中国语境的政府治理概念
（一）“政府治理”概念的源起与发展
在译介“治理理论”之初，我国学者就探索着从本土视角解释和运用“治理” 概念，由此发展出众多衍生概念，如治道变革、公共治理、多中心治理、政府治理等等，并在规范定义“治理”概念时，将重点集中于国家和政府，关注公共权力的作用方式和效果，这样“政府治理”逐渐成为西方治理理论与中国治理实践相结合形成的中国化概念，并得到了广泛应用，且被执政党写入中央全会公报，上升为治国理政理念。
国内最早以“政府治理”为名的文献出现在21世纪初。当时，学者深感在全球化和加入WTO的环境中，我国政府会面临前所未有的挑战，亟须加快行政体制改革和转变政府职能，提升政府应对复杂公共事务的能力。因此，20世纪90年代以来西方国家为适应经济全球化而展开的治理范式创新运动，被我国行政改革理论和实践所借鉴。这一范式是由政府治理理念、治理结构、运作方式与过程所组成的有机框架，主张对政府与市场和社会之间关系要重新认识，改造在市场经济中的政府角色，坚持问题导向和实践检验的评价标准，改革政府结构和政府与其他组织之间关系结构，确保公共权力能有效促进经济社会发展。[2]西方政府治理变革的核心是调整政府职能及其限度，重新定位政府、市场、社会自组织及公民之间关系，提出从公共物品性质的角度来重新界定政府职能范围，推动生产与供给的组织形式多样化，创制政府行为的新评价标准，重塑行政组织文化，以及通过政府内部市场化和准商业化制度安排来提高公共行政效率。[3]
伴随理论的进步，政府治理的模式、结构、实现路径、工具、绩效评价等方面内容成为研究重点[4]，其中公共物品供给和公共行政变革是两个主要的分析维度。以公共物品供给为视角，唐娟认为政府治理变革的关键是公共物品供给模式的改变，因此必须创新治理工具来提供优质的公共物品以满足社会需求。她将公共物品供给模式分为权威型、商业型、志愿型和自主型4类，并指出政府除单独供给之外，在其他公共物品的供给模式中，也应当发挥制度供给、激励与扶持、监督与制约的作用。[5]李景鹏认为，政府治理必须以解决民生问题为目的，民生的改善才会培养公民对政治体制改革和民主的诉求。[6]以公共行政变革为视角，有学者认为依宪治国是中国政府治理的前提，目标是建设和谐社会，基础是规范有序的市场经济，必要条件是公民社会，主要途径是提高党的执政能力和政府执行力及培育法治文化，最佳工具是第四和第五媒体，为此要推进依宪执政和依宪行政，将完善市场秩序作为政府主要职能，扩大公民选举权，政府既须重视与社会组织的合作又要规范后者的行为。[7]石国亮提出，政府治理应当以服务型政府为目标，在理念上要接纳权力主体多元化，在制度和操作上要创设有助于社会自主发展的法律环境和政策导向。[8]
在治理的本土化探索中，吴家庆等学者认为我国的治理首要是政府治理，因为中西方国家治理在社会基础、法治发展程度、公民社会成熟水平、应对经济全球化机遇和挑战的能力、处理政府与市场之间关系的任务等方面均存在差异。[9]同时，中国特色社会主义市场经济的逐步完善，势必要提高国家开放程度，强化公民的市场意识，改变政府与社会的关系，推动政府职能与理念革新，促进国家创新能力提升，这便需要中国化的政府治理理论。[10]还有学者指出，“政府治理”的概念最恰当地反映出我国转型时期的治理实践特征，又能满足我国建设现代国家过程中的秩序需求，适应我国经济社会发展阶段和政府自身转型的要求，是比较契合中国语境的概念。[11]
理论的创新推动了实践的发展。党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在对“加快转变政府职能”和“创新社会治理体制”的要求中，首次使用了“政府治理”的概念，使之从理论论证层次推进到了制度实践层面。2016年，我国发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其中“完善社会治理体系”部分有四次使用了“政府治理”一词。同年，中共中央、国务院发布了《国家创新驱动发展战略纲要》，从“战略部署”上要求“体制机制创新要调整一切不适应创新驱动发展的生产关系，统筹推进科技、经济和政府治理等三方面体制机制改革，最大限度释放创新活力”。
（二）政府治理的中国含义
我国学者对政府治理的界定尚未达成共识，以至有学者主张放弃用简单的概念来分析政府治理问题，而将其作为一个分析问题的理论框架。[12]不同思想的碰撞与融合是理论创新和接近真理的源泉与动力。在不同的规范定义中，归纳起来大致有三种基本理解：其一是内部说，认为政府治理是政府内部的治理，即以行政体制改革为中心，包括行政理念转变、政府职能优化、管理方式创新等内容。[13]其二是外部说，它从政府与市场、社会的互动关系出发，认为政府治理是政府运用治理方式行使公共权力，配置公共资源，解决公共问题，实现治理（而非统治或管理）公共事务的目的。如张成福认为，政府治理是政府从社会获取公共权力后，代表社会施政，督促共同体成员服从法律，并要求政府及其工作人员履行社会契约责任，约束政府行为，保证公共意志和公共利益的实现。[14]其三是综合说，认为政府治理包括政府对自身的内部管理、对市场的宏观调控以及对社会的管理。如王浦劬认为，在中国共产党治国理政的理论和话语体系里，政府治理是指中国共产党领导的国家行政体制和治权体系根据人民民主专政的国体规定，从党和人民根本利益一致性出发，维护社会安全和秩序、供给制度规则和公共服务，促进公共利益的实现和增量。[15]
