行政给付诉讼的适用范围及诉讼规则
——王某诉某县民政局行政给付案
【基本案情和行政救济策略】
2012年1月，民政部、财政部联合发布《关于落实给部分烈士子女发放定期生活补助政策的实施意见》及《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》等文件规定，自2011年7月1日起，给部分符合文件规定条件的烈士子女发放定期生活补助。本案当事人王某的父亲王乙于1943年在抗战中牺牲，后被认定为革命烈士，记载于王某所在县的革命烈士英名录中。
2015年5月18日，王某向该县民政局提出申请，认为其作为烈士王乙的女儿，县民政局应当按照上述两个文件的规定，为其发放定期生活补助。县民政局经审核上报，于2015年月12月4日审核同意，从2016年1月1日起为王某每月发放300元定期生活补助。
王某认为县民政局应根据文件规定，向其补发2011年7月1日至2015年12月31日的烈士子女定期生活补助，遂又向县民政局提出申请。但县民政局坚持认为应以申请获得审批的次月作为发放定期生活补助的起始时间，并认为这是其习惯性做法。
王某不服县民政局的决定，认为县民政局侵犯其合法权益，决定通过法律途径进行救济。本案属于发放抚恤金的行政给付类案件，可以依据《行政复议法》向市民政局或县人民政府申请行政复议，也可以根据《行政诉讼法》直接提起行政诉讼。考虑到本案中王某已经多次向有关政府部门反映情况都未获回应，申请行政复议不一定得到支持，对于规范性文件如何适用以及行政习惯是否合法的问题，通过行政诉讼处理更为有利，为此，王某选择了直接向法院提起行政诉讼。
【诉讼情况及处理结果】
王某的诉讼请求为：请求法院判令县民政局按规定向王某给付2011年7月1日至2015年12月31日的烈士子女定期生活补助。其理由主要是：王某是王乙的女儿，王乙牺牲后被认定为革命烈士，记载于县革命烈士英名录中；根据《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》的规定，烈士子女每人每月均应得到生活补助，王某应享受该项补助起始时间为2011年7月1日；县民政局以申请获得审批的次月作为发放定期生活补助的起始时间没有事实和法律依据，侵犯其合法权益。
一审法院经审理认为，该县民政局主张从原告申请获批后的次月起享受定期生活补助政策，不符合《关于落实给部分烈士子女发放定期生活补助政策的实施意见》和《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》两个文件的精神。一审法院据此作出判决，县民政局按规定为原告王某给付2011年7月1日至2015年12月31日的烈士子女定期生活补助。县民政局不服判决，提起了上诉。
县民政局上诉称，一审法院对文件内容的理解是片面的、错误的，《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》规定了具体实施意见，其中在“人员身份的核查认定”中明确规定了个人申报、初审把关、会审认定、建立档案才能最终确定，两份文件共同证明了对于烈士子女身份认定前的生活补助不再补发，一审判决忽视了该种行政给付行为须经申请及审核认定的特性，是明显错误的；王某主张的生活补助须经审批、从上级机关拨付，且专款专用，市民政局已经审定王某从2016年1月1日起享受每月300元的生活补助，县民政局的专项账户内并无王某2011年7月1日至2015年12月31日的生活补助费用，且这是习惯性的做法，并非仅针对王某实行的，故没有相应的给付义务。
二审法院审理后认为，根据涉案的两个文件规定，各级民政部门“要深入细致地做好调查摸底工作，认真准确地界定相关人员的身份，做到不错、不漏、不留死角，实事求是地把这部分人员的身份核实、核准”，但本案县民政局在办理此项工作中存在漏报问题，且始终未能提供漏报补报人员在身份确定之前不能享受生活补助的相关法律或政策依据。同时还认为，行政机关在实践中的习惯性做法，不得减损相对人的权益或增加相对人的义务，县民政局的习惯性做法相对于民政部文件的规定，明显减损了相对人的权益，其不予补发缺乏事实和法律依据。二审法院据此裁定驳回上诉，维持原判。
【争议问题和法律评析】
一、一般给付诉讼的概念及适用范围
