行政机关内部处理流程不能作为信息公开延期的理由
——李某诉某省交通运输厅政府信息公开案
【基本案情和行政救济策略】
2019年6月1日，李某为获取某省内两个客运站之间的客运里程数等政府信息，通过该省交通运输厅公众网链接，在网站的政务公开申请页面填写了《省交通运输厅政府信息公开申请表》，要求省交通运输厅将相关信息予以公开。李某提交该申请后，该网站显示申请编号为11060100011，并发送短信通知李某其申请已提交成功。
2019年7月28日，省交通运输厅作出受理记录确认上述事实，并于同年8月4日向李某送达编号为第11060100011号的《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》。
李某认为，省交通运输厅未在法定期限内对李某的政府信息公开申请作出答复不符合法律规定，侵犯其合法权益，故寻求通过法律途径予以救济。本案属于政府信息公开案件，对省交通运输厅的违法行为，李某既可以向交通运输部或省政府申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼，考虑到行政复议的采纳率较低，为此，李某选择了直接向法院提起行政诉讼。
【诉讼情况及处理结果】
李某以省交通运输厅为被告，向人民法院提起行政诉讼，请求判决确认被告省交通运输厅未在法定时间内答复李某政府信息公开申请的行为违法。其主要理由是：根据《政府信息公开条例》第三十一条关于答复期限的规定，被告省交通运输厅应在2019年6月27日（20个工作日）前向原告作出答复，即使延长也不得超过7月24日（40个工作日），但其未在上述时间内进行答复，违反了上述规定，侵犯了原告的合法权益。
省交通运输厅答辩称，李某在省政府政务外网递交的申请未能被及时发现和受理，应视为不可抗力和客观原因造成的，不应计算在答复期限内。李某在交通运输厅的公众网站中申请政府信息公开，点击申请链接后会自动转至省政府政务外网的公开系统，但该系统收到申请后实际办理的平台是在交通运输厅内网。由于厅内网与省政务外网物理隔离，省政务外网的数据无法直接进入厅内网处理，所以其工作人员未能及时收到李某通过省政务外网提交的申请。同时，交通运输厅还认为李某虽于2019年6月1日申请政府信息公开，但实际上其正式收到并确认受理的日期是7月28日，且已按规定向李某发出了《受理回执》，并于8月4日当场送达《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》，距离正式受理的日期仅相差5个工作日，并未超出法定答复期限。
法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第三十一条的规定以及省政府信息申请公开平台所应当具有的整合性和权威性，如未作例外说明，则从该平台上递交成功的申请应视为相关行政机关已收到原告通过互联网提出的政府信息公开申请；李某于2019年6月1日通过省交通运输厅的外网递交了政府信息公开申请，且交通运输厅已向李某发送了确认收到申请的短信，应视为已于当日收到了李某的申请；省交通运输厅于2019年8月4日向李某作出的第11060100011号《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》，已超过法定的答复期限。
故法院于2019年8月30日作出判决，确认被告省交通运输厅未依照《政府信息公开条例》规定的期限对原告李某申请公开政府信息作出答复的行为违法。宣判后，原告李某与被告省交通运输厅均未上诉。
【争议问题和法律评析】
一、短信通知等形式应当视为行政机关确认收到信息公开申请
2007年《政府信息公开条例》第二十条第一款规定，向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式，包括数据电文形式，该条例在2019年修订后的第二十九条作了同样的规定。上述规定确定了数据电文形式在信息公开申请中的合法性，且将其归类为书面形式。此外，《电子签名法》及其他法律明确规定数据电文是可以作为证据使用的。因此，在政府信息公开领域应用数据电文这一新的形式，在申请和答复方式、期限、举证等方面出现了很多新的问题。比如，本案对于行政机关收到当事人以互联网渠道申请信息公开的时间产生了争议。
《政府信息公开条例》第三十一条对“收到申请之日”进行了类型化的明确，其中第（三）项规定，申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。再根据《电子签名法》第十条的规定，数据电文需要确认收讫的，发件人收到收件人的收讫确认时，数据电文视为已经收到。因此，虽然《政府信息公开条例》规定了行政机关收到政府信息公开申请的时间为双方确认之日，但何种形式应视为“双方确认”，成为正确适用该条款规定的关键。
