建构与重构:分类管理改革中政府职能的重塑
在由政府主导的民办高校分类管理制度变迁中，政府须切实转变职能，保障分类管理制度的建立和完善。
(一)引导性资助:政府政策的目标转向
一直以来，为缓解教育供给与需求之间日益突出的矛盾，政府对民办高校的制度设计有意或无意地遵循着以举办者利益为中心的促进型的思维路径，并表现出一定程度上的“妥协”与“抵牾”。[16]当前教育供需间的矛盾已基本解决，民办高等教育应由过去主要依靠增加生源数量和扩大学校规模为主的粗放型的增长方式向主要依靠办学质量和管理效率为主的集约型增长方式转变。[17]民众的教育需求已经由“有学上”发展到“上好学”。[18]政府的制度设计亦应由单纯促进型向引导性资助转向。即以民办高校分类管理为基础，对各类民办高校实行差别化、动态化资助和扶持，将资助性、扶持性政策重点转向于非营利民办高校，转向于有利于提升高等教育质量和品牌，转向有利于国家产业结构调整、有利于服务地方经济社会发展等民办高校或领域。
1.积极引导非营利性民办高校发展
一是应明确非营利性民办学校的认定标准。可结合我国民办高校实际情况，对非营利性民办学校进行扩张性解释，将捐资办学、非营利性不要求合理回报、非营利性要求合理回报统一纳入非营利性民办高校范畴。其中非营利性要求合理回报的学校要对“合理回报”的标准、范围、比例等作出明确的法律规定，并在政策资助、扶持方面作出相应的调整。
二是鼓励发展非营利性民办高校。国家和地方政府要在财政资助、税收优惠、土地审批等方面继续加强对非营利民办高校的支持力度。各级政府可以根据本地财力状况，参照公办学校标准，给予民办学校生均公用经费补助、专项资金奖励以及各种财政津贴等。对于学校发展必需的资金需求，可由政府组织发起，通过设立担保公司、发展信托资金等方式解决民办高校资金短缺问题。[19]对于非营利性民办学校，保证民办学校教师在职务(职称)聘任、奖励表彰、科研资助、培养培训方面依法享有与公办学校教师同等的权利。此外，政府也可通过经费资助、出租转让闲置的国有资产等措施，对民办学校予以扶持。
三是积极发展捐资助学型民办高校。尽快建立和完善我国相关公益性慈善捐赠方面的相关立法，实行教育类捐赠资金筹集、使用、管理的专门账户管理，规范相关公益性组织管理行为，积极探索学校接受社会捐赠的基本制度。对捐资助学的企业、社会组织和个人，准予其在缴纳企业所得税和个人所得税时，按国家相关规定在计算应纳税所得额中扣除。
四是应积极引导现有民办高校向非营利学校的合理流动。对自愿转为非营利性质的民办高校，政府可采取多种方式，如采取政府给予举办人一次性奖励，赋予举办者固定的合同收入——利息或工资，实行股权转债权(将出资人投入学校的资产转换为学校对出资人的债务)，实行政府收购、基金会或学校法人持股、产权置换等多种方式，有效引导非营利民办高校的健康发展。
此外，在坚持教育的公益性原则、可持续发展原则、法制化原则基础上，鼓励和引导民办高校产权的合理流动。政府应进一步明晰举办者与民办高校的产权界定，建立完整的教育产权流动体系，依法规范资产评估程序，建立和完善民办高校产权交易市场并积极完善民办高校产权流动的相关法律体系。
2.引导营利性民办高校的健康发展
营利性民办高校并不天然与政府的资助和扶持政策“绝缘”，其也可以通过政府政策的引导促进其健康发展。
其一，对几类营利性民办高校或其某些学科专业可以考虑给予财政、土地等方面资助。一是发展基础好，特色明显并可能形成品牌效应的优势学科或专业;二是有利于满足国家战略产业结构调整或有利于高新技术成果的研发转化，有利于解决当地经济社会发展突出问题的学科或专业。上述学科专业可参照科技型企业的纳税标准享受一定的税收优惠。[20]
其二，给予营利性与非营利性民办高校学生同样的资助。笔者认为，政府资助政策的差异主要取决于学校而非学生，美国《高等教育法》修正案决定对包括私立高校在内的几乎所有高校提供资助，各私立高校可自主决定资助经费的使用。[21]应不分营利性与非营利学校，规定所有学生在困难资助、奖学金、医疗保险、就业指导、伙食补贴、就业分配等方面享有与公办高校同等的待遇。
其三，允许“一校两制”。可以在条件具备的营利性高校开设非营利性的学科或专业，政府应给予其与非营利高校同等的优惠政策。政府亦可通过政府购买服务、订立核心性服务契约、委托管理等方式，委托其承担有关教育与培训工作，并支付相应的费用。
此外，政府应适度放开资本市场，鼓励营利性民办高校或其企业发行教育债券、成立教育投资基金、组建教育发展公司等方式融资。
(二)教育分权:重置政府职能行使边界
教育集权向教育分权转变的核心是扩大其办学自主权，分类管理应着重加强民办学校办学自主权的实现。当前实施重点应集中在:(1)扩大民办高校招生自主权;(2)扩大收费自主权;(3)扩大专业课程设置方面自主权;(4)完善民办高校法人治理机构，依法实行自主办学;(5)适时引入社会化的教育质量评估认证制度等。