在诉讼理论中，给付诉讼是一个广义的概念，包括履行法定职责和依法给付金钱财物，甚至还包括要求被告不作出一定行为。而《行政诉讼法》第七十三条规定的给付判决，比给付诉讼的范围窄，本文称之为一般给付诉讼，此条款规定法院经审理查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
关于一般给付诉讼的适用范围，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十二条具体列举了抚恤金、最低生活保障待遇、社会保险待遇这三类给付标的类型，除此之外，该条款中“等给付义务”的表述须作进一步扩大解释。一般认为，只要符合法律、法规、规章以及规范性文件的给付条件，即“被告依法负有给付义务的”，均可提起一般给付诉讼予以权利救济。结合司法实践，一般给付诉讼的适用范围具体包括：（1）直接由法律、法规、规章规定的给付义务，如《社会保险法》《工伤保险条例》《伤残抚恤管理办法》等规定的给付义务；（2）根据各地或部门制定的规范性文件规定的给付义务，如财政部发布的《船舶报废拆解和船型标准化补助资金管理办法》，民政部、财政部发布的《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》以及《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》等规范性文件确定的补助或补偿。
除上述常见的财产给付诉讼的类型外，还有以下几种情形可以提起一般给付诉讼：（1）基于行政协议或行政承诺明确的给付义务，如引进固定资产投资奖励协议、征地补偿协议、房屋拆迁补偿协议等确定的货币补偿或奖励；（2）源于公共利益的无因管理产生的给付义务，如见义勇为的奖励；（3）因不当得利等违法行为应返还的义务，如安全生产风险抵押金、重复收取的费用及利息。至于非财产类行政给付，诸如恢复原状、消除影响等在实践中较少，故不在此讨论。
二、一般给付诉讼与履行法定职责诉讼的区别
一般给付诉讼，是基于《行政诉讼法》第七十三条“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”的规定。而履行法定职责诉讼，又称为“课予义务之诉”，是基于《行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定。
履行法定职责诉讼与一般给付诉讼是给付诉讼在不同情形下的分类，两者均为实现行政法上的某种请求权而设定，不同之处在于履行的内容以及行政机关是否具有“自由裁量权”。履行法定职责诉讼中，履行的内容是“法定职责”，是基于某种行政不作为的请求权，即当事人要求判令行政机关作出具体的行政行为，且行政机关对该行政行为具有“自由裁量权”。而一般给付诉讼中，履行的内容是法定的“给付义务”，该内容是具体特定的，行政机关没有“自由裁量权”，适用于要求行政机关履行除法定职责外的其他给付义务的情形，故一般给付诉讼相对于履行法定职责诉讼具有兜底性。
提起一般给付诉讼，必须限于可以“直接”行使给付请求权，这是与履行法定职责诉讼的根本区别。如涉及金钱给付内容的，请求金钱给付的金额必须已经确定，才能提起一般给付诉讼；如果须由行政机关事先作出行政决定核定给付内容的，则应先提起一个履行法定职责诉讼实现其权利要求。比如行政机关强拆行为被法院确认违法之后，当事人就强拆造成的损失向行政机关提出行政赔偿申请，行政机关决定予以赔偿并确定了赔偿金额，但迟延履行或不履行给付义务的，当事人可以直接向法院提出一般给付诉讼；但是行政机关对赔偿金额不予认可的，当事人只能提起行政赔偿诉讼，请求法院判决确定赔偿金额并予以支付，行政机关不履行支付判决的，当事人可以向法院申请强制执行。
法院对一般给付诉讼与履行法定职责诉讼应当审查的内容亦不一样。一般给付诉讼相对简单，法院主要审查当事人的主张是否符合法定给付义务的条件，在给付内容具体明确的情况下，法院可以直接判决其履行具体给付义务。而相对的，履行法定职责诉讼较为复杂，法院要从事实、理由和法律适用等方面进行全面审查，法院认定行政机关未履行法定职责的，仍应当尊重行政机关的专业判断，判决其履行法定职责。
三、一般给付诉讼在司法裁判中的具体规则
