行政征收批复等内部行为外化后具有可诉性
——魏某、陈某诉某县人民政府收回土地使用权行政批复案
【基本案情和行政救济策略】
2010年8月31日，某县国土局向该县政府报送了一份《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县某地块的土地使用权。之后，县政府作出批复，同意县国土局收回该地块的土地使用权。县国土局收到批复后，未依法制作收回决定，也未送达和通知该地块国有土地使用权人，而是直接将该事项交由县土地储备中心付诸实施。由于魏某、陈某的房屋位于被收回使用权的地块之内，因对县政府收回土地使用权的批复不服，遂向市政府提起了行政复议。之后，市政府作出《行政复议决定书》，维持了县政府的批复。
由于本案的批复行为是否属于法院立案受理范围在实践中存在争议，直接提起行政诉讼可能会被法院裁定不予受理，此外行政复议可以全面适用合法性审查原则，审查内容和范围比较广，特别是对于明显违法和不合理的行政行为，先申请行政复议的纠错效率更高。因此当事人可以先向市政府提出行政复议，如果权利未得到维护，再向法院提起行政诉讼。为此，魏某和陈某在向市政府申请行政复议被驳回之后，向市中级人民法院提起了行政诉讼，请求法院撤销县政府的上述批复。
【诉讼情况及处理结果】
魏某和陈某向市中级人民法院起诉称：原告在案涉地块拥有合法的房屋和国有土地使用权。被告县政府作出的《关于同意收回某路与某路地块国有土地使用权的批复》，同意收回原告房产所属地块国有土地使用权。该批复的程序及实体均违法，严重侵害了原告的合法权益，请求确认该批复违法并予以撤销。
一审法院审查后认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告作出的该批复属于内部行政行为，对原告权利义务不产生实际影响，原告对该批复起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此裁定驳回魏某和陈某的起诉。
魏某和陈某不服一审判决，向省高级人民法院提起上诉。省高院审理后认为，根据《土地储备管理办法》，县国土局在人民政府作出批准收回的批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的通知。虽然批复属于内部行政行为，对相对人的权利尚未产生实际影响，但在本案中，县国土局没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交由土地储备中心实施，对原土地使用权人的权利产生了实际影响，因此该内部行为已经外化为对外发生法律效力的具体行政行为。据此，省高级人民法院作出二审行政裁定，裁定撤销原审法院行政裁定，指令原一审法院继续审理本案。
【争议问题和法律评析】
一、批复等内部行为可转化为外部具体行政行为
关于本案县政府作出的批复属于内部行为还是外部行为的问题，行政法理论从学理上将行政行为区分为内部行为和外部行为，主要是为区分某个行为是否具有可诉性，从而在行政效率和维护行政相对人合法权益之间作出利益平衡。比如，最常见的政府人事关系问题，一般认为属于内部行政行为。这是因为行政机关内部的奖惩任免，主要涉及行政机关自己制定的相关制度规定，属于“家务事”。由此产生的纠纷，如果交由司法机关进行裁决，其后果既影响行政机关在内部的权威性，也影响大量人事关系处理的效率性和确定性。因此，不管是我国还是其他大部分国家，都没有将类似的行政机关内部人事关系纳入行政受案范围。此外，行政机关与行政机关之间、行政机关内部部门之间的诸如文函往来、命令指令等相关行为，一般而言也不属于行政诉讼受案范围。那么，本案县政府与县国土局之间的批复，是否属于内部行为？根据《党政机关公文处理工作条例》第二章的规定，行政批复属于公文的一种，是指上级机关用以答复下级机关请示事项的文书。行政批复是否具有可诉性，首先应当判断该批复属于内部行政行为还是外部行政行为。我们认为，该批复行为发生在县政府和县国土局之间，并无其他主体参与，从形式上看确实是一个内部行为。但是，该批复直接外化使用却对外部行政相对人，即在该收回国有土地使用权地块上拥有房产的魏某和陈某，产生了实际影响。由于该批复侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，发生了行政法上的内部行为外部化。由于内部行为外部化，侵害了相对人的合法