环保行政许可审查应保障公众参与权
——卢某等204人诉某区环境保护局环保行政许可案
【基本案情和行政救济策略】
2012年，某城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司）因风情大道改造项目建设需要，委托某工业环保设计研究院有限公司（以下简称环保设计院）对该项目进行环境影响评价。在环评报告书编制过程中，城投公司对该项目的环评内容进行了两次公示，环保设计院也通过发放个人调查表和团体调查表的方式进行了公众调查。2012年4月20日，该区环保局与城投公司、环保设计院和受邀专家召开了该项目环境影响报告书技术评审会并形成评审意见。4月23日，区环保局受理了城投集团就该项目环评报告书的审批申请，并对该项目进行了环保审批公示，公示期间为2012年4月23日至5月7日。但直到6月，该项目的环评报告书才正式形成。6月28日，城投公司向区环保局报送该环评报告及相关申请材料，区环保局于当日作出《关于风情大道改造工程环境影响报告书审查意见的函》，同意该项目在城市规划许可的区域内实施。卢某等204人是风情大道改造项目附近小区的居民，卢某等人认为风情大道项目的建设将对两个小区造成不利影响，希望通过法律途径救济，维护自身合法权益。
卢某等人认为本案所涉建设项目关系到城市建设整体规划安排，无论是向本级区政府复议还是向上级机关市环保局复议，复议机关都可能因为行政管理利益的考量倾向于维持该行政许可；本案的关键问题是环保行政许可程序是否保障公众参与、是否程序合法的问题，运用行政诉讼这一独立于行政机关的救济手段更为有效。
【诉讼情况及处理结果】
2012年8月29日，卢某等人以区环保局为被告，以城投公司为第三人，向区人民法院提起行政诉讼。卢某等人认为，案涉建设项目位于著名风景区和国家4A级旅游区区块，附近著名景点众多，且项目投资额巨大，区环保局无权审批；区环保局未依照《行政许可法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《浙江省建设项目环境保护管理办法》等规定的环保行政许可审批程序保障公众参与，其行为属于程序违法。据此，请求法院撤销区环保局作出的《关于风情大道改造工程环境影响报告书审查意见的函》。
被告区环保局辩称，涉案项目由区发展和改革局立项，不属于省级和设区的市级环保部门审批的范围，被告区环保局对案涉环评报告书具有作出被诉许可决定的法定职权；第三人城投公司在委托环评单位编制环评报告书的过程中，已依法开展了公众参与活动，征求了公众意见，被告于2012年4月23日受理第三人送审的环评报告书后，也就该项目进行了为期10个工作日的公示，符合法律规定的公众参与程序。
区人民法院审理后认为，被告区环保局称其于2012年4月23日受理第三人城投公司就案涉环评报告书提出的审批申请，但第三人委托环保设计院编制的、用于审批申请的案涉环评报告书（报批稿）形成于2012年6月。因此，即使被告确实于2012年4月23日受理了第三人的申请，因需要审批的环评报告书（报批稿）此时尚未编制完成，被告主张的受理行为亦不合法。被告在《承诺件受理通知书》中明确第三人向其申请环评审批时间为2012年6月28日，但被告于同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，明显违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》第二十二条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，严重违反法定程序。据此，区人民法院判决撤销被告区环保局作出案涉《审查意见函》的行政行为。
【争议问题和法律评析】
一、行政许可审查应当遵循法定程序
本案被诉行政行为涉及行政机关对环境影响报告书的审查和批准，属于行政许可行为。行政许可是行政主体依申请实施的外部管理行为。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”该规定明确了行政许可行为应当具有三个基本要件：申请人提出申请、行政机关依法进行审查、申请人获得批准从事特定活动。行政许可的设定是出于保护特定法益、合理配置资源、保证公共服务质量和公共安全等目的，如食品经营许可、采矿权许可、医师资格许可等。因此，行政机关“依法审查”是行政许可的关键环节，对保障社会公共利益有重要意义。
我国《行政许可法》第四章对行政许可的审查程序作出规定，包括受理时的形式审查（第三十二条）和对申请材料的形式或实质核查（第三十四条至第三十六条）等。实践中行政许可审查的程序是否合法，可以依据具体案件适用的法律，从审查方式、审查顺序、审查时效三方面来判断。审查方式违法，如行政机关未以书面形式作出行政许可而仅口头通知；审查顺序违法，如未在作出行政许可决定前进行公示公开；审查时效违法，如行政机关未在法定期限内办结行政许可。对照本案，区环保局在进行环评审批时没有保障工作参与权，既没有进行公示和公众调查，也没有预留第三人或利害关系人申请听证的时间，且在受理环评报告审批申请当日即作出审批决定，属于行政许可审查程序的顺序违法。