只要公民、法人或者其他组织具有行政给付请求权，就可以依法向人民法院提起一般给付诉讼。而这种行政给付请求权，既有可能来自法律、法规、规章的规定，来自行政决定或者行政协议的约定，也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。法院只有在该行政给付权显然而明确不存在，或不可能属于原告的权利时，才可以否定其诉权。
提起行政给付诉讼也需要具备一定的起诉条件。上文也提到，提起一般给付诉讼的前提是被告具有法定的给付义务，且给付的内容应当是明确的，比如请求给付金钱的，金额必须是已经确定的。此外，提起一般给付诉讼也应遵守期限规定，如果期限届满同样也会丧失诉权。
关于一般给付诉讼的举证责任分配，被告应对作出履行或不履行给付义务的合法性承担举证责任，原告对给付请求权主张承担举证责任。根据我国《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。因而，一般给付诉讼中，被告应当举证证明其是否在法定期限内履行给付义务以及不履行给付义务是否存在正当理由等事项。而原告应当就是否存在给付请求权、已经向被告提出给付申请、被告不履行或拒绝履行给付义务等事项承担举证责任。
根据《行政诉讼法》第七十三条“查明被告依法负有给付义务”的规定，法院对于一般给付诉讼的审查的重点，是被告是否“依法负有给付义务”。“依法”可以是依照法律、法规等规范性文件的明确规定，也可以是行政关系双方当事人的约定，还可能是行政机关的先行行为。因此，法院只需审查原告的请求是否符合被告依法给付的条件，被告提出不履行或拒绝履行的理由是否正当等关键因素，无须考虑其他不相关因素。比如本案二审法院就认为，县民政局始终未提供漏报、补报人员在身份确定之前不能享受生活补助的相关法律或政策依据，即拒绝履行给付义务缺乏正当理由，而县民政局主张系行政习惯做法并不能证明其拒绝给付的正当性。
法院审查后认为被告负有给付义务，应判决其不履行或拒绝履行给付义务违法，对于继续履行给付仍具有意义的，应当同时判决被告履行给付义务。法院经审查认为，原告不享有给付请求权，或被告不履行或拒绝履行给付义务具有正当理由的，应判决驳回原告诉请。而对于被告负有给付义务，但作出给付判决对原告不具有实际意义，或者在诉讼过程中被告履行了给付义务而原告不撤诉的，法院只须作出确认违法的判决。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
……
第三十四条 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
……
第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十三条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十二条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。
《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》
根据中央领导同志有关批示精神，经研究决定，从2011年7月1日起，给部分烈士子女（含建国前错杀后被平反人员的子女，下同）发放定期生活补助。现将有关问题通知如下：
……
二、中央财政补助标准为每人每月130元。地方政府还可通过增发补助金或采取其他方式予以补助。国家将根据经济社会发展情况，适时适当提高补助标准。
参考案例
山西省吕梁市中级人民法院（2017）晋11行终46号 王某连诉某县民政局行政给付案
【典型意义】行政给付也称行政物质帮助，是指行政机关依法对特定的相对人提供物质利益或者与物质利益有关的权益的行为，系授益性行政行为。行政机关在执行行政给付的法律和政策过程中，应当严格掌握政策，执行落实好政策，本着以人为本，关心和帮助特殊群体的基本原则，准确地界定相关人员的身份，做到不错、不漏、不留死角。确因客观原因遗漏的，应积极采取补救措施，确保符合条件的当事人依法享受相关待遇。本案中，某县民政局对漏报人员虽允许其补报并对身份依法进行了确认，但在支付相关待遇时却以所谓习惯性做法拒不支付漏报之前的生活补助，显然不符合公平原则和合理行政的原则。法院在支持相对人合理诉求的同时，指出行政机关的习惯性做法或行政惯例，不得减损相对人的权益或增加相对人的义务。