走向善治——“国家治理与现代伦理丛书”序
李建华
众所周知，治理并不是一个新名词，从词源上说，英语中的governance一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来它一直与government一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。自从世界银行在《1989年世界发展报告》中首次使用了“治理危机”，许多国际组织和机构开始在其各种报告和文件中频频使用它，政治学、经济学和管理学等学科纷纷引入治理概念，赋予了治理丰富的含义。概括起来，它大致包含如下几层含义：作为最小的国家管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会控制体系的治理；作为自组织网络的治理。如果从重要性角度而言，现代社会的当务之急是国家治理，抑或国家治理体系和治理能力的现代化。
国家是一种特殊的伦理实体，其治理离不开伦理的考量。把伦理（Sittlichkeit）与道德（Moralität）区分开来，是黑格尔的一大发明，并且他首次将伦理置于道德的自由意志发展的最高阶段。在伦理阶段，道德的内在意识发展为社会习俗、内在个人尊严和独立人格得到外部法权制度的保障。伦理就是主观的伦理习俗和客观的伦理实体的结合，家庭、市民社会和国家就是主要的三种伦理实体。“伦理实体”是黑格尔伦理思想中的一个核心概念，是价值合理性的最终依据，也是把握伦理关系和伦理秩序的关键所在。他借助于“实体”这样一种形而上的、具有世界本原意义的辩证表达，认为“绝对精神”就是“实体”，而实体是自因性的、不依赖于他物的，并且实体又因是自主变化运动的而成为“具体的实体”，家庭、市民社会、国家就是伦理作为主观与客观统一物的真理性存在。黑格尔认为，伦理实体要由家庭经过市民社会再到国家这种最高形态，虽然家庭和市民社会也是伦理共同体，但都是“单个人”的“集合”，只有国家才是必然性和普遍性的产物，才是最优的伦理实体。那么作为伦理实体的国家，在其实现性上又与伦理有哪些纠缠呢？换言之，国家具有哪些伦理上的特殊性呢？第一，国家就是真实的自由。在黑格尔哲学中，自由贯穿抽象法、道德和伦理各个环节，作为抽象法和道德的统一与真理环节，伦理是“作为实体的自由不仅作为主观意志而且也作为现实性和必然性的实存”。[1]国家作为伦理实体消除了个别与整体、特殊与一般、个人与社会的对立，是一种普遍实现了的自由，是消除了个人任性的自由，“自由的理念中只有作为国家才是真实的”。[2]所以国家是实现普遍自由的“家园”和依托，或者说，只有在国家这样的政治共同体中才有真实的自由。第二，国家就是伦理精神。伦理是实体性的普遍物，国家环节的自由又是一种实体性自由，而自由之所以只在国家环节是真实的，是因为国家是实体性伦理精神的最高体现。“国家是伦理理念的实现——是作为显示出来的、自知的实体性意志的伦理精神，这种伦理精神思考自身和知道自身，并完成一切它所知道的，而且只完成它所知道的。”[3]可见，国家体现的是一种普遍性的整体主义精神，是个人利益的普遍化。第三，国家就是伦理秩序。黑格尔认为，只有在国家这种伦理实体中，在抽象法和道德阶段所认定的权利、义务关系才从主观变成了客观、从偶然变成了必然，这不仅仅是主观应该，而且是主观应该与客观现实的统一。权利与义务相结合的概念是最重要的规定之一，并且是国家内在力量所在，所以国家的伦理秩序就是权利和义务的统一。第四，国家就是集权主义理念。由于国家代表普遍化的利益，并且对市民社会的个人权利主观化、个别化产生影响，这必然导致一种超国家主义的政治主张——集权主义。黑格尔对国家这一政治共同体伦理特性的阐发，给了我们深刻的启示：国家不仅是权力载体，而且是伦理实体，国家的治理离不开伦理的引导与规范。
