政府不适当履行行政协议应承担违约责任
——某纺织公司诉某区人民政府国有土地使用权出让行政协议案
【基本案情和诉讼策略】
2019年5月16日，某省高级人民法院作出（2018）行终字1556号行政判决书，认定某区人民政府所属科技经济园管理委员会（以下简称管委会）与某纺织公司签订的国有土地使用权出让合同属于行政协议，判令区政府承担逾期交地违约责任，赔偿某纺织公司经济损失312.4万元人民币。
本案源于2004年1月，管委会与某纺织公司签订《科技经济园国有土地使用权出让合同书》。合同内容包括土地使用权出让和招商引资服务，用地并负责原土地上的拆迁安置工作。合同还约定，“自乙方（指某纺织公司）按本合同约定支付土地款，并依法缴纳契税之日起，甲方（指管委会）在六十日内依照规定办好土地使用权证，并以书面形式通知乙方”“甲方应根据项目要求提供给乙方相应的规划及土地开工条件，如未能达到合同约定的条件，则甲方对乙方由此造成的直接损失给予适当赔偿”。同年2月，某纺织公司根据管委会的要求，在签订第一份土地出让合同的基础上，又与市国土局签订了内容基本相同的第二份国有土地使用权出让合同。合同签订后，某纺织公司付清了土地出让金并取得了24311平方米土地的《国有土地使用证》。但管委会仅交付了三分之二的土地，另有约三分之一的土地因未能完成拆迁而无法交付。经某纺织公司催促，2004年7月14日，管委会对某纺织公司提交的《关于出让土地内民居拆迁时间的请示》作出书面答复：力争在2004年12月31日前完成该地块拆迁农居的办理工作。但之后并未兑现，直至2014年9月底才向某纺织公司实际交付该剩余的土地。
由于某纺织公司逾期取得土地长达10年之久，各方面损失惨重，且取得土地后经重新规划设计，在正要开工建设时，该土地被当地政府“一地两批”，用于公共道路建设，导致某纺织公司对该迟交的土地“得而复失”。
因当地政府在未处理征地补偿的情况下违法占地筑路，某纺织公司委托律师向法院提起诉讼。在处理政府违法占地案的过程中，代理律师认为管委会逾期交地与该土地“得而复失”虽然没有法律上的必然因果关系，但管委会不适当履行合同逾期交地的行为给某纺织公司造成的损失，某纺织公司可以另案要求承担违约责任。关于该土地出让合同的性质，虽以往均作为民事合同处理，但2014年修正后的《行政诉讼法》将行政协议纳入受案范围，为此代理律师建议提起行政诉讼。关于被诉主体问题，因该科技经济园管委会不具有独立法人资格，依法应将设立机构区政府列为被告，同时据此提高级别管辖，将案件起诉至市中级人民法院。鉴于本案前后存在两份土地使用权出让合同的情况，代理律师认为可先将两个签约单位列为共同被告，由法院来确定其责任承担。某纺织公司认为代理律师的建议很有道理，便委托代理律师另案起诉。
【诉讼情况及处理结果】
2018年4月，某纺织公司向市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令两被告区政府和市国土局共同承担逾期交地的违约责任，赔偿逾期交地的经济损失580.4万元。区政府答辩称：当年管委会与某纺织公司签订的土地使用权出让合同不是行政合同，管委会没有土地出让权因而合同无效。正式土地使用权出让合同是市国土局所签，对照该合同，管委会在履行中并未违约。管委会2004年7月14日的答复函内容仅表达了协助拆迁的意愿，不具有法律上的约束力，因此不应该承担赔偿责任。市国土局答辩认为其不是适格的被告，涉案土地使用权出让合同虽然是在管委会的第一份合同的基础上签订的，但其签的第二份合同中约定按现状交地，因此不应承担土地上的拆迁责任，要求驳回起诉。
市中院一审审理认为：本案系行政协议纠纷案件，管委会在协议中约定了土地使用权出让和招商引资服务，根据合同的约定，管委会应当根据项目进度要求提供符合开工建设条件的土地，且管委会另于2004年7月14日答复某纺织公司“力争在2004年12月31日前完成该地块拆迁农居的办理工作”，但管委会直至2014年9月28日完成该地块的拆迁，某纺织公司才得以领取该地块的施工许可证，显然已经构成违约，应当承担相应的赔偿责任。为此，判令区政府支付自2005年1月1日至2014年9月28日该地块土地出让金和利息损失73.3万元，驳回某纺织公司的其他诉讼请求。一审判决还认为，市国土局的土地使用权出让合同约定按现状交地并已完成交付义务，不应承担违约责任。一审判决后，某纺织公司认为赔偿金太低，而向省高院提起上诉，请求改判增加赔偿金额。
省高级人民法院二审审理认为，根据管委会在合同中的约定和履行中的承诺，管委会未完全按合同约定交付土地，显然已经构成违约，某纺织公司要求承担违约责任的理由成立。关于赔偿损失问题，综合本案实际情况，考虑到涉案土地延期交付长达10年之久，其间建筑材料成本、人力物力成本、市场机会等都已发生很大变化，以及上诉人亨特公司的实际受损的情况，判令被上诉人区政府向某纺织公司支付赔偿金312.4万元人民币。
【争议问题和法律评析】
一、本案协议是行政协议而不是民事合同
