行民交叉案件的第三人对善意取得的不动产可依法主张权利
——某实业开发公司诉某市政府颁发国有土地使用权证纠纷案
【基本案情和行政救济策略】
2013年7月，某实业开发公司一纸诉状将某县政府和国土局告上市中级人民法院，要求法院确认县政府给某房地产公司颁发的0541号国有土地使用权证无效。一块国有的土地使用权为何出现了两个不同的权利主体？案件还要从1995年说起。1995年11月，某县土管局与某实业开发公司签订了《国有土地使用权出让合同》，约定将该县某地段面积为200亩的国有土地出让给某实业开发公司。之后，因该土地长期未开发，该县土管局于2002年在报刊上发布了《依法收回国有土地使用权事先告知书》，拟收回上述土地使用权。之后，双方就该争议诉讼至法院，经过一审、二审、再审后，省高级人民法院于2013年5月作出再审判决，判令县政府及国土局为某实业开发公司换发该200亩地块的国有土地使用证。
然而，在县政府2002年拟作出收回上述国有土地使用权决定后不久，县政府又将该地块中的一部分通过公开挂牌出让程序转让给了某房地产公司，同时约定某房地产公司以垫资工程款充抵上述宗地的出让金。之后，县政府为新明公司颁发了国有土地使用权证。于是就出现了本案中由于县政府在权属未经最终确定的情况下“一地多卖”而产生的国有土地使用权权属纠纷。
本案涉及第三人善意取得的国有土地使用权与原始权利人发生冲突时如何处理的问题。因某实业开发公司提起的行政诉讼起诉的被告是县政府和县国土局，但本案的处理结果与某房地产公司具有直接的利害关系，故某房地产公司应当作为行政诉讼中的第三人申请法院参与诉讼，维护自己的合法权益。
【诉讼情况及处理结果】
某实业开发公司于2013年7月26日向市中级人民法院起诉，请求确认县政府给新明公司颁发的0541号国有土地使用权证无效。某房地产公司作为第三人参加诉讼，主张其善意取得0541号土地证项下土地。
市中级人民法院经审理后认为：县政府于1999年作出的无偿收回某实业开发公司200亩土地使用权、注销土地使用证的行政处罚决定已被省高级人民法院的生效判决确认无效。无效的行政行为自始没有法律效力，故某实业开发公司依法取得的国有土地使用权益仍然存在。县政府、县国土局给新明公司颁发0541号土地证的行为违法应予撤销，但由于县政府已经为某房地产公司换发了新的国有土地使用证，被诉的0541号土地证已被注销，故不具有可撤销或确定无效的内容。关于某房地产公司提出的善意第三人问题，由于某实业开发公司起诉该市政府请求撤销给某房地产公司颁发土地证的案件已另案审理，应在另案中作出认定。故一审法院判决确认县政府给某房地产公司颁发0541号土地证中与原登记在某实业开发公司名下的183号土地证项下的重叠部分171.2346亩土地的颁证行为违法。之后，各方当事人均向省高级人民法院提起上诉，省高院审理后判决驳回上诉，维持原判。
某房地产公司不服二审判决，向最高人民法院提出再审。最高人民法院提审后认为：一、关于对被诉登记及颁证行为的合法性问题，根据之前当事人另案起诉的生效判决的既判力，县政府为某房地产公司进行土地登记并颁发土地证的行为侵害了某实业开发公司的合法权益，故对该颁证行为的违法性予以确认。二、本案虽为土地登记案件，但因土地与房屋均属于不动产，当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。本案应当审理某房地产公司是否善意取得问题，二审判决不予审理错误，某房地产公司可依法主张善意取得。县政府出让某实业开发公司仍享有合法权益的国有土地使用权给某房地产公司并登记发证，相当于无权处分，符合适用善意取得的前提条件，本案中善意取得是否成立的关键在于某房地产公司受让土地时是否善意以及是否支付了合理的对价，对于这些事实，二审法院应当审理而未予审理。另外，县政府作为土地出让方、工程款债务一方以及进行土地登记并颁发0541号土地证的行政机关，与是否存在恶意串通、是否支付合理对价、是否违反招拍挂程序等事实的查清密切相关，属于必须参加本案诉讼的当事人。二审判决未发回重审而直接改判，属程序违法。据此，最高人民法院裁定撤销原一、二审判决，将本案发回市中级人民法院重审。
【争议问题和法律评析】
一、情况判决下人民法院可判决确认行政行为违法但不撤销
《行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销后会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”这是我国现有行政诉讼法律制度中关于“情况判决”的具体规定。情况判决制度是指法官在案件中存在多种利益冲突的情况下，采用利益衡量等方法作出判决，以使判决结果既能维护公共利益，又能平衡各方当事人之间的利益。本案中，虽然某房地产公司在涉案土地上已经建了大量的建筑物，但是影响的主要是某房地产公司的个体利益，尚未构成对公共利益的损害。但是某房地产公司如果属于善意第三人，则符合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”规定的情况。
