行政机关没收较大数额财产应当适用听证程序
——黄某诉某县工商行政管理局行政处罚案
【基本案情和行政救济策略】
我国《行政处罚法》规定，对较大数额的罚款，行政机关作出处罚决定前应当举行听证。而对没收较大数额的财产，是否需要事先听证，实践中认识不一。2012年4月，最高人民法院发布了第一批指导案例，其中第6号指导案例的裁判要旨确认：行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。
该案例的基本情况是：2005年6月，某县工商局会同文体局、公安局进行“营业执照”专项检查时发现，黄某的一间门面房内有多名未成年人和成年人使用电脑上网玩游戏。因黄某未能在检查时出示《网络文化经营许可证》和《营业执照》，县工商局按照《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条的规定，作出《扣留财物通知书》，扣押黄某的32台电脑主机。经查，黄某与县图书馆曾在两年前联办多媒体电子阅览室，并在黄某的门面房正式挂牌开业，但该电子阅览室因未申请备案，已在一年前被摘牌停办。
黄某对该扣押行为及扣押电脑主机数量有异议，遂诉至法院。县人民法院于2005年10月8日作出判决，维持县工商局扣留财物的决定。次日，县工商局向黄某送达《行政处罚事项告知书》，告知黄某的行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》第七条的规定，拟根据该条例第二十七条没收黄某违法经营的电脑主机32台，并告知其享有陈述、申辩的权利。三日后，县工商局正式作出《行政处罚决定书》，决定没收黄某被扣押的电脑主机32台。
本案是一起没收涉案财产的行政处罚案件，县工商局在作出行政处罚决定的过程中存在严重的程序违法行为，即没有告知当事人听证权利。对于行政机关违反法定程序的具体行政行为，虽然《行政复议法》和《行政诉讼法》都规定了可予以撤销或撤销重作，但鉴于《行政处罚法》对没收较大数额财产是否需要听证没有明文规定，需要从依法行政的“程序正当”原则进行论证，通过上级行政机关的内部监督可能难以奏效。而直接提起诉讼，通过法院的外部监督，特别是高级别审判机关的监督，应该更能作出权威结论，更能有效地解决本案争议。
【诉讼情况及处理结果】
黄某为此直接向县人民法院提起了行政诉讼，请求法院依法判令被告县工商局的行政处罚行为违法，依法撤销《行政处罚决定书》，并返还全部被扣押的电脑主机。其诉讼理由为：原告黄某的行为不属于违反《互联网上网服务营业场所管理条例》规定的情形，该行政处罚决定适用法律错误；被告县工商局作出处罚决定前未告知黄某可以要求听证的权利，属程序违法。
一审法院经审理认为，《行政处罚法》和国家工商行政管理总局（已辙消）颁布的《工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则》（已失效）都没有对“没收较大数额财产”这一处罚要求适用听证程序，被告作出该行政处罚决定程序合法，但实体处理主要证据不足，适用法律、法规错误。据此，一审法院判决撤销了县工商局作出的行政处罚决定，由县工商局重新作出该具体行政行为。县工商局认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，遂向市中级人民法院提起上诉。
二审法院将本案的争议焦点集中在该行政处罚的程序问题上，认为《行政处罚法》第四十二条规定应当适用行政听证程序的行政处罚类型中，除了明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”之外，还有一个“等”字，属不完全列举。从立法本意看，还应包括类似的其他对行政相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据《行政处罚法》第四十二条的规定适用听证程序。本案中，县工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄某有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。据此，二审法院对一审法院关于撤销县工商局行政处罚决定的判决予以维持。
【争议问题和法律评析】
一、行政处罚听证程序的适用范围不仅限于三类行政处罚事项
本案的争议焦点在于“没收较大数额财产”是否应当适用行政处罚听证程序。我国《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关就“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”，应当告知当事人享有听证权。对此处的“等”字通常有“等内”和“等外”两种理解，在条文列举范围之外的行政处罚类型应否适用听证程序，理论和实践并无定论，给该条的适用带来极大的不确定性。为了更好地理解和适用该条，有必要跳出法条的字面意思对其进行解释。
从条文的立法目的看，行政处罚听证程序的核心意义，在于行政机关作出对行政相对人权益产生较大影响的行政行为时，应当给予相对人充分表达意见的机会，以确保行政处罚的合法性与合理性。然而行政处罚机关为了图省事或逃避更多程序上的制约，往往将听证的适用范围限定在最小范围内。而只有扩大听证适用范围，才能充分发挥听证程序的制度优势，实现保护相对人合法权益的立法目的。我国现行的行政处罚种类繁多，其中不少行政处罚都事关行政相对人的重大权益，限缩听证程序的适用也无法满足依法行政的需求。
从条文的修订过程看，1996年《行政处罚法》第四十二条的草案原文最初并没有“等”字，立法机关在审议草案时认识到完全列举的方式会导致听证适用范围相对较窄，不利于行政相对人权益的保护，最终运用立法技巧在该条文中加上“等”字，为日后扩大听证程序的适用范围留下了解释空间。
从条文相关的司法实践看，部分行政部门和人民法院已经在实践中对行政听证程序的适用范围予以突破。如一些部门规章中明文将没收财产、责令停止整顿、撤销商标注册、降低资质等级等情形纳入行政听证程序适用范围。而各级人民法院在个案中也认可了没收违法所得、无偿收回土地使用权等处罚应当纳入听证范围，最高人民法院还在《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》中明文确定对没收较大数额财产，当事人有要求举行听证的权利。可见从法律规范和司法判例看，现代行政法治的实践确有扩大听证程序适用范围的现实需求。因此，《行政处罚法》第四十二条的“等”字，应当理解为开放式的不完全列举，在实践中可以对行政处罚听证程序的适用范围作扩张性解释。