分类管理框架下，教育分权的另一内涵是实现政府权力的合理让渡。对一些政府管理实施成本较高、效率不高并可能诱致“政府寻租”的专业服务性领域，可尝试向市场开放，积极引入市场要素，由其承担一部分本应由政府承担的职能。比如在美国，将私立大学的鉴定划分为专业鉴定和学校鉴定，坚持官方评估与民间评估相结合，形成了包含州一级、地区性和全国性专业认可机构在内的权威的三级评估认可机构。[22]当前，适应民办高校分类管理的需要，政府应鼓励发展教育中介组织，积极培育行业性学科专业组织，发挥其在教育质量评估鉴定、信息传递沟通、咨询监督与评价等方面的服务功能，并积极引导其参与相关教育政策的制定和修改。政府还可通过授权委托、购买服务、订立核心性服务契约(通常包括管理、教学和课程三种服务)等形式，将部分职能委托授权给有资质的组织或个人行使。
当然，教育分权并不意味着完全取消政府对民办高校的管制，而是让政府退出不善管、不该管的领域，教育集权和教育分权之间还是要保持必要的张力。政府应逐渐退出对民办高校微观领域的管理，主要通过在宏观或中观领域制定政策法规、加强监管、提供服务来实现由“划桨人”向“掌舵人”的转变。政府管制的重点应侧重对民办高校市场领域各种市场失灵、竞争失序行为的矫正与规制，积极创设民办高校与公立高校公平合理的竞争环境，强化政府对民办高校资产、财务方面的审计与管理，防止各种机会主义发生。
(三)管制方式现代化:政府职能行使的基本要求
政府职能转变突出体现为政府管制方式的现代化，即要努力实现分类管理的科学化、民主化和法制化。
分类管理的科学化主要体现在:一是机构设置科学化。针对民办高校分类管理后可能出现的管理部门职能交叉、多头管理、管理混乱等情况，可借鉴某些省市的做法，在教育厅下成立“社会力量办学管理中心”。该机构针对不同类别的民办高校特点开展工作，专门就办学资格、条件、程序、审批权限、师资队伍、收费标准、奖励扶助等多个方面对民办学校给予指导和支持。二是管理过程科学化。当前分类管理尚处于有限“试点”阶段，诸如“合理回报”、“法人属性”、“剩余财产分配”等一些制约分类管理并可能引致民办高校举办者“认知焦虑”和集体阻力的根本性症结问题尚无明确的法律规定。因此，在调查研究、决策制定、执行监督方面都应遵循其自身规律，有序推进。
分类管理的民主化主要内容包括:一是坚持政务公开。相关政府主管部门应进一步推动政务公开的范围和深度，除涉及国家机密外，对分类管理后政府的各项制度文件，应建立专门的信息发布平台，及时发布。民办高校利害关系人享有知情权和查阅有关资料的权利。二是建立多元、有效的制度化参与渠道。充分调动民办高校主要利益相关者、民办教育行业协会、教育中介组织、所在学区等主体的参与积极性。规范听证、专家咨询制度，畅通民办高校利益相关者利益表达渠道。三是综合考虑主体参与的正负效应，保障参与的代表性、客观性和有效性，既要做到代表比例均衡、程序公正和尊重民意，又要防止对制度的消解作用。
分类管理的法制化着重强调三点:一是保证制度供给的法制化。在中央层面，要加强顶层制度设计。加强对试点工作的指导，结合试点实际开展问题诊断和风险评估;建立跨部门工作机制，协同研究配套制度，对地方试点中涉及的多个部门的政策突破或支持申请及时加以研究和解决。开展深度调研，结合试点工作实际，及时将好的做法和经验上升为国家的顶层制度安排。在地方层面，鼓励有条件的试点城市在法律层面先行先试，有所突破。当前上海市针对产权问题专门出台了《上海市推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》。中共温州市委、温州市人民政府制定了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，为探索民办学校分类管理作出了有益尝试。二是政府应尽快建立和完善与分类管理实施相配套的法律法规。诸如民办高校资产归属管理、财务会计、资助扶持以及民办学校捐资助学、民办教育督导评估等方面的法律法规。条件成熟时，可修订《民办教育促进法》或建立专门的营利性、非营利性民办教育促进条例。三是保障制度、政策的权威性和稳定性。我国民办高校发展基础的孱弱性，以及对政府政策的高度依赖性，往往在面对变动不居的民办教育政策、制度时难以适从，甚至遭受致命打击。因此，应进一步优化民办高等教育政策环境，增加政策的稳定性和可操作性。[23]
(四)提升服务性功能:强化政府职能转变
1.政府应为民办高校的分类管理提供各种协调服务
在分类管理制度中，应建立以教育行政主管部门为主，联合税务、人事、财政、土地等部门在内的民办教育的专门管理机构。制定和落实分类管理的相关政策制度，组织协调部门间的职能分工与合作。
2.政府应为民办高校提供真实可靠的信息服务
