应朝廷之命，积极在云南推行水利兼衔制度；妥善解决了兴修水利的经费问题，为云南各级各项水利项目的实施提供了可能性；亲自勘察谋划，直接推动了很多水利项目的兴修。下面，依次述其大概。
第一，鄂尔泰在充分认识到云南水利重要性的基础上，以超常的魄力，树立起云南水利工程建设的核心。鄂尔泰多次表示，他“自受事以后，即檄行各属，凡有河道俱查明详报”，“详饬通查，令凡有水利，毋得漠视”，形成“筹水利莫急于滇”，水利为云南第一要务，各级官员必须详细了解所属水利情况，切实开展水利建设的态势和氛围。在水利工程建设中，鄂尔泰也严格要求“各属员役不敢怠忽从事”，大小官吏“亦不致因循，并无可诿卸”。对于兴修水利所用之费，鄂尔泰要求专理官员根据方案切实核算，合理使用，如有官员“敢或借端侵冒，及苟且塞责者。立即揭参”[1]，严厉究治。对于一些不合理的阻挠水利工程的行为，鄂尔泰在晓谕劝说无效的情况下，也以强力解决。如在嵩明县嘉丽泽水利工程的修建中，此前云贵总督高其倬即因开挖河道影响到一些民户的田地，而因该地“衿棍阻挠”而告终止。雍正六年（1728年）正月，工程再兴，48村里民都积极拥护，情愿帮工，但龙喜村的官华等人仍妄行抗阻，经明白晓谕无效后，鄂尔泰“批饬”将为首的官华、杨国英两人“枷示河干” （上枷后押至河中示众），限完工日释放，工程得以顺利进行，几个月后就告完成。就这样，鄂尔泰利用封疆大臣的特权，逐渐在云南的施政导向及具体水利工程的各环节中起到决定性作用，奠定了云南水利发展的良好基础。
第二，形成了在云南发展水利的良好机制，完成了水利兼衔制度在云南的布设和实施。关于兴修水利的机构与机制，中国古代长期以来重视中央机构的设立与完善，早在秦汉时期中央机构中即有司空、水衡都尉、都水官等水利职司，掌管全国水利。唐代以后，以六部为中央主要办事机构，六部中工部下属的水部成为掌管全国重大水利的出口创职司。明清时期，又以六部中工部之下的都水清吏司“掌水利、河防、桥道舟车、券契量衡之事”[2]。在地方上，水利职司长期付诸阙如，直到明清时期才设总河、副总河，专事督理黄河、运河、淮河事务，设江南河道总督，河南、山东河道总督专管以上诸河事务。其他省区，仍然较笼统地以各级地方官执掌水利事务。
鄂尔泰担任云南巡抚，代理云贵总督事之初，清朝的水利机构仍然沿袭传统之制。在这一时期，鄂尔泰主要采取督促云南各府州县官员详察所辖区域的水利情况，呈报应兴修的水利项目，云南布政司、云南粮驿道等职司再察考核定拟兴修之水利工程；鄂尔泰亦常常“博采舆论，合看绘图”[3]，仔细研究，甚至“亲往相度地势”，亲临实地勘察，以竹竿试探水之深浅，对水利工程的定夺发挥关键性作用。一旦拟兴修的水利项目确定后，则“遴委河员”或“委员专理”，即挑选能干官员委任为专办水利工程之员，由他们会同水利所在地方的长官查勘水利情形，拟订兴修方案，估计所需人工和费用，报请道员、布政司乃至督抚批准施行，督抚往往又将水利兴修方案单独或汇总呈报工部和皇帝批准。在这时期，鄂尔泰督令各府州县负责水利的，往往是知府、知州、县令等相关政区总揽全局的长官，而所委专办各水利工程之员，也往往是地方长官，很多时候还任命其他州县之长官为办理水利的专员。在这一时期，鄂尔泰虽然重视水利工作，并以其声威推动了云南水利的初步发展，但是省级机构以下的各级行政区划，到底由谁来专理水利事宜，水利如何长期有序推进，并无政策和制度来加以规范约束，不利于水利的整治和发展。
雍正五年（1727年）以后，清朝在全国逐渐推行水利兼衔制度，即经督抚等官奏请、吏部议复、皇帝谕准，委任有水利的守巡道、粮守道（也称驿盐粮守道、粮驿道等）之道员，各府、厅的同知、通判，各州的州同、州判，各县的县丞、主簿等佐贰官，以及少数地区的典史、驿丞、巡检司巡检等官员，兼水利衔，并由工部铸制颁发给借以行使权力的水利关防、钤记、印信。水利兼衔使相关官员职掌中的水利职能独立并凸显出来，各道道员还以水利职掌为最主要的职能，从而推动了清代水利由过去的重点项目建设向各地方项目普遍发展的转化。