二、公众参与环节是环保行政许可的必要程序
环境保护行政许可程序事关特定区域甚至不特定区域的环境治理，对公众的权益影响较大。因此，遵守法定程序对环保行政许可进行全面审查尤为重要，公众参与则是环保行政许可程序中必须遵守的程序，更是《环境保护法》所确立的基本原则。公众参与程序旨在保障公众对涉及环境公共利益事项的知情权、参与权和表达权。
目前我国环境保护行政许可案件适用的法律法规由主管部门分散立法，法律规定较为繁杂。对编制环境影响评价报告书过程中征求公众意见、保障公众参与的程序的规定体现在《环境影响评价法》第二十一条、《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《公众参与办法》）第二条、《建设项目环境保护管理条例》第十五条等环保法律、法规、规章之中。对环境保护行政许可审查过程中的公众参与程序主要由《公众参与办法》进行规定，该办法第五条明确规定，建设单位应当依法听取环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织的意见，鼓励建设单位听取环境影响评价范围之外的公民、法人和其他组织的意见。第二十二条、第二十三条明确了审批部门在受理审批申请后、作出审批决定前均应当向社会公众公开相关信息，其中就包括“公众参与说明”和“公众提出意见的方式和途径”的公开；第二十五条还进一步规定，生态环境主管部门发现建设项目未充分征求公众意见的，应当退回环评报告文件。但行政机关在环评报告书审批等环保行政许可审查程序中，仍存在忽视公众参与程序的情形。如本案中区环保局虽向社会公开涉案环评审批信息，但未按上述法律规定征求公众意见，没有履行公众参与这一环保许可的必要程序，属于严重的程序违法。
三、环境保护主管部门应当依法确保公众参与
行政机关应当依照法律规定确定必要的公众参与方式；法律没有明确规定的，行政机关应当依照实际情况进行裁量，确定合理的公众参与方式，保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权，确保环境保护法律目的达成。环评报告编制阶段通过问卷调查、咨询专家、座谈会、论证会、听证会等多种形式，为准确评估环境影响提供基础，而环保行政许可审批阶段的公众参与主要有举行听证会、征求公众意见和信息公开等方式，其目的是保证环评报告形成过程中公众参与的真实性，及时发现和纠正环评报告未经公众充分参与的问题。
环保行政许可审查中的信息公开是公众参与的前提。根据《公众参与办法》的规定，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划的环境影响评价与依法应当编制环境影响报告书的建设项目的环境影响评价，环境保护主管部门应当公开待审批的环境影响报告书全文、公众参与说明以及公众提出意见的方式和途径。该办法第二十二条明确规定，环保部门在受理环境影响报告书后，应当及时公开有关信息（通过官方网站或其他便于知悉的方式），以征求公众意见，公告的期限不少于10日。此外，环保部门还须在官方网站公告审批结果。本案中，行政机关仅对申请环评这一事项作出公示，而对环境影响报告书的公开显然未达到相关规定的要求，不符合法定程序。
环保行政许可审查中征求公众意见，以被动接受公众提交意见为主。而公众一般通过信函、传真、电子邮件等方式向主管部门提交书面意见。征求公众意见的主要作用在于，主管部门可以据此对申请审批单位和受托的环评机构就采纳公众意见情况进行调查核实，确保公众意见真实充分得到反映。
环保行政许可审查中的听证程序是较为正式和严格的公众参与程序。根据我国《行政许可法》第四十六条和《环境保护行政许可听证暂行办法》第五条的规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。我国《行政许可法》第四十七条还规定，行政机关认为许可事项涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应当告知申请人、利害关系人可以申请听证。对于“涉及公共利益的重大行政许可事项”以及“重大利益关系”，《行政许可法》没有作出具体规定。实践中往往由各地各部门结合管辖范围出台相应法规规章或规范性文件，对“重大行政许可事项”作出规定，如《浙江省实施行政许可听证办法》第三条第二款规定，行政机关应当将可以确定的重大行政许可事项目录报本级人民政府和上一级主管部门备案，并以适当的方式公布。“重大利益关系”则应从环境法律角度衡量，考虑是否对他人产生直接影响或存在利害关系，如建设开发活动邻近经济利益、身心健康等受到建设开发活动影响，或相邻权受侵害等。建设单位在报批环境影响报告书前，未依法征求公众、专家和有关单位的意见，或者虽然依法征求了意见，但存在重大意见分歧的，环保部门在审查环评文件之前，也可以组织听证。此外，我国《行政许可法》第四十八条规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。该法第四十五条还规定，行政机关作出行政许可决定依法需要听证的，所需时间不计算在规定的期限内；行政机关应当将所需时间书面告知申请人。《行政许可法》通过较为完善的听证制度，对公众的环境权益予以强有力的保障。