政府应加强教育信息化建设，打造信息网络平台，全面、准确、及时地发布各种民办教育信息，诸如国家教育政策信息、学校办学质量信息、分类学校法人属性、评估认证等，满足各方利益主体的信息获取需要。同时，对各种可能导致认识混乱、政策失效或制度失灵的虚假、片面信息应进行有效的甄别、筛查、阻断，及时作出回应，消除其对民办教育秩序的破坏作用。
此外，为克服政府在信息收集、处理和诊断方面的缺陷，政府也应努力培育包括第三部门、营利性信息咨询机构等在内的非正式信息收集和传输通道，保证信息的准确、充分和可靠。
3.政府必要的监管服务职能
分类管理归根结底是民办学校这一市场主体利益调整、改变的过程。一方面，政府应逐步通过限权、分权、退出实现“还政于民”。另一方面，鉴于教育的公益性和政府履责的公共性，政府须加强对民办高校分类管理后一些必要领域的监管。一是切实落实《教育规划纲要》提出的“各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责”的规定;二是要健全民办学校督导、评估制度，强化督导专员责任，鼓励中介机构发展，提高督导评价科学化水平;三是建立健全民办学校财务和资产审计、监管制度，尤其加强对非营利性民办高校的审计监管;四是各级政府要结合本地实情，积极推动分类管理的制度创新与实践。
(五)分类施策:完善分类管理制度的若干建议
1.加强对非营利性民办学校的政府资助和扶持
笔者建议，一方面在未来民法典制定中应尽快建立明确的财团法人和社团法人分类，明确捐资助学民办学校的财团法人地位;另一方面严格遵守《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例中非营利性组织的认定标准，对非营利性民办学校给予税收优惠。就财政资助而言，可借鉴日本的规定，制定专门的民办学校资助办法，规范民办学校的相关资助工作。[24]同时，允许非营利性民办学校开办营利事业补充办学资金，解决民办教师与公办教师同等的法律地位。
2.建立完善的非营利性民办学校法人治理结构和财务制度
借鉴日本、韩国私立学校的实践经验，在非营利性民办学校组织结构中设立监事或监事会，作为董事会的制衡机构;为防止非营利性民办学校家族化、私有化等倾向，改变董事会的内部任命或选举制度，改由外部推荐或选举产生的制度。
为防止非营利性民办学校的牟利行为，要改变长期以来政府对民办学校财务监督不足的现状，可借鉴域外相关国家经验，由政府相关主管部门指派立法审计员或委托专门会计师对民办学校的经费收支情况、财务情况、主要人员薪酬以及工资福利等情况进行审计监督。民办学校要建立健全财务制度、会计制度和财产公开制度，定期向捐助人、学生家长和社会公开财务使用状况，赋予利害关系人知情权和提起异议权。
3.建立完善营利性民办学校准入制度和独立财产权制度
按照《企业法》《公司法》等要求，经教育行政部门审批许可，到工商行政部门进行登记并取得企业法人资格。完善其出资制度和设立范围，鉴于义务教育的特殊性，要把营利性民办学校限定在只能从事非义务教育领域。建立民办学校独立的法人财产权制度，投资人享有类似股东的利润分配请求权、剩余财产索取权等自益权以及选举管理者参与学校治理等共益权。
4.有效监管营利性民办学校，防止各类违法违规行为
在尊重民办学校办学自主权的前提下，政府要从教育公益性的原则出发，加大对可能影响教育公平和教育质量环节的监督和管理。重点抓好以下几个环节:学校的招生行为、学校的收费行为、学校办学条件和教学质量的评估、学校财务状况的定期检查等。
在依法纳税、按企业注册的前提下，建立健全相关法律法规，防止营利性民办学校市场化过程中的违法违规行为。重点解决民办学校为争生源，发布虚假广告或招生宣传，骗取学生就读;把办学当作营利手段，收取过高学杂费;虚假出资或恶意逃债;偷逃税款;关联交易;为获取生源，采用不正当手段诋毁其他民办学校等行为。
5.建立完善的民办学校退出机制
民办学校退出机制指促使濒临倒闭的民办学校退出教育市场或民办学校因经营不善等原因主动退出教育市场，以保证民办教育健康发展的一系列规则。它包括法律对民办学校的退出规定、退出方式、退出程序、适用法律、评价机制等几部分。对于民办学校的退出，国外一些国家都有成熟的法律规定和实践经验。我国尽管在《民办教育促进法》《公司法》《企业破产法》作了规定，但操作性不强。面对营利性民办学校在激烈的市场竞争中可能发生的倒闭风险以及由此带来的严重侵害学生、家长、教师等相关利害关系人权益的事件，要建立健全民办学校市场退出机制、风险防范机制和利害关系人保护机制，促进民办学校的良性发展。
【注释】
[1]王烽.营利性与非营利性民办学校分类管理:挑战及对策［DB/OL］.中国民办教育协会，(2014－04 －15)http://canedu.org.cn/index.php?m=content＆c=index＆a=show＆catid=117＆id=800.