朝廷水利兼衔的形成与实施，与鄂尔泰发展云南水利的努力相契合，鄂尔泰遂及时地予以贯彻实施。在雍正八年五月二十六日（1730年7月10日）所上《奏为开凿河道以利民生事》[4]的奏疏中，鄂尔泰初步提出了在云南实施水利兼衔的方案：云南拟给予水利兼衔的官员包括有水利事务区域的道员、厅员、佐杂官员；兼水利衔的官员，其主要职责是总理、分理各所属地区的水利，酌情留给每年所需水利兴修银两；兼水利衔的官员需要根据水利工作开展的情况，分定勤惰，给予考成，按季报、月报的相关规定，形成详细报告；总督、巡抚、布政司仍然需要将重要河道等水利工程分派给相关的兼水利衔官员，命令他们经常勘修，形成总管之外又各有专责的管理制度；水利兼衔的目的是建立对兼衔官员的监督和督促，使其不敢怠忽从事，也不致因循、无可推诿，推动水利切实发展。
第三，鄂尔泰又在其离任云贵总督前最后一份有关水利的奏疏《修浚海口六河疏》[5]中，进一步提出了落实和推进在云南实施水利兼衔制度的方案，上奏朝廷请求批准：已经设置的云南府水利同知，对昆明海口、六河，以及府内各河流的巡查浚修，都负有责任，请求铸给关防，并重视对其进行考核，勤则奖叙，惰则参罚；昆阳州为昆明下游海口所在地，距省会百里，驻省城昆明的云南府水利同知难以对其实施有效兼管，因此请求在昆阳州添设水利州同1员，驻扎海口，经常行巡察看，遇有河道壅塞，则对其进行疏通，如果河道被冲塌，则应该立即堵筑，亦请求铸给关防，按照定例配设书役，以专责成。此外，云南全省各府州县，都有水利事宜需要办理，但此前尚未委任兼水利衔的官员，致使诿卸因循、托词借口的现象经常出现，因此请求将各府的同知、通判，各州的州同、州判，以及经历、吏目等佐贰官员，各县的县丞、典史等官，都加以水利职衔，凡辖境内的河道、沟渠，责令专理。除云南一府兼水利衔的官员仍归云南粮储道管辖外，其余各府州县兼水利衔的官员，分别归所属的迤东道、迤西道管辖。在兼水利衔官员的考核中，水利职责首当其冲必须加以考察的内容，从考核体制上讲，先由各府知府对府属兼水利衔官员的水利工作进行查勘核验，再上报所属之道的道员，道员考察核实后，再报总督、巡抚，最终确定考核结果及奖惩。这份奏疏，形成了一个较完整详备的在云南全省实施水利兼衔的方案，往朝廷报呈后，根据《清实录·世宗实录》卷一百一十七的记载，雍正十年四月辛丑（1732年5月8日），工部议复“均应如所请”，同意了鄂尔泰的方案。雍正皇帝的最终定夺也是“从之”。乾隆元年（1736年）成书的《云南通志》也在书前的《凡例》中记载云南“今且设官专理，迤东、西两监司及州县佐治官各兼管水利，诚百世永赖也”，说明在志书修成时，云南全省的水利兼衔已经落实。因此，可以肯定鄂尔泰在离任云贵广西总督前，已较彻底地完成了云南水利兼衔制度工作。这应该是鄂尔泰在云南完成的最后一项有实际意义的工作。从全国的情况看，水利兼衔之制最早在雍正五年在江南苏州、松江等府实施，其后在各省区逐渐推广开来，但实施的高峰期是乾隆时期，尤其是乾隆二十二年（1757年），吏部和乾隆皇帝批准河南布政使刘慥的奏请，将各省的守道和巡道、同知、通判等官，“概兼水利”。[6]至此，水利兼衔制度才在全国获得了普遍的推广。因此，在全国各地实施水利兼衔制度的历史进程中，鄂尔泰较为重视，积极落实完善，使云南虽作为边疆省份，但在水利兼衔制度的实施和推广方面，却走在了全国的前列。