二、行政处罚类推适用听证程序的一般标准
在本案中，为了进一步论证“没收较大数额财产”应当属于行政处罚听证程序的适用范围，二审法院提炼出了适用听证程序的一般标准：与明文列举的三种处罚“类似的”“对行政相对人权益产生较大影响”的行政处罚行为。这一标准具有较强的可操作性，对行政机关或者法院在审查判断某类行政处罚能否类推适用行政听证程序具有重要的指引作用。如张某刚诉某市城市管理行政执法局规划行政处罚案（见参考案例2）中，法院就是通过该标准的论证，将“限期拆除违法建筑”的行政处罚类型类推适用听证程序。
1.关于“类似性”的标准。某一类行政处罚若要适用听证程序，对相对人权益的影响方式应当与法定三类处罚较为类似。对相对人权益的影响方式，一般包括人身罚、财产罚、声誉罚。本案中“没收较大数额财产”与“较大数额罚款”都属于财产罚，对相对人的权益影响可以说完全相同，因此将“没收较大数额财产”纳入听证程序适用范围符合听证程序的立法目的。同理可知，与责令停产停业、吊销许可证或者执照类似的其他行政处罚，也可以据此标准适用听证程序。如与“责令停产停业”具有高度相似的效果的“责令停止违法勘查或违法开采”“限制业务范围”，与“吊销许可证或执照”具有类似性的“暂扣资格证、许可证”“撤销商标注册”“降低资质等级”，都可以考虑纳入听证程序适用范围。
2.关于“对相对人权益产生较大影响”的标准。部分行政处罚对相对人权益的影响明显大于法定三类处罚的，根据举轻以明重的基本法理，显然应当适用听证程序。如实践中普遍认为无偿收回土地使用权的严厉程度远高于罚款等方式。但由于该标准仍旧比较模糊，往往还需要同“类似性”标准结合进行综合考虑。如“没收较大数额财产”与“较大数额罚款”，在均属于财产罚的前提下，才可以进行影响程度大小的比较。本案中，行政机关没收相对人价值10万余元的电脑，其影响明显超出大部分罚款幅度。如果不赋予相对人听证的权利，显然不符合行政听证程序保护相对人权益的立法本意。但值得注意的是，仍有部分行政处罚无论会给相对人造成多么严重的影响，都不能类推适用听证程序，如限制人身自由的行政处罚。对此类行政处罚如行政拘留一般须立即执行，因而在实践操作层面难以实现听证程序的适用。
通过对上述判断标准的进一步解释，确实能够在事实上起到扩大行政处罚听证程序适用范围的作用。但由于此类标准给法律适用和行政执法实践带来不确定性，在审判实践中仍受到严格的限制。因此，律师在代理时也应当理性对待听证程序适用范围的司法扩张，不能一味地类推适用行政听证程序主张程序违法。此外，不同的部委、地方政府或职能部门一般会制定实施细则对行政听证程序予以细化，律师在代理时应当做好相关检索工作，进一步明确听证程序适用范围标准后，再进行类推适用。
三、行政处罚听证程序是程序正当原则的具体体现
程序正当原则渊源于英国的自然公正原则，行政法上的正当程序原则指的是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须符合最低限度的程序公正标准，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由及享有的权利，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。即使法律法规没有具体的程序规定，行政机关也应当自觉地按照正当程序执行。行政听证程序就是程序正当原则的具体化。我国《行政处罚法》专设第五章第三节对行政听证程序进行规定，包括事先告知听证权利，三日听证法定期限，七日前通知听证时间地点，听证公开原则，听证主持人回避制度，告知违法事实、证据和行政处罚建议，当事人的申辩、质证权，听证笔录的制作等，每一项具体的规定都体现了程序正当的要求。“未告知听证权利”“仅告知听证权利而未告知陈述、申辩权”“未满法定三日听证期限即作出处罚决定”已经成为司法实践中普遍存在的撤销行政处罚的程序违法事由。尽管本案被告县工商局撤销重作后的行政处罚决定和原决定相比，很可能不会有较大改变，但二审法院对违反程序正当的行政处罚予以撤销仍体现了程序正当原则的要求。司法审判实践对程序正当原则予以重视，直接引入程序正当原则对具体行政行为的程序合法性进行审查，对于引导行政机关养成依程序法行政的习惯，改善我国“重实体轻程序”的现状有重大的现实意义。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（三）违反法定程序的；
……
《中华人民共和国行政处罚法》
第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。
《最高人民法院关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（〔2004〕行他字第1号）
一、人民法院经审理认定，行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。有关较大数额的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。
参考案例1
最高人民法院指导案例6号 四川省成都市中级人民法院（2006）成行终字第228号 黄某富、何某琼、何某诉某县工商行政管理局行政处罚案
【裁判要旨】行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。
参考案例2
山东省新泰市人民法院（2014）新行初字第72号 张某刚诉某市城市管理行政执法局规划行政处罚案
【裁判要旨】根据《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。参照最高人民法院指导案例6号黄某富、何某琼、何某诉某县工商行政管理局行政处罚一案裁判观点，本条表述虽未明确列举限期拆除违法建筑行政处罚属于法定听证的类型，但本条中“等”系开放式不完全列举，包括与明文列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚行为。限期拆除违法建筑属于对相对人权益产生较大影响的行政处罚类型，应当根据《行政处罚法》第四十二条的规定适用听证程序，被告未告知原告有要求听证的权利，违反了法定程序，构成程序违法。