上述观点都注重从中国的治理实践来解析“政府治理”概念内涵，但是要么拘囿于政府内部或者外部治理的单一维度，要么未对政府内部和外部治理的衔接互动予以整体把握，也没有阐明协商与合作的治理本质，因此要更好地揭示政府治理的中国含义，还有必要先厘清下列关系：
（1）执政党与政府治理的关系。中国共产党是获得人民普遍认同并享有最高权威的国家治理主体，是中国特色社会主义政治文明的设计者，是我国政府治理的核心领导。就现代化国家发展历史与现状来看，任何政治高度稳定的现代化国家至少拥有一个强大的政党，政党力量强大与否决定了一国政治体系在现代化进程中的稳定性，而政党的力量又源于人民支持的制度化程度，政党制度的力量和适应性远比政党数量更为重要。[16]尽管治理理论旨在弥合政治和行政二分所带来的政策制定与执行之间的价值裂痕，并且我国还有着政治与行政不分的制度传统，但是党对政府治理的领导不是党政不分，也不是由执政党直接行使行政权力来管理公共事务，而是要发挥党总揽全局、协调各方的核心作用，通过法治思维和法治方式将党的政策方针转化为政府决策和执行依据，从而贯彻并实现党的领导原则。正是在此意义上，政府治理中“政府”应当狭义解释为国家行政机关。
（2）政府治理与政府再造的关系。狭义上，政府治理是指政府内部体制改革，目的是推动政府转变职能，优化权力配置和运行机制，提高行政效率。这不仅因为政府内部结构相对于政府而言亦是被治理对象，更是因为政府行为及其制度、程序是国家治理体系中最重要的内容。[17]因此，我国政府治理变革就是在基本政治框架内的政府管理体制改革。[18]在这个意义上，政府治理与政府再造、重塑政府等概念内涵是相似的，都意味着改革原有政府体制，所以有学者建议借鉴西方政府再造的战略与战术，转变我国政府职能和规范政府行为，建立起新的政府治理模式。[19]值得注意的是，西方国家的政府再造通常与政党轮替执政相关，表现为新执政党对原执政党政策的调整，而我国是中国共产党领导下，主动适应市场和社会的发展需要，对政府体制进行的针对性改革。
（3）政府治理与公共事务的关系。政府治理主张政府联合多方力量合作处置公共事务，形成社会约束政府与公共权力的规则和行为，实现维护社会秩序和保护公民权益的有机结合。[20]政府治理也是政治管理的过程，其中包括政治事务的处理和公共资源的管理。[21]因此，政府治理的对象是公共事务，它涉及的是政府与市场和社会之间的关系。申言之，在不同制度环境下，政府与市场和社会主体拥有的公共权力多寡是不同的，由此产生了处理公共事务的不同治理模式。在市场和社会有所发展又尚未成熟之际，政府仍是国家秩序建构和社会发展的主导者，但为培育市场和社会，政府又应提供机会让市场和社会主体参与管理公共事务，运用治理（而不是统治或者管理）理念协同其他主体处理公共事务，就是政府治理模式。这是从工具意义上解读政府治理。因此“治理”实为“治道”，是“人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式”[22]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等中央文件使用的“政府治理”亦含有此意义。
在本书中，“政府治理”是指在坚持党的领导原则下，人民政府主导建立与企业、社会公共组织和公民协商与合作的格局，革新理政理念，改革政府内部体制，并采用多样化行为方式，共同管理公共事务和提供公共服务，维护公共安全与秩序，增进公共利益和保障个人权益。其包含了两方面内容：一是政府内部自我治理，即政府转变职能、优化组织结构和创新管理方式来应对公共事务和公众需求的变化，确保权力的正当性（legitimacy）和组织运行的高效性；二是政府和市场、社会的协商与合作治理，实现权力运行的合法性和民主正当性。这两方面内容是有机统一的整体，一方面政府内部体制和运行机制的优化调适，是提高政府治理能力从而有效治理社会与市场的制度基础；另一方面随着社会与市场的发展变化，新的公共问题层出不穷，持续考验着政府在公共事件处置中的行为有效性和正当性，政府唯有不断革新自我，才能提升其治理能力。从手段与目的角度来看，政府自我治理是手段，目的是增强政府对市场和社会的治理水平。由此可见，政府治理是以公共问题为导向、侧重于技术性和工具性的治国理政模式。