水利兼衔制度通过委任，并铸制和颁给兼水利衔的官员水利关防、钤记、印信，确立并突出水利事务在各自职掌中的首要任务，较为严格地考核其水利业绩，并进行相应的奖惩议叙。从职责上看，兼水利衔的官员必须掌握辖区内的水旱情形及水利设施状况，及时上报；必须根据水旱形势和水利设施的状况，及时疏浚或兴修水利，排除水利隐患；必须监督辖区内水利工程的兴修，保障工程钱粮的合理使用和工程质量。[7]这一制度在云南全省的实施形成了以云贵总督、云南巡抚为总制，以道、府、厅、州、县各级兼水利衔的官员为专责的较为健全的水利职官体系，推动了云南的水利管理与建设，由过去的滇池、洱海等部分地区向全省各地的拓展和推进，实现了古代云南水利发展的重大转折。
第四，鄂尔泰还在水利建设与维护经费方面有所创新，为发展云南水利提供了资金和物质保障。明清时期的水利建设经费，影响较大的黄河、长江及海塘治理，可由工部或地方政府“动帑” （动用国家和地方财政正项）兴修，云南的水利项目都没有达到这样的建设规格，也自然没有享受到这样的资金支持。大多数地方水利建设项目多由地方采取“捐修”（官民捐资兴建）、“借修”（政府先由财政垫支，项目完工后由水利受益者按规定期限偿还）、征募相关区域民户出力兴修等方式进行。因云南地方财政支绌，捐修、征募民户修建又难度大，所需时日较长，从而对云南水利的兴修产生了不小的制约。鄂尔泰任云贵广西总督时，其所奏陈的水利兴修方案获得了雍正帝的赞赏，并表示可动用国家财政正项给予支持。如在给鄂尔泰在雍正七年二月二十四日所奏《奏为奏明事》的朱批中，雍正皇帝称鄂尔泰所拟兴建的云南水利工作，“可谓超群拔类之办理，为从来封疆大臣未举之善政也”，其兴修经费“若有应动正项者，只管奏请，不可瞻顾竭蹶从事”[8]。但是，鄂尔泰为了快速有效地开展云南水利建设，并没有申请朝廷正项出资，而是在自己可控的范围内寻找解决资金的办法。
经权衡，鄂尔泰选择的解决云南水利建设费用的重要来源是“变价银两”。这里的变价银两并非很多人熟悉的康熙时期云南地方政府向民间出售沐氏勋庄及吴三桂官庄而获得的“官庄变价”银两，而是鄂尔泰将云南各地疏浚或兴修其他水利工程后，因河湖水面下降、改道等因而“涸出”的新增田地，出售给民户所获得的银两。鄂尔泰在《奏为开凿河道以利民生事》中，较清楚地说明了此类变价银两的获得情况。雍正七年、八年，因新开河道等因，寻甸的寻川两岸涸出田地达二万余亩，鄂尔泰将这些田亩的一半赏给出夫应役之人、各种效力士民，又设立水利头人领种部分田地；另一半令则由附近居民酌量支付银价，将其购买为自己的永久田产。[9]后者所获，即鄂尔泰用于今后水利再建的“变价银两”。到雍正八年（1730年）时，这类变价银两已约有数万。鄂尔泰觉得，用这笔银两兴修水利已经很充足，不需要请动朝廷财政正项，亦不需要动用云南地方政府的财政盈余。从实际执行情况来看，滇池海口的疏浚和整治、临安府建水经八达河由剥隘通广西河路的疏通等，“所费钱粮核计不过万余金，即以开河涨出田亩变价充用”[10]。昆明盘龙江、金汁河、银棱河、马料河、宝象河、海源河“六河”的疏浚和治理，“共估银一万八百七十余两”，经云南布政司、云南粮储水利道亲勘确核属实，所有应需银两均由鄂尔泰“于查出各项田地变价银内动用，令及时办料兴工”[11]。当然，征派水利相关地区的人工投入水利兴修工作，仍然是雍正时期鄂尔泰解决和节省水利费用的重要渠道。为此，鄂尔泰很注意向百姓宣传水利工程的作用，以“使民欢欣不怨而急公往役”[12]
第五，鄂尔泰还很好地解决了部分水利工程的“岁修银两”。所谓“岁修银两”，主要指每年秋收以后的秋末和冬季，各地各级政府趁农闲组织民户对已经建成的水利设施进行维护、加固、清淤等项维护工作所需人工与物料费。一般而言，规模小、受益面窄的水利项目多由地方官员征派受益范围内的民众义务进行。规模大、耗时长的水利工程，则需由政府出资，支付参与者口粮咸菜钱和所需物料费。在雍正时期的云南，这类工程主要有三个，即昆明县“六河”、昆阳州海口和临安府“三河”水利工程，需由政府拨款岁修。经过鄂尔泰调查筹措，最终由云南盐驿道每年蓄积下来的“合秤银” （表面意思为秤头盈余积攒下的银两）1500两，拿出来充作三处水利工程的岁修银，按照昆明“六河”酌定800两，昆阳海口酌定200两，临安府“三河”酌定300两的额度分配。这三处水利工程每年所得岁修银，如果需要使用，即可按需要在额内开支，按支出报销，造册送部备查；如有的年份不需要使用，或者未完全用尽，则将其存贮下来，以备大修时使用。
