权力制衡的多元监督行政机制改善
为使监督行政制度适应政府治理模式发展，建设法治的责任政府，应当改革和完善现行监督行政制度结构，建构起核心明确、保障有力和关键突出的多元、能动的监督机制。
（一）以监察委员会的政治监督为核心
监察体制改革是国家政体和权力监督体制的重大变革，[136]学界对国家监察体制改革的现实需要和意义是认同的。对监督行政而言，监察体制改革通过优化整合配置国家监督权，建立统一独立权威的监督机构、扩大监督对象范围、丰富监督手段以及实现执纪与执法衔接，这是适合国情的解决监督结构失衡的法治改革思路。作为人民代表大会产生的政治机关，监察委员会将成为监督政府及其公务员的核心机关。为回应政府治理变革，深化监察体制改革至少应包含以下内容：
首先，监察职能要统筹“对人监督”和“对事监督”。目前监察活动主要是“以人为主”展开的，绝大多数监察线索源于检举揭发、巡视、审计等途径，理论上讲，“人”和“事”是关联的，特别在我国实践中，“一把手”腐败是反腐的难点和重点，以至可以将能否管得住“一把手”作为区别人治与法治的标准。[137]从保障权力良善运行来看，“对事监督”才是现代监督制度的关键，如效能监察、执法监察[138]，它是以行政权的生成与运行为基础，通过对权力的过程性和结果性控制，构建积极的腐败治理体系[139]。
健全完善监督体系应当赋予监察委员会以对事监督权。一是明确监察委员会对行政权运行过程的全面监察职能，确立执法监察和效能监察的独立地位。二是明确“对事监督”的法定范围是行政机关行使行政权或者协商作出的具有政治性影响的重大决策、决定、规范性文件等抽象行政行为。它要求行政机关在作出决定前，应当将该事项涉及的法律依据、权限、程序、腐败风险等内容报告监察委员会，经合规性确认后，行政机关方能行使权力，且监察委员会应当对其合法性、合规性及效能进行动态监督。对于未经报告所作出的决策、决定，监察委员会有权随时进行合法性审查。若存在违法、不正当行使权力或腐败风险，应当要求决策机关或提请上级机关予以修改或者废止。三是“对事监督”的法定方式为书面审查和实地调查，同时要建立起权力行使方案报告制度、权力行使方式变更告知制度、权力行使结果备案制度。还要明确“对事监督”的法律后果，监察委员会对怠于履行监察纠错义务的行政首长，或者监察官失职失察导致政治性事件发生的，均应依法追责。
其次，监察目的要促进良法善治的实现。宏观上看，反腐败的根本目的是实现国家治理体系和治理能力现代化，因此在个案查处时，监察委员会还应当发挥提升政府善治能力的功能。一是制定和发布良善行政的行为准则或指导意见[140]，督促行政机关提供优质的公共服务和管理。如在协商制定规则中，为公务员提供规范用语、行为姿势、谈判技巧、材料准备方法、回应利益关联人的方式等内容的指导手册。这类指导性文件不具有法律强制力，但由于准则通常与公务员职业伦理和纪律相关联，所以可以作为监察机关评价政府治理能力的标准。二是健全监察建议制度。监察委员会对个案调查中发现的有关制度机制存在空白、缺陷、执行不到位、潜在风险或者其他普遍性问题，可能导致权力滥用或腐败的，可以提出个案监察建议。对于一定时期内存在的系统性、普遍性问题，可以发布监察白皮书等综合性监察建议。
（二）以检察机关的法律监督为保障
检察机关是我国宪法设定的法律监督机关，承担着监督行政权和司法权的职能。但由于法律直接规定检察行政监督的范围有限[141]，检察权在实践中主要发挥着诉讼监督的功能，对行政权的监督与宪法定位还有较大差距。在国家监察体制改革背景下，检察机关的部分权力剥离和职能整合，再次引发了对其职能定位和权力属性的讨论，但也为优化检察机关的宪法职权、明确其法律监督的职能属性提供了契机。[142]因此，为更好地发挥检察权对行政权的法律监督功能，与监察监督形成合力，促进政府治理法治化，应当在健全诉讼监督的同时拓展检察行政监督方式。
首先，监督政府监管。检察机关监督政府监管是推动依法行政，确保监管规则有效执行，促进公共政策目标实现，以及维护公民和其他组织合法权益的需要。在政府治理中，检察监督既要注重对执法监管的监督，也要强化对政府与企业、社会公共组织、公民协商制定的监管规则、政府确认的私人规制手段、行政协议等“软法”监管方式的监督。作为法律监督方式，检察行政监督只能监督政府监管的合法性，监督重点是其具体监管行为。[143]对于损害公共利益的侵权行为，检察机关还应当督促负有监管职能的政府或者社会公共组织提起民事诉讼。检察行政监督的方式是程序性的，是督促依法履行监管职责或者纠正违法行为，一般采用检察建议、督促起诉意见书、检察意见等方式，且要遵循行政处理优先原则，不能在行政权尚未行使之际就予以评价，造成检察权对行政权的不正当干预。