国家治理的最高价值目标，就是基于伦理维度的“善治”。人类社会发展到今天，社会管理模式发生了实质性的变化，由政府或国家“统治”（government）向社会“治理”（governance）的转化就是其中之一。“治理”与“统治”从词面上看似乎差别不大，但其实际内涵存在根本上的不同。不少学者认为，区分“治理”与“统治”两个概念是正确理解治理的前提条件，也是理解“什么是善治”的关键。治理作为一种政治管理过程，同政府的政治统治一样与权威、权力不可分割，其最终目的也是实现社会秩序的和谐与稳定，但二者是存在明显差异的。其差异主要表现在两个方面：第一，统治的权威必定是政府，而治理的权威并非政府机关；统治的主体一定是政府的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作。所以“治理”是一个比“统治”更宽泛的概念。在现代社会中，所有社会机构如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但绝对不可能没有治理。第二，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向是自上而下的，是单一向度的管理；而治理则是一个上下互动的管理过程，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作。这就说明，我们今天的德治不是基于“统治”的理念，而是基于“治理”的理论视野，其最终目的是实现“善治”。
尽管西方的政治学家和管理学家在看到社会资源配置过程中市场和政府的双重失效之后，极力主张用治理取代统治，因为治理可以弥补国家与市场在调控过程中的某些不足，但他们同样认识到了治理本身也有失效的问题。既然治理也存在失效的可能，那么现实而紧迫的问题是如何克服治理的失效或低效。于是，许多学者和国际组织纷纷提出了“元治理”“有效的治理”“健全的治理”和“善治”等概念，其中“善治”理论最有影响。
自从有了国家及政府以后，善政（good government，可直译为“良好的政府”或“良好的统治”）便成为人们所期望的理想政治模式。在西方，由古希腊的“国家是有德者的共同体”到现代的“国家是正义的共同体”，它们都显示出对善政的期望。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义就是能让官员清明、公正和廉洁，各级官员像父母对待自己的孩子一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。古今中外的思想家们对善政的理解，包括如下要素：严明的法纪、清廉的官员、高效的行政、良好的服务。这种善政主要是人们对政府的期盼，或者说是一种政治理想，至于能否真正实现“良好的统治”，要看政府或国家本身。从“理想国”到“乌托邦”，从“大同世界”到“世外桃源”，它们都表达了人们对善政的苦心期待。但是这种善政在政治理想中的独占地位自20世纪90年代以来在世界各国日益受到了严重的挑战，即来自“善治”的挑战。
“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4]善治不仅仅意味着一种新的管理理念，而且是一种新的与善政不同的政治运作模式。它是一种建立在市民社会基础之上的、具有不同于传统社会管理方式特性的全新的社会治理方式。善治的特性在国家治理中主要表现为应遵循如下基本原则。[5]
认同性原则。它不是指法律意义上的强制认可，也不是宗教学意义上的盲从，而是政治学意义上的合法性，即标示社会秩序和权威被人们自觉认可的性质和状态。政府的权威和秩序无论其法律支撑多有力，也无论其推行措施多强硬，如果没有在一定范围内被人们内心所体认，就谈不上合法性。并且公民体认的程度越高，合法性就越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的政治认同感，所以，是否是善治，首先要看管理机构和管理者在多大程度上使公共管理活动取得了公民的同意与认可。我们的治国方针政策得到广大人民群众的认同与支持，是社会主义德治的最终目标。
责任性原则。它是指社会管理机构及其个人应当对自己的行为负责，要尽相应的义务。责任性意味着管理机构和管理者个人必须忠实履行自己的职责和义务，否则就是失职，就是没有责任性。责任性越大，善治程度就越高。正因为如此，现代社会人们越来越重视政治阶层的道德责任问题。马克斯·韦伯就曾在他的名为《作为职业的政治》的著名演讲中提出政治领域中“意图伦理”和“责任伦理”，前者不考虑后果，后者则要求行为者义无反顾地对后果负责任，政治家应当遵循的是责任伦理而不是意图伦理。赫尔穆特·施密特甚至认为，对自己的行动或者不行动的结果承担责任，其前提首先是承担在确定目标方面的责任。“政治家的目标以及实现目标的手段和途径不能同他所接受的伦理基本价值产生冲突。缺乏基本价值的政治必然是没有良知的政治，是在道德方面无所顾忌的政治，并且会趋向于犯罪。”[6]