第六，鄂尔泰对云南的水利问题不但重视，而且还对云南水利之事通盘考虑，按序推进，勤加督理，推动水利工程的兴建和修复，“由近及远，历日积年，务期通行成效，勿敢怠忽勿敢遗忘”，很多水利项目还亲自察访，推动了云南水利的发展。据研究统计，经鄂尔泰筹划、督促、踏勘而兴修的水利工程主要有：云南府昆阳州海口水利工程，昆明县“六河”水利工程、松花坝水利工程，嵩明州杨林海（嘉丽泽）水利工程、郎宽河水利工程，宜良县新渠（包含5条）水利工程，寻甸州寻川、马龙河水利工程，禄劝州马家庄等处开渠引灌工程，临安府建水州泸江水利工程、南庄引灌工程，蒙自县学海引灌工程，阿迷州（今开远市）至剥隘水陆路工程，澄江府河阳县（今澄江县）抚仙湖海口水利工程，大理府洱海出海口疏浚工程、浪穹县（今洱源县）三江口水利工程、凤羽河疏浚引灌工程，云南县（今祥云县）团山坝修复工程，楚雄府镇南州（今南华县）千家坝水利工程，东川府会泽县蔓海水利工程，宣威州双龙山戈山等地开渠引水工程，永昌府城外南北两河疏滩引灌工程等。这些水利工程，产生了很好的社会效果，不但解除或缓解了水旱状况，而且还形成了很多良田。如嵩明州杨林海水利工程于雍正六年春完成后，“从此田亩岁收”，而且还“涸出田地一万余亩”；寻甸州寻川河水利工程于雍正八年竣工后，“涸出田地二万余亩”。
除了推动以上水利工程的兴修外，鄂尔泰对云南水利的重视和促进，还促进了各地方对水利的发展，通过对江河湖泉等自然水资源的整治和利用，堤闸塘堰的普遍修建，云南形成了古代历史上水利建设的较大飞跃。据统计，康熙二十九年（1690年），云南全省共有水利工程233处，而鄂尔泰离后的雍正十二年（1734年）全省水利工程达到了1045项，增多了812项，增长了348%。而在雍正年间以后，云南的水利工程数虽然仍在发展，但增长幅度却大为放缓，如道光十五年（1835年）为1067项，仅比雍正十二年增加了22项，仅增长了2%；光绪十七年（1891年）为1296项，达到了发展峰值，却只比道光十五年（1835年）增长了229项，只增长了21%。因此，雍正年间云南的水利工程数达到了一个历史的新高，而其较康熙二十九年（1690年）形成的水利工程数的增长率甚至可以说是云南古代历史上最高的。固然，雍正十二年（1734年）云南水利在古代社会登峰造极的增长率固然与康熙二十九年以后云南水利的发展和积累有关，发展情形的造就也主要是云南各族人民辛勤劳动的结果，但也离不开鄂尔泰等云南地方官员的重视、努力以及所贯彻落实的水利管理制度的变革。(https://www.daowen.com)
【注释】
[1]鄂尔泰：《兴修水利疏》，见雍正《云南通志》卷二十九之六。
[2]《清朝文献通考》卷八十一《职官考五》工部条。
[3]鄂尔泰：《兴修水利疏》，见雍正《云南通志》卷二十九之六。
[4]见《雍正朱批谕旨》卷一百二十五之十四，文渊阁四库全书本。
[5]详见雍正《云南通志》卷二十九之六。
[6]《清实录·高宗实录》卷五百四十九，乾隆二十二年十月丙戌条。
[7]吴连才、秦树才：《清代水利兼衔研究》，《云南民族大学学报》2015年3期，第123页。
[8]见《雍正朱批谕旨》卷一百二十五之十，文渊阁四库全书本。
[9]见《雍正朱批谕旨》卷一百二十五之十四，文渊阁四库全书本。
[10]鄂尔泰：《奏为奏明事》，见《雍正朱批谕旨》卷一百二十五之十。
[11]鄂尔泰：《修浚海口六河疏》，见雍正《云南通志》卷二十九之六。
[12]鄂尔泰：《修浚海口六河疏》，见雍正《云南通志》卷二十九之六。