其次，公益诉讼监督。较之个人利益，公共利益往往会因主张者的缺位、有限认知或者不勤勉等情况而更容易受到侵害。为解决这一问题，现代法治国家的普遍做法是以法律来确认或形成客观的公共利益。[144]“公共利益”是我国法律中的常用词语，但法律保护公共利益的实体和程序规定都过于原则，导致公共利益在现实中被损害、被利用的现象经常发生。因此，法律要设定一个能够代表公共利益的主体，对侵害公共利益的行为提起并参与诉讼，实现公益性法律的作用，而检察机关具有的权威、诉讼经验和法律手段，使之成为这一主体的最佳选择。[145]2015年检察机关提起公益诉讼的试点改革启动，并建立起了行政和民事两种公益诉讼制度。对于政府滥用行政权或疏于监管，或者企业、社会公共组织在供给公共服务和管理中滥用特许权或怠于执行行政任务，造成公共利益重大损害的，检察机关可以提起诉讼。公益诉讼是必要的，但又是高成本和耗时的问责手段，且检察机关应当充分尊重其他主体处理自身范围内事务的职权，避免频繁诉讼，造成对正常公共管理和服务供给的干预。[146]为此，法律应当设定诉前通知程序，要求检察机关在诉前将违法事项告知相关主体并限期改正，若违法行为在此期间获得纠正，则不必提起诉讼。
（三）以行政机关的专业监管为关键
政治监督和法律监督是政府行为公平性和可问责性的基本保障，进而保证了行政目标的最优化实现，但它们都增加了政府监管成本。政府是政策形成和专业知识集中的组织体，公共行政改革和质量监管的权责理应配置给政府部门或独立监管者。[147]政府公正执行和运用监管规则，审慎行使规则规定的行政自由裁量权，才能降低监管成本和提升监管规则遵守程度。因此，要适应政府治理方式变革，建设法治政府，必须改进我国政府的监管方式。
首先，建构规制政府与企业、社会公共组织合作的法律体系。在《政府采购法》等法律基础上，制定公共行政合作法，实现合作行政及对其监管的有法可依。国务院、地方人大或政府再据此细化制定实施条例、具有地方特色的法规和规章，逐步完善政府与民间合作的法律体系。在法律内容上，一是要将平等协商、诚实守信、公平公正、合作共赢、风险共担确立为协商合作行政的基本原则，平等保护合作各方权益。在落实政府依法监管原则的同时，合理适用比例原则，以平衡公共利益和私人利益。二是监管方式至少应包括执法高权监管和动态弹性监管。在政府依法定期监管之外，法律应给予企业和社会公共组织自我行动和监督的弹性空间，并以政府监管为后盾督促其自我监督。监管实施又是审查监管规则的过程，对于发现的问题，要适时采取“一揽子”的综合改革措施，调整监管政策并改进监管规则。三是明确政府及其公务员对滥用行政协议解除权、缔约过失、违背诚实信用原则的法律责任，依法追责，以保证政策的稳定性，增强双方互信。[148]在被监管者质疑监管时，监管者应当与之平等协商，而对于不合理的诉求，应依法作出公正处理。从相关配套立法看，应尽快制定《中华人民共和国行政程序法》，作为规制政府监管和保障合作者权益的重要法律。鉴于这一问题前文已有论述，故不再赘述。
其次，建立专业化监管机构，培育专业监管人才。目前较为普遍的是在行政系统内设立综合性和部门性监管机构，并以完成监管任务为导向，依法为监管机构配置职权和资源。这一体制的问题在于监管者事先参与制定监管政策或规则，又是规则的实施者，违背了“任何人不得做自己案件的法官”的法律训诫。[149]在一定程度上，专业化发展往往会推动监管机构走向独立化，但这又会引发维持与其他政策、国家机构一致性等的问题。结合大部制改革背景，健全监管协调机制应是监管专业化建设的适宜举措。在此前提下，要将内部人才培养和外部咨询机构合作结合起来。在内部人才培养中，政府既要敢于运用聘任、委任方式招录专业监管人员，又要完善公务员培训，帮助现有公务员更新知识和提升能力以助推角色转型。在外部咨询中，政府要加强与咨询机构、专家的日常联系，注意保持监管政策的连续、协调，避免监管政策的割裂。