一、研究背景
（一）治理理论的缘起与发展
过去20余年里，治理理论（governance theory）成为国际组织、西方主要国家政府及其学者们推行公共部门改革，应对社会风险和福利国家危机，预防政府与市场双重失灵的分析工具。从词源来看，英文中的“治理”（governance）源自古典拉丁文“Gubernare”和古希腊文“Kybernan”，原意是掌舵、指导或者控制。在传统用法中，它与统治（government）是同义词，表示与国家公务相关的政治和行政活动。[1]在法文中，“治理”（gouvernance）的含义历经中世纪、古典主义和现代三个发展阶段。中世纪时期，Gouvernance和Gouvernaement（统治、政府）、Gouverne（指引）有着相同的词源，三者均表示驾驭某事物，且常相互替换使用，最原始的含义是“船舵”（gouvernail）。[2]在18世纪启蒙哲学中，Gouvernance成为把开明政府与市民社会结合起来的一个理想要素。[3]在德文中，“治理”表述为“Steuerung”，该词最初被政治科学用来表示“政治权威塑造其社会环境的能力”，具有“统治”（governing）的含义。[4]然而，作为政府改革和社会科学研究的时髦词语，“治理”不再是统治或者管理的替代词，其表现为“一种新的统治过程，一种新的规则，或者以新的方式来管理社会”[5]。治理的起点是政府出现管理性危机。[6]这一新的治理概念虽不断被学者们赋予新颖内涵，但由于治理理论的学科交叉性以及管理性危机的复杂性与动态性，不同背景下的不同运用，决定了人们对该理论及其概念的多元化理解。
治理概念的基本特征是含糊、宽泛以及富有包容性。[7]一般认为，治理作为社会科学的流行概念源起于世界银行在1989年发布的《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》，该报告认为多数非洲国家经济发展疲软的原因是缺乏“善治”（good governance），而要实现经济持续增长，关键是要化解其治理危机（the crisis of governance）。[8]报告中的“善治”涉及非洲国家与其社会之间关系的诸多宏大问题，此概念更像是在为援助政策的失败作辩护；换言之，正是这些国家的不良治理（bad governance）导致了原本完善的援助计划无法稳定实行[9]，这有别于西方国家制度语境下的“治理”。1992年，世界银行的年度报告《治理与发展》中对“治理”的定义是“为了发展而运用权力以管理国家经济和社会资源的一种方式”。[10]1995年，全球治理委员会在《天涯成比邻》的报告中指出“治理是个人和公私部门管理其共同事务的诸多方式总和。在这一过程中，冲突或多元的利益能够和解并采取合作行动，且包括要求他人服从的正式制度和符合普遍利益、得到广泛支持的非正式制度安排”。[11]在国际组织的界定之外，西方学者对治理概念所做的解释亦是众说纷纭。罗西瑙认为，治理是指主体活动中以目标框架、问题导向和政策追求为表现形式的控制机制和规则体系，其包括政府机制，也包括其他非正式、非政府的活动机制。[12]在塞纳克伦斯看来，治理要求政府不应是合法权力的唯一垄断者，而应由各种政府性和非政府性组织合在一起来负责管控公共事务。[13]在广泛地使用中，治理概念非但没有变得愈发清晰，反倒演变成一个无所不包的术语，愈发显得有名无实。[14]
这样一个含义模糊的概念却受到了不同学科和流派的学者们高度关注和接纳，成为连通学科间的“桥梁”，然而为了使问题讨论处于同一框架之内，学者们需要发现治理适用的具体领域。赫斯特归纳出治理概念适用的五个领域，即经济发展、国际机构及其制度、公司治理、新公共管理战略、通过网络与伙伴关系和协商论坛发展起来的公私部门之间协调活动新实践。[15]在此基础上并借鉴罗德斯等人研究成果，克斯伯根和瓦尔登归纳出治理适用的九个领域，即经济发展领域的善治、国际关系中“没有政府的治理”、自组织中“没有政府的治理”、市场及其制度的经济治理、私人部门“善治”的公司治理、公共部门“善治”的新公共管理、一般意义的网络治理、多层次网络治理以及私域的网络治理。[16]斯托克则从广义公共行政学视角提出了研究治理的五个论点。[17]这些理论成果在论证治理理论基础之外，提醒着研究者在研究和运用该理论时要辨析治理概念在不同背景下的特定含义。
在模糊的概念之下，治理理论对法律等正式制度的态度是鲜明的，绝大多数观点肯定了法律在治理中的效用。1989年，世界银行的报告便指出，非洲国家治理危机的根本原因是法制松弛和执法随意，导致政府成为国家精英谋取个人利益的机器，所以必须建立起尊重法治的多元化体制结构以保障言论自由和人权。[18]1996年，世界银行创制的“全球治理指数”亦是从“法治”等6个维度来考察全球各经济体的治理状况，这里的“法治指数”在于揭示公民对社会规则的信任和遵守程度，评测内容包括合同执行、财产权保护、对警察和司法的信任以及犯罪与暴力发生的可能性。[19]
概而论之，西方学者研究发展中国家或地区治理状况时往往强调法制建构和法治的重要性，而在讨论西方国家时更关注治理方式对传统法治的挑战，焦点从“应当如何”转向了“实际如何”。[20]这既说明治理的制度基础在不同国家或地区是有差异的，也揭示出法治是治理的基本要求，缺乏法治的治理不仅无法实现善治，还可能落入治理陷阱。
（二）治理理论的中国关注与本土化探索
作为全球性实践与理论研究的前沿热点问题，治理理论引起了我国学术界的关注，有关对该理论的译介、应用与本土转化的探索蔚然成风，研究范围覆盖了国家治理、政府治理、社会治理、乡村治理等诸多领域。总体上讲，中国学者注意到了治理与法治的内在契合，主张国家治理现代化与法治国家建设的同步推进。俞可平认为，法治作为善治的十大基本要素，是善治的基本要求，善治建立在法制健全、尊重法律和法治秩序之上。[21]张文显认为，现代法治将良法的基本价值融入国家治理，提供了善治的创新机制，法治对国家治理现代化具有根本意义和决定作用。[22]在治理概念的本土转化中，通常认为“政府治理” 一词较为适当地反映了我国治理实践，是符合中国语境的概念。[23]
国家顶层设计亦注重政府治理与行政法治的融合汇通。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，强调“有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。党的十九大指明到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。