本案中行政机关对于相对人的反馈有短信和回执两种形式，分别由省政府和省交通运输厅作出，在系统未作例外说明的情况下，两者均有权以短信和回执作出答复，即行政机关对外发出的短信和回执都具有同等效力，唯一的区别只在于时间，短信发出在前，回执发出在后。根据行政效率原则和有利于相对人权益的考量，应当确认短信通知之日为收到申请之日。
因此，公众以互联网渠道申请信息公开，在没有例外说明的情况下，以短信通知、系统页面提示、电子邮件回复等方式提示已提交成功的，应当视为“双方确认”，并以这一时间点作为收到申请之日。故在实践中当事人亦应注意留存行政机关确认收到政府信息公开申请的短信、电子邮件、系统页面截屏等数据电文的记录，作为行政机关确认收到申请的依据，从而计算行政机关处理信息公开的期限。
二、行政机关内部处理流程不能作为信息公开延期的理由
行政机关处理信息公开的内部流程属于内部行政行为。内部行政行为是行政机关作出的对内行为，一般表现为行政机关上下级对行政事项的审批或指派，以及部门或科室之间的流转，仅在行政机关内部有效力，不得影响行政相对人的权利和义务。比如本案中，外网与内网之间，以及交通厅与省政府上下级之间如何流转处理当事人李某的信息公开申请，属于行政机关内部事务，对李某没有效力。
根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，行政机关应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。上述规定相比2007年的规定，将答复期限由15个工作日增加至20个工作日，且对于需要延长答复期限的，还应由机构负责人同意并告知申请人。这一规定的答复期限，包含行政机关内部对信息公开申请的流转和处理时间。
而答复期限超出上述最长40个工作日的，只有两种例外情形可以延期。根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》，对于可以公开的政府信息，能够在答复时提供具体内容的，要同时提供；不能同时提供的，要确定并告知申请人提供的期限。如一段时间内出现大量申请公开政府信息的情况，行政机关难以按照条例规定期限答复的，要及时向申请人说明并尽快答复。上述两种情况都是因行政机关信息公开工作量较大，不能短时间内完成而允许延期，即使是因这种情况延期的，仍应当告知具体期限。本案中交通运输厅因内部流转出现问题从而导致其未在规定时间内作出答复，显然不属于上述两种例外情况。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国电子签名法》
第十条 法律、行政法规规定或者当事人约定数据电文需要确认收讫的，应当确认收讫。发件人收到收件人的收讫确认时，数据电文视为已经收到。
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第三十一条 行政机关收到政府信息公开申请的时间，按照下列规定确定：
（一）申请人当面提交政府信息公开申请的，以提交之日为收到申请之日；
（二）申请人以邮寄方式提交政府信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日；以平常信函等无需签收的邮寄方式提交政府信息公开申请的，政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；
（三）申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。
第三十三条 行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。
行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。
《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》
（十二）行政机关要按照条例规定的时限及时答复申请公开政府信息的当事人。同时，对于可以公开的政府信息，能够在答复时提供具体内容的，要同时提供；不能同时提供的，要确定并告知申请人提供的期限。在条例正式施行后，如一段时间内出现大量申请公开政府信息的情况，行政机关难以按照条例规定期限答复的，要及时向申请人说明并尽快答复。
参考案例
最高人民法院指导案例26号 广州市越秀区人民法院（2011）越法行初字第252号 李某雄诉某省交通运输厅政府信息公开案
【裁判要旨】公民、法人或者其他组织通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，如该网络系统未作例外说明，则系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开申请之日。行政机关对于该申请的内部处理流程，不能成为行政机关延期处理的理由，逾期作出答复的，应当确认为违法。