地方性法规对处罚种类的设定
地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。
法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
〔请示答复〕
1.《对〈关于请明确对用人单位无理阻挠劳动保障行政部门及其工作人员行使监督检查权罚款标准的函〉的答复》（1999年7月23日 国法秘函〔1999〕67号）
《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》所称的经营活动是指以营利为目的、从事提供商品和服务的活动。因此，用人单位阻挠劳动监督检查的行为不属于经营活动。请根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中关于“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元”，规章设定罚款的数额“超过上述限额的，应当报国务院批准”的规定执行。第十三条〔省、自治区人民政府及有权的市的规章对处罚的设定〕
省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
2.《地方性法规在对一法律规定的行政处罚予以具体化时能否增加新的行为和种类》（全国人大常委会法制工作委员会法律询问答复 2003年7月14日）
问：在修改《湖南省实施〈中华人民共和国气象法〉办法（草案）》时，有关方面提出要在草案中对应该安装防雷装置而不安装，无资质从事防雷工程设计、施工、检测，防雷工程未经审查进行施工，防雷工程未经验收投入使用以及拒不接受防雷装置检测等行为进行规范并设定罚款。《中华人民共和国气象法》第三十七条只对安装不符合使用要求的雷电灾害防护装置的行为设置了警告处罚，没有设置罚款，对上述行为没有作出规定。请问在实施办法中对这些行为设定罚款，是否符合《中华人民共和国行政处罚法》第十一条的规定，特此请示，请予答复。
答：《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定：“法律、行政法规对违法行为已作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”根据这一规定，地方性法规在对一法律规定的行政处罚予以具体化时，应当在法律规定的行为、种类和幅度内作出规定，不能增加新的行为和种类。来函所列举的行为如果是对《中华人民共和国气象法》第三十七条的具体化，则只能规定警告的行政处罚；如果有的行为需要行政处罚的，可以依据有关法律、法规的规定给予处罚。
3.《地方性法规设定毒品范围和对娱乐场所经营单位及个人处罚》（全国人大常委会法制工作委员会法律询问答复 2004年6月22日）
问：我自治区在审议“自治区禁毒条例（修订草案）”中，一些委员对该修订草案设定毒品范围和对娱乐场所经营单位及个人处罚的内容提出了异议。对此，特作如下请示。
一、关于毒品范围的设定。条例草案第二条将亚甲基二氧基苯丙胺或者亚甲基二氧基甲基苯丙胺（俗称摇头丸）、氯胺胴（俗称K粉）设定为毒品。全国人民代表大会常务委员会《关于禁毒的决定》及国务院《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》都没有将这两种物品明确为毒品。(https://www.daowen.com)
二、关于对娱乐场所经营单位及个人的处罚。条例草案第十五条、第四十三条对娱乐场所经营单位及个人不履行禁毒责任，对在娱乐场所内发生吸食、注射或者贩卖毒品等情形设置了行政处罚。国务院《娱乐场所管理条例》第二十五条对娱乐场所经营单位及其人员在禁止吸食、注射毒品方面的义务和责任作出了明确规定，但对不履行责任或发生吸食、注射、贩卖毒品等情形，在罚则中却没有规定可以对经营单位及个人给予行政处罚。
自治区政府认为，将摇头丸和K粉列入毒品范畴，对不履行禁毒责任或发生吸食、注射、贩卖毒品等情形的娱乐场所经营单位及个人给予行政处罚，是从实际情况出发，有利于禁毒和社会治安管理工作。我们基本赞同这种意见。同时，地方性法规可否设定毒品范围，设置对不履行禁毒责任或发生吸食、注射、贩卖毒品等情形的娱乐场所经营单位及个人行政处罚是否与上位法相悖，我们没有把握。为此专函请示，谨请复示。
答：一、根据《中华人民共和国刑法》第三百五十七条“本法所称的毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够便人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”的规定，毒品范围应当由国家统一规定，地方性法规不宜规定。经向国家禁毒委员会了解，“国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”已经包括了修订草案中提到的毒品。
二、修订草案第十五条规定“从事旅馆餐饮、交通运输、文化娱乐、房屋租赁、美容美发、洗浴桑拿等服务行业的单位和个人，应当与公安机关签订禁毒责任书，建立健全禁毒责任制度，对发现在其经营场所、租赁房屋或者交通运输工具的毒品违法犯罪活动，应当及时报告公安机关”。第四十三条并对违反该条规定的行为设定了行政处罚。这里规定的情形比较复杂，包括明知他人吸食、注射毒品而容留的，也包括有知情不报和确实不知情等情形。对属于容留他人吸食、注射毒品，构成犯罪的，法律已有明确规定，应当依法追究刑事责任。对其他情形是否一律给予行政处罚，尚需研究。目前有关法律和行政法规，如国务院《娱乐场所管理条例》，虽然规定了娱乐场所经营单位及个人在禁止吸食、注射毒品方面的报告责任，但对不履行责任的没有规定给予行政处罚。而且，修订草案规定的范围涉及面广，不仅包括娱乐场所，还包括旅馆、餐饮、交通运输、房屋租赁等行业，地方性法规对这些企业、公民个人设定协助公安机关禁毒义务并规定法律责任，是否合适，尚需研究。建议将上述问题在目前国务院有关部门起草禁毒法草案中通盘考虑。
4.《地方性法规应如何设置行政处罚的幅度》（全国人大常委会法制工作委员会法律询问答复 2005年7月29日）
问：按照《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”地方性法规设置行政处罚的幅度，其上限不得突破法律、行政法规的规定，这是明确的，但是，我们在审议地方性法规草案的过程中，经常遇到法律、行政法规规定的罚款数额较大，从我省属于边疆地区，经济发展水平和人民生活水平不高的实际来看，处罚额度过高，实践中也难以执行。因此，在制定地方性法规时，经常出现要求降低法律、行政法规处罚下限的情况。另外，我们在审议地方性法规草案时，还经常遇到对法律、行政法规给予行政处罚的行为，提高处罚的下限和降低处罚的上限的情况。
地方性法规对法律、行政法规规定给予行政处罚的行为，降低、提高处罚的下限，以及降低处罚的上限，是否与行政处罚法的规定不一致，恳请回复。
答：《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”根据这一规定，地方性法规规定行政处罚的幅度时，可以在法律、行政法规规定的行政处罚的幅度内提高下限或者降低上限，但不得突破行政处罚的幅度，降低下限或者提高上限。
《中华人民共和国行政处罚法》第五十二条规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”按照这一规定，对经济确有困难的当事人可以延期或者分期缴纳罚款。
5.《国务院法制办公室对〈关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》（2005年10月12日 国法函〔2005〕432号）
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第112项规定，出租汽车经营资格证的核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施。根据《无照经营查处取缔办法》第十七条的规定，相关法律、法规对无证经营出租汽车行为的处罚没有规定的，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当依照《无证经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。