法治性原则。这里“法治”的基本意义是，法律是政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，法权高于一切，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维护正常的社会生活秩序。但其最终目标在于保护公民的民主自由权利，不但要使参与契约的双方都能从利益交换中公平得益，也要以不损害社会公共利益为前提。因为在一个摆脱了身份关系的社会中，契约行为应当以平等的自由精神为要旨，社会公共利益正是他人自由权利的集中表达，所以维护社会公共利益正是对平等的自由这一契约行为的灵魂守护。而要维护公益不能没有国家强权，不能没有法治。法治“不是一种关注法律是什么的规则（a rule of the law），而是一种关注法律应当是什么的规则，亦即一种‘元法律规则’（a meta-legal doctrine）或一种政治理想”。[7]所以，法治既规范公民的行为，更规范政府的行为。法治内生着民主自治的社会伦理要求，同时法治也是善治的基本要求。没有健全的法治，就没有善治。
透明性原则。这里主要是指政治信息的公开性，即政府在决策过程中应该公开、公正。因为在现代法治社会中，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支及其他有关的政治信息。透明性原则要求上述政治信息能够及时通过各种大众媒体为公民所知，以便使公民能有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实行有效监督。透明性标示着一个社会的民主化程度，也反映了市民社会的成熟程度，因为在市民社会中，每个成员都不是在被胁迫或强迫的情况下，而是根据自己的意愿或自我判断参与或加入某个社会群体或集团的事务或决策。政府以高度尊重个人的选择自由为前提，而个人又以对政府高度信任和负责的态度参与决策。这种双向的透明其重要意义在于，一方面可以使政府养成对人民负责的态度，另一方面可以使公民养成自我管理的习惯。一个社会的透明度越高，善治程度也越高。(https://www.daowen.com)
有效性原则。这里是指管理的有效性。它包括两方面的含义：一是指管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。人类管理根源于“自然资源普遍稀少和敌对的自然环境”与人类需求的矛盾。由于资源是稀缺的，不可能无限制地满足人的需要，由此而形成管理组织，行使管理职能，以便有效地获得、分配和利用自然资源来实现某个目标。因此，追求有效性必然成为社会管理最基本的内在规定，有效性也是衡量社会治理水平的重要标准。善治与无效或低效的管理活动是格格不入的，管理的有效性越高，善治程度也越高。这同时也说明，一个无效或低效的政府，一定是一个缺德的政府。
基于国家治理与现代伦理的内在关联，我们从政治伦理、经济伦理、文化伦理、社会伦理、生态伦理、网络伦理六个方面组织了这套研究丛书，这绝非一种任务式的科研使然，而是我们湖湘伦理学人对国家治理体系和治理能力现代化这一国家重大战略的理论自觉和伦理表达。
2018年8月28日于三思书屋
【注释】
[1]黑格尔.法哲学原理［M］.范扬，张企泰，译.北京：商务印书馆，2009：41.
[2]黑格尔.法哲学原理［M］.范扬，张企泰，译.北京：商务印书馆，2009：65.
[3]黑格尔.法哲学原理［M］.范扬，张企泰，译.北京：商务印书馆，2009：253.
[4]俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：5-6.
[5]俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：9-11.
[6]赫尔穆特·施密特.全球化与道德重建［M］.柴方国，译.北京：社会科学文献出版社，2001：113.
[7]哈耶克.自由秩序原理（上卷）［M］.邓正来，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1997：261.