二、行政诉讼中的善意取得应适用《物权法》等相关法律规定
本案涉及行政民事交叉问题。行政民事交叉问题在实践中有各种表现形式，主要有如下几种：一种是民事案件的事实是行政案件的基础事实；一种是行政案件是民事案件的事实基础；还有一种是民事案件和行政案件的事实互为基础。本案的情况主要属于第一种情况，即新明公司取得涉案土地使用权是否属于善意取得，如果是，则法院应当判决确认被诉行政行为违法，但不撤销登记行为。在行政民事交叉的情况下，民事部分的判断认定，应当适用相关的民事法律、法规和司法解释。如本案中对于善意取得的判断，应当根据《物权法》第一百零六条的规定，也即需要查明和考量受让人受让土地不动产时是否善意、支付了合理的对价，以及涉案不动产是否依法已经进行了登记公示。在举证责任分配上则应当适用民商事法律法规、司法解释关于举证责任的规定。
三、善意取得制度下的损害赔偿责任
本案中，如果法院最终认定某房地产公司符合《物权法》等法律关于善意取得的条件，那么某实业开发公司的合法权益如何维护？这就涉及行政机关的责任问题。在通常的善意取得行政民事交叉案件中，比较多的类型是无权处分人伪造相关材料进行不动产登记，而交易第三方又根据善意取得制度取得了不动产，此时就涉及实际权利人如何追偿的问题。对这类案件，实践中的处理存在较大争议。主要是对于房产登记机关的审查义务是实质审查还是形式审查的问题。如果将登记机关的审查义务认定为形式审查，那么向其追责就非常困难；如果认定为实质审查，或者以形式审查为主，实质审查为辅，那么我们就可以向登记机关主张国家赔偿责任。对于本案而言，县政府和国土局的违法行为已经相关判决确认，其过错明显，某实业开发公司依法可以要求行政机关承担赔偿责任。该权利主张，应当在本案诉讼终结后，另行向管辖法院提起。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国物权法》
第一百零六条 无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：
（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；
（二）以合理的价格转让；
（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。
受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。
当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。
《中华人民共和国民法典》(https://www.daowen.com)
第三百一十一条 无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：
（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意；
（二）以合理的价格转让；
（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。
受让人依据前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求损害赔偿。
当事人善意取得其他物权的，参照适用前两款规定。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第八十七条 在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：
……
（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；
（七）其他应当中止诉讼的情形。
中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》
第十一条 ……
被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第五十二条 本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
参考案例
最高人民法院（2016）最高法行再2号 某实业开发公司诉某市人民政府颁发国有土地使用证纠纷案
【裁判要旨】不动产登记颁证行为违法，损害了相对人的合法权益，但第三人已经依法善意取得该不动产登记证明的，人民法院判决确认该行政行为违法。人民法院在行政诉讼中认定善意取得时，要确认行政机关是否构成无权处分以及第三人取得所有权的情形是否符合《物权法》第一百零六条的规定。判断第三人是否善意取得，是能否适用情况判决的前提条件，未经审理即撤销登记，是对案件的基本事实认定不清，人民法院不予支持。