案例评析

乔占祥叫板铁道部

2000年12月21日，铁道部下发《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。由于票价上浮，河北省律师乔占祥两次乘车共多支付9元。乔占祥认为铁道部的这一涨价行为未经国务院批准，其所依据的国家计委《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》没有法律依据，铁道部2001年春运期间部分列车票价上浮行为未经过价格听证，不符合法律规定，侵害了其合法权益，向铁道部提起行政复议，主要理由：（1）火车票价不是市场调节价，而是政府定价，被申请人没权力上浮票价；（2）依照《价格法》第18条的规定，火车票价是重要的公用事业价格和重要的公益服务价格，属于政府定价的范围。依据《铁路法》第20条的规定，火车票价应当按照规定经国务院批准。未经国务院批准，被申请人擅自上浮票价是违法的；（3）依据《价格法》第23条的规定，制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。而被申请人没有依法举行听证会。

在铁道部作出维持复议的决定后，乔占祥不服，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。北京市第一中级人民法院第一审经公开审理，判决乔占祥败诉。乔占祥仍然不服，上诉至北京市高级人民法院。北京市高级人民法院经审理认为，铁道部的通知是向主管部门上报了具体通知方案并得到批准之后所做的。在价格法配套措施出台前，铁道部价格上浮行为并无不当之处，遂依法驳回乔占祥的上诉请求，维持第一审判决。

此案是全国法院范围内受理的首起部级行政机关行政行为被公民认为侵权而被提起诉讼的行政案件。虽然原告在该案中最终败诉，但此案的积极意义不可低估，它具有标志性的意义。这在具有“屈私不告官”传统的中国，是件破天荒的事情，对于提高公民的法律意识，推进依法治国的真正实现具有重要意义。该案仍在二审期间的2002年1月12日，国家计委就2002年铁路春运票价调整举行了有史以来的第一次国家级价格听证会。该案促进了有关听证制度的法律规范的制定，对推动动价格法的贯彻落实，推动依法行政进程，维护广大人民群众的根本利益具有重要意义。

该案还涉及一些重大理论问题，如政府以不特定多数人为对象的定价行为是具体行政行为还是抽象行政行为；因该行为而受到损害的消费者是否具备原告资格；复议行为与原具体行政行为能否作为一个行为同时审理等。关于行为的性质问题，法院认为铁道部下发的票价上浮通知的行为是一种行政执法行为，而不是具有普遍约束力的行政立法行为。其针对的不是不特定对象，而是针对特定的铁路企业。且该行为是持续实施，不是反复适用，因此，该行为是一种具体行政行为。关于购票人是否具备原告资格问题，法院认为根据最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第12条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼”的规定，票价上浮通知导致购票人多支付票价，致使其有关权益受到影响，这种影响构成了购票人与通知行为之间具有了“法律上利害关系”这一事实的存在。关于复议行为与原具体行政行为能否作为一个行为同时审理的问题，法院认为根据行政诉讼法的有关规定以及最高人民法院司法解释规定的立法原意，对维持原行政行为不服的，应当以原行政行为作为诉讼标的，复议行为与原具体行政行为不能作为一个行为同时审理。（摘编自《北京市高级人民法院行政判决书》，2003-07-10）

公安机关不作为案

杨某自1987年经营饭馆以来，收益颇丰。1991年12月3日，杨某收到恐吓信，限其7日内将人民币一万元放到指定地点，否则放火烧其房屋。杨某心中恐惧，立即报告公安局请求保护。然而，公安局接待人员对此不以为然，认为恐吓人不过虚张声势，不会付诸行动，因此未及时组织公安人员侦查。12月22日，杨某的房屋被人放火烧毁。其后，公安机关组织立案侦查，但未能破案。1992年6月，杨某请求公安机关赔偿损失，遭到拒绝后，诉至法院。

法院在审理当中形成两种意见。一种意见认为，公安机关虽有不履行法定职责之过，但杨某的损失系由犯罪分子直接造成，公安机关不能就此承担赔偿责任。另一种意见认为，原告杨某收到恐吓信，就意味着其财产权有被犯罪分子侵害的危险，杨某向公安机关请求保护，则在杨某与公安局之间形成了保护与被保护的行政法律关系，公安机关有保护其权益的法定职责，其未履行这一职责，就是对杨某权益的侵害，应当承担一定的赔偿责任。第二种意见是合议庭多数意见，最后，法院判决由公安机关赔偿杨某经济损失12000元。

那么，行政不作为的成立应具备哪些条件？本案中，公安机关是否构成行政不作为？本案争议的法律焦点问题是公安机关是否构成行政不作为以及行政不作为的损害由谁赔偿？

行政不作为即行政机关怠于履行法定职责。本案中，公安机关接到报案后认为恐吓人不过虚张声势，不会付诸行动，因此未及时组织公安人员侦查，属于行政机关怠于履行法定职责的行为。杨某向公安机关请求保护，在杨某与公安局之间形成了保护与被保护的行政法律关系，公安机关有保护其权益的法定职责，其未履行这一职责应该属于行政不作为。

本案中，由于公安机关行政不作为导致了杨某的合法权益受到损害，公安机关应该赔偿。“有损害才有赔偿”，行政相对人受到损害同样也是“不作为行政赔偿责任”的构成要件。同时相对人受到损害的对象应当为合法权益，否则，行政机关不承担行政赔偿责任。我国相关法律规定合法权益损害的内容局限于实际损失，而不包括可得利益的损失，合法权益损害的形态局限于物质损害，而不包括精神损害。杨某的饭店收益颇丰，因房屋被人放火烧毁造成的直接损失，法院估计为12000元，判决公安机关赔偿，基本上是合理的。因而，合议庭采取了第二种意见，是正确、合法的判决。（摘编自《思想道德修养与法律基础》教学案例，大连理工大学组编，中国人民大学出版社，2004年）