[2]卢现祥，朱巧玲.新制度经济学［M］.北京:中国发展出版社，2003:4.
[3]［美］R.科斯等.财产权利与制度变迁［M］.刘守英等，译.上海:生活·读书·新知三联书店上海分店，上海人民出版社，1994:384.
[4]贾建国.我国民办学校分类管理制度创建的路径分析［J］.现代教育管理，2012，32(10):52—55.
[5]高桂娟，许志娥.我国民办高等教育发展的政策分析［J］.教育与教学研究，2009，18(9):39—41.
[6]刘耀明.民办高校分类管理的制度逻辑［J］.复旦教育论坛，2011，31(3):65—69.
[7]鲁昕.认真贯彻落实《规划纲要》促进民办教育蓬勃发展［EB/OL］.(2011－06－05)www.cangho.edu.cn/html/2011－06/372.htm.
[8]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性制度变迁与强制性制度变迁［EB/OL］.(2011－07－27)www.zhlzw.com/qx/zheng/634744－10.html.
[9]Robert K.Merton.Manifest and Latent Function in Social Theory and Social Structure［M］.N.Y:Free Press，1968:85—90.
[10]单飞跃，卢代富.需要国家干预——经济法视域的解读［M］.北京:法律出版社，2005:247.
[11]吴华.选?还是不选?民办学校分类管理的困扰［N］.中国教师报，2011－02－14(5).
[12]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性制度变迁与强制性制度变迁［EB/OL］.(2011－07－27)www.zhlzw.com/qx/zheng/634744－10.html.
[13]［美］布鲁贝克.高等教育哲学［M］.郑继伟等，译.杭州:浙江教育出版社，1987:20.
[14]王烽.营利性与非营利性民办学校分类管理:挑战及对策［DB/OL］.中国民办教育协会，(2014－04 －15)http://canedu.org.cn/index.php?m=content＆c=index＆a=show＆catid=117＆id=800.
[15]贾建国.浙江温州和陕西民办学校分类管理的政策分析［J］.现代教育管理，2014，34(12):95—98.
[16]张利国.营利性与非营利性:民办高校分类管理的模式选择［J］.西部法学评论，2011，21(8):75—79.
[17]张利国.论民办高校的产权流动［J］.高校教育管理，2014，35(2):23—27.
[18]董圣足.民办高校:转型发展时不我待［J］.教育发展研究，2011，31(17):1.
[19]董圣足.民办学校分类管理的制度构架——基于国际比较的视角［J］.教育发展研究，2013，33(9):14—19.
[20]王一涛.对开展营利性民办高校试点的思考［J］.教育发展研究，2011，31(24):23—27.
[21]黎克林.日本私立学校发展现状［J］.中国民办教育研究，2005，3(21):75—79.
[22]夏天阳.国外对私立大学实施管理的五大措施［J］.江苏高教，1994，9(6):49—54.
[23]李钊.民办高校办学风险防范研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2009:305.
[24]日本对私立学校的财政资助主要是通过私学“三法”进行的。《私立学校法》规定，国家和地方公共团体为振兴教育在必要时，依据有关的法律对法人办的私立学校给予资助。《私学振兴财团法》规定，设立日本私立学校振兴财团，负责分配和发放国家对私立学校的补助金和必要的贷款等。1975年的《私立学校振兴助成法》规定，政府可以拨款补助私立大学的办学经常费用，补助金额不超过办学经常费用的二分之一。