环保行政许可主管部门还应当对环评文件编制过程中的公众参与进行审查，确保公众参与真实有效。实践中，部分申请单位为了尽快开展项目建设，与环评机构弄虚作假，手段包括编造受访人员信息、向公众隐瞒环境污染信息、抽查群众不具有代表性等。2013年山东省日照市环保局在审查某生物制品企业环评文件的过程中，发现存在被调查群众联系方式不真实、被调查群众不在该项目范围内、伪造调查结果等问题，该项目公众参与存在严重造假，侵害了公众的知情权、参与权和监督权。因此，主管部门必须确保环保行政许可审查阶段的公众参与真实有效。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政许可法》
第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
第四条 设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
第三十六条 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
第四十六条 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
《环境影响评价公众参与办法》
第二十二条 生态环境主管部门受理建设项目环境影响报告书后，应当通过其网站或者其他方式向社会公开下列信息：
（一）环境影响报告书全文；
（二）公众参与说明；
（三）公众提出意见的方式和途径。
公开期限不得少于10个工作日。
第二十三条 生态环境主管部门对环境影响报告书作出审批决定前，应当通过其网站或者其他方式向社会公开下列信息：
（一）建设项目名称、建设地点；
（二）建设单位名称；
（三）环境影响报告书编制单位名称；
（四）建设项目概况、主要环境影响和环境保护对策与措施；
（五）建设单位开展的公众参与情况；
（六）公众提出意见的方式和途径。
公开期限不得少于5个工作日。
生态环境主管部门依照第一款规定公开信息时，应当通过其网站或者其他方式同步告知建设单位和利害关系人享有要求听证的权利。
生态环境主管部门召开听证会的，依照环境保护行政许可听证的有关规定执行。
第二十五条 生态环境主管部门应当对公众参与说明内容和格式是否符合要求、公众参与程序是否符合本办法的规定进行审查。
经综合考虑收到的公众意见、相关举报及处理情况、公众参与审查结论等，生态环境主管部门发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位重新征求公众意见，退回环境影响报告书。
《环境保护行政许可听证暂行办法》
第五条 实施环境保护行政许可，有下列情形之一的，适用本办法：
（一）按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的；
（二）实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政主管部门认为需要听证的；
（三）环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。
参考案例
浙江省杭州市萧山区人民法院（2013）杭萧行初字第6号 卢某等诉某区环境保护局行政许可案
【典型意义】环保机关受理环境影响报告书审批申请的基本前提是该报告书已正式形成，且环保机关受理后应依法履行公开该报告书并征求公众意见的程序后，才可予以审批。人民法院要严格审查行政行为是否履行了法定程序和正当程序，是否充分尊重了当事人的知情权、表达权，如果认为行政行为存在程序违法或明显不当的，有权确认违法或予以撤销。近年来，有的地方政府和行政机关，为了加快城市化建设进程，不惜违反行政程序超常规审批某些建设项目，有的甚至以牺牲人民群众的环境权益为代价，造成不良的社会影响。只有严格依法依规，按程序办事，才能真正有利于促进城市环境改善和社会和谐安宁。本案中，区环保局存在明显的程序违法情形，其所主张的受理城投公司提出的环评报告书审批申请的时间，尚未形成正式报批稿；其在环评报告编制过程中所公示的《环保审批公示》，不能替代《办法》所要求环保机关在申请人正式报送环评报告及相关申请材料后对环境影响报告书进行公示和公众调查的程序和义务。法院基于其程序的严重违法，判决撤销被诉行政行为，对于彰显程序公正和促进行政机关依法行政，具有很好的示范效应。