国有土地使用权出让协议是行政协议中较为常见的一类协议。在2014年修正的《行政诉讼法》实施前，司法实践中一般将此作为民事合同处理。2015年5月1日该法施行后，此类自然资源使用权出让协议纳入人民法院行政审判范围。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，对此类案件的认定和审理，又作了进一步的具体规定。该规定第一条明确，行政协议是作出机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。可见，行政协议具有以下的特征：一方主体必须为行政主体；签约目的是实现行政管理或公共服务目标；内容必须具有行政法上的权利义务；在意思表示上需要双方当事人协商一致。简言之，行政协议是一种特殊的行政管理行为，兼备“行政性”和“协议性”的特征。而民事合同是平等主体的当事人之间设立、变更、终止民事权利义务的协议，“平等性”“自愿性”是民事合同不同于行政协议的主要特征。对照本案的土地使用权出让合同，某区政府及所属的管委会作为行政主体，为实现招商引资和土地使用权出让的行政管理和公共服务目标，与某纺织公司协商一致后签订的协议具有行政法上权利义务的内容（具体为土地使用权出让行政许可和招商引资服务），对照现行法律规定，显然不属于民事合同。在该协议中，就“行政性”而言，作为行政主体的管委会在协议的订立和履行中处于主导地位，而某纺织公司则处于相对的从属地位；就“协议性”而言，双方均应按照协议确定的权利义务，切实履行协议，任何一方违反协议，均应承担违约责任，作为行政主体也没有例外。
二、行政主体在履约过程中的书面承诺是行政协议的组成部分
根据合同法原理，行政协议和民事合同之间除了主体地位不平等、合同目的特定性等差异之外，在其他诸多方面存在共性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”据此，行政协议经双方当事人协商一致签订后，依法具有法律效力，任何一方不得擅自变更和解除。双方当事人签订补充协议，或一方当事人出具承诺书等单方意见为另一方接受的，可视为行政协议的组成部分，对双方具有法律约束力。在本案中，管委会不能按期履约，经某纺织公司催促后出具的延期至2004年12月31日前履约的书面回复，是对原协议中履行期限的变更和细化，经合同相对方某纺织公司的认可，应视为对原协议的修改补充。管委会应切实履行该书面承诺，再次失信更应依法承担违约责任。管委会在诉讼中提出该复函“仅表达协助拆迁的意愿，不具有法律上的约束力”的辩称，明显与协议条款及承诺书内容不符，更不符合法律行为生效条件的法律规定。
三、违反行政协议应与违反民事合同一样承担违约责任
司法实践中，常有行政机关随意违反行政协议且拒不承担违约责任的情况发生。究其原因，除“新官不理旧事”，部门之间互相推卸责任等情况外，主要是有的行政机关负责人认为行政协议不同于民事合同，行政机关享有行政优益权，以至于在实践中，对行政协议想签就签，想毁就毁，错误认为行政主体具有单方解除变更权且无须承担违约责任。《行政诉讼法》将此类行政协议纳入行政案件受案范围，可以更好地规制行政机关履行行政协议，保护协议相对方的合法权益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，给原告造成损失的，法院对原告的诉讼请求应予支持，判决被告予以赔偿。在本案中，管委会延期履行协议十年之久，给某纺织公司造成重大损失，一、二审法院判决某区政府赔偿经济损失，无论是根据以前的法律规定还是现行法律，均有充分的事实根据和法律依据。而且法院的这一判决有助于行政机关进一步增强法治思维，更加重视契约精神，带头履约践诺，推进全社会的诚信建设。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
……
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
第十九条 被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。
参考案例1
最高人民法院指导案例76号 江西省萍乡市中级人民法院（2014）萍行终字第10号 某房地产开发有限公司诉某市国土资源局不履行行政协议案
【裁判要旨】行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。
参考案例2
最高人民法院（2017）最高法行申195号 某纸业有限公司诉某县人民政府不履行行政协议案
【裁判要旨】界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致。二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。
参考案例3
最高人民法院（2018）最高法行再1号 成都某科技有限公司、乐山某科技有限公司诉某区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案
【裁判要旨】对形成于2015年5月1日之前的《投资协议》产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。
扩展阅读
《审理涉行政协议行为案件与审理民事合同纠纷案件的区别》，作者蔡小雪，载《山东法官培训学院学报》2019年第4期（节选）
对于涉行政协议行政案件，在审查对象和范围方面，与审理民事合同纠纷案件有明显的不同。诉行政协议行为案件，法院审查的对象是行政机关签订协议、不履行协议、变更或者解除协议等行为，需要对行政机关是否具有协定签订、变更、撤销、终止等行政协议行为的主体资格，作出的程序是否符合法定程序，适用法律规范是否正确，有无滥用职权、明显不当等问题进行审查。对涉及不履行法定职责或义务问题的案件，还要审查行政机关是否履行了法律职责或义务。法院对被诉行政行为的合法性需要作出全面审查，不受诉讼请求的限制，关于被诉行政协议及其行为合法性的举证责任仍由被告——行政机关承担。这一点也是与审理民事合同纠纷案件的一大差别。