中国与人道主义干涉规范

二、中国与人道主义干涉规范

人道主义干涉规范源于人权规范,或者说是人权规范的一部分。与人权规范相关的是,中国在人道主义干涉问题上也面临着极大的国际压力。如前所述,在21世纪初,“保护的责任”等有关人道主义干涉的相关概念在国际社会相当流行,基于保护人权或者人道主义理由的对外干涉行为也越来越多。2001年12月,由加雷思·埃文斯(Gareth Evans)和马哈穆德·萨赫诺恩(Mahmoud Sahnoun)领导的国际小组“干涉与国家主权国际委员会”(The International Commission on Intervention and State Sovereignty,ICISS)发布了题为《保护的责任》的报告,提出了“保护的责任”的原则。其含义是:国家负有保护国民免受种族灭绝、种族清洗、大规模屠杀等责任,但是当国家不能或是不愿意这样做的时候,国际社会有责任进行干涉。[113]此后,“保护的责任”进入了联合国改革议程。2004年12月,由知名人士组成的联合国“威胁、挑战和改革问题高级别小组”发表的报告《一个更安全的世界:我们的共同责任》,支持了这一理念。[114]2005年3月,联合国秘书长安南在联合国大会上所做的报告《大自由:实现人人共享的发展、安全与人权》,也提及了该概念。[115]2005年10月,联合国里的非洲集团,在卢旺达和南非的领导下,进行了艰苦的斗争,赢得了联合国大会对这一原则的认可,联合国世界首脑会议通过的《世界首脑会议成果》文件正式采纳了“保护的责任”这一概念。在《2005年世界首脑会议成果》(2005 World Summit Outcome)中,各成员承认“每一个国家都有责任保护其国民不受种族屠杀、战争罪行、种族清洗和反人类罪行的伤害。该项责任要求各国使用适当和必要手段,预防上述罪行并防止引发上述罪行。成员国承认此项责任并以此作为行为准则”。[116]与此同时,该文件也提出主权国家必须对超出本国国界并威胁到全球安全的行为承担责任,即帮助各国履行其责任;发展国家执政能力;通过外交、人道主义和其他和平努力保护人民免受种族屠杀、战争罪行、种族清洗和反人类罪行的伤害。最令人瞩目的是,联合国大会申明,当一国当权者“显然无法保护”其国民时,“我们准备通过安理会,依据包括第七章在内的联合国宪章,采取及时果断的集体行动”。[117]2009年,第63届联合国大会通过了《保护的责任》决议,这是该组织通过的第一个有关“保护的责任”之专门决议。美国学者布鲁斯·琼斯等认为:“‘保护责任’的理念已经得到联合国所有成员国的一致认可。从某种意义上讲,这是一个清晰的信号,表示对主权的理解发生了重大的变化。这一变化发生的时间是如此之短。”[118]西方学者亚历克斯·比拉米(Alex J.Bellamy)等指出,这是一个新的国际原则(a new international principle),R2P的诞生说明了国际规范产生的过程。[119]

中国对此并没有明确反对,并且还有条件地支持,但是总的来说是持保留和谨慎态度的,属于有限接受。2005年6月,中国驻联合国大使在发言中就“保护的责任”阐明了中国政府的如下立场:“各国负有保护本国公民的首要责任,一国内乱往往起因复杂,对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重,不应动辄加以干涉。在出现大规模人道危机时,缓和与制止危机是国际社会的正当关切。有关行动需严格遵守宪章的有关规定,尊重有关当事国及其所在地区组织的意见,在联合国框架下由安理会根据具体情况判断和处置,尽可能使用和平方式。在涉及强制性行动时,更应慎重行事,逐案处理。”[120]陈拯等指出,这个发言构成了中方立场表述的基本框架,至今并无实质改变,即中国试图保持国际人道主义干涉与维护国家主权之间的均衡,试图限制对“保护的责任”之滥用。[121]在2005年联合国首脑会议期间,中国国家主席及中国外交部部长的正式发言中都没有直接提及“保护的责任”这个概念。但是中国作为联合国的成员国,原则上接受了“保护的责任”的理念,没有反对联合国通过相关决议,中国代表也参与了联合国的相关辩论。[122]针对“保护的责任”,有中国国际法学者担忧,“一旦‘保护的责任’成为‘新的(国际法)规范’,它将对国家主权的内涵、国家主权平等原则以及不干涉内政原则等产生深远的影响”。[123]

中国对人道主义干涉以及“保护的责任”之态度,特别是在苏丹达尔富尔、利比亚、叙利亚等热点问题上的立场,被不少人视为中国对待国际新规范态度的表现。

2003年2月,苏丹达尔富尔危机爆发,并引起国际社会的高度关注。从2004年开始,中国政府逐渐介入达尔富尔问题的解决。2006年8月,安理会通过1706号决议,第一次援引“保护的责任”,决定在达尔富尔地区部署联合国苏丹特派团,中国和俄罗斯对此投了弃权票。苏丹政府拒绝了该决议之后,中方采取了一些斡旋行动,使得苏丹政府于2007年6月同意在达尔富尔部署混合维和力量。2007年7月,联合国安理会通过1769号决议,表示在尊重苏丹共和国主权的情况下,与苏丹政府合作,协助处理达尔富尔的各种问题。中国对此投了赞成票。于是,2.7万名维和人员被派往达尔富尔,以制止正在发生的暴行。(https://www.daowen.com)

2011年初,利比亚内战爆发。该年2月,安理会一致通过1970号决议,认为在利比亚发生的针对平民的大规模、有系统的攻击可构成危害人类罪,并要求追究那些对袭击平民事件负责任的人士,对利比亚实施武器禁运,冻结利比亚领导人卡扎菲及其主要家庭成员和同伙的资产,将利比亚问题移交国际刑事法院等。中国对该决议投了赞成票。此后,安理会于同年3月通过1973号决议,要求各方立即停火,并决定在利比亚设立禁飞区,认为在利比亚领空禁止一切飞行是保护平民以及保障运送人道主义援助的安全之一个重要因素,是促进该国境内停止敌对行动的一个步骤。这个决议被认为是“保护的责任”规范具有影响力的证据,尽管并没有明确提及“保护的责任”一词。[124]中国、俄罗斯、巴西、德国和印度对此决议案投了弃权票。这个决议通过之后,以法国、英国、美国三国为主的联合部队以执行安理会决议为依据,从当年3月19日开始对利比亚进行空袭,并最后导致卡扎菲政权垮台。对利比亚的干涉被西方不少人视为“保护的责任”之首次实践。[125]中国政府后来批评西方国家对利比亚的干涉是滥用安理会授权。[126]这导致后来中国政府在叙利亚冲突上采取了坚决反对西方国家主张的国际干涉的行为。

叙利亚内战也爆发于2011年初。从2011年10月开始,叙利亚的国内冲突开始成为安理会的讨论议题。法国、德国、英国和葡萄牙向安理会提交了一个决议草案,要求安理会对叙利亚实施军火禁运,并考虑实施其他强制性行动。但是,中国和俄罗斯共同否决了该草案。此后,中国和俄罗斯又联手分别否决了阿盟和美国提出的两个决议草案。2014年5月,联合国安理会就法国等国提交的将叙利亚局势提交国际刑事法院的安理会决议草案进行表决,中国和俄罗斯再次投了反对票。这表明中国反对一些国家利用“保护的责任”,滥用安理会的授权进行政权更迭。[127]2016年12月,联合国安理会就叙利亚阿勒颇局势的有关决议草案进行表决,中国与俄罗斯、委内瑞拉投票反对,草案未获通过。中国政府也因此在国际上面临着极大的压力和指责。

与此相关的是,国际刑事法院的设立及其授权,也体现了人权规范和保护的责任之原则。根据联合国1998年通过的《国际刑事法院规约》(又称《罗马规约》),国际刑事法院于2002年7月1日正式成立。在一国国内法院不能自主审理的情况下,国际刑事法院将对该国犯有种族灭绝罪、战争罪和反人类罪等严重国际罪行的个人进行刑事追责。根据《罗马规约》,国际刑事法院的检察官可以根据某人或者一些组织机构的建议来主动提起犯罪调查。2009年3月4日,国际刑事法院向苏丹总统巴希尔发出逮捕令。2010年7月12日,国际刑事法院以种族灭绝罪向苏丹总统巴希尔发出第二份逮捕令。此外,国际刑事法院检察人员于2011年5月16日请求法官针对卡扎菲和他的次子赛义夫·伊斯兰、利比亚情报机构负责人阿卜杜拉·塞努西发布逮捕令,指控这三个人在镇压反对派过程中故意把平民当作打击目标,命令、计划并参与非法攻击。起诉罪行包括战争罪和反人类罪。

虽然中国不反对联合国授权的国际干涉行动,比如联合国维和行动,但是中国历来对基于人权理由,并且没有得到联合国授权的国际干涉行为采取反对或不支持的态度。原因在于中国对于人权问题的认识,认为人权属于内政问题,外国无权以人权为由进行干涉。中国也因此承受着来自国际社会的巨大压力。美国战略家加里·J.施密特批评中国采取这样的立场,是因为“想恢复旧的国际秩序,这种秩序体现在联合国宪章中,并且基于三个世纪以来的国际法原则,即主张国家主权(至少在理论上)神圣不可侵犯。针对一个国家的联合行动只有在回应无端的侵略行为,且只有在安理会——中国拥有否决权——授权之后,才是允许的”。[128]有的西方学者甚至明确指出,正在崛起的中国坚持与西方不同的人权与民主理念,特别是反对未经联合国安理会授权的国际人道主义干涉行动,因而会在国际社会中对西方构成挑战。[129]但也有西方学者注意到,人权和人道主义干涉规范可能带来的问题。有一位英国学者就指出,在1945年以后,国际社会的人权法和武装冲突法规得到了较大发展。人权和人道主义问题在国际政治中的重要性比以往时代要大得多,这可能带来一些问题。比如,“建立在经济自由主义、人权和民主思想基础上的全球社会理念,与依然存在的主权国家理念经常发生冲突”。[130]他还特别提到了中国在人权问题上与西方发生的“全球价值与当地情势之间的冲突”。[131]同样值得注意的是,针对西方国家近年来依据“保护的责任”的概念推行干涉主义的行为,阮宗泽提出,中国作为安理会常任理事国之一,应该旗帜鲜明地倡导“负责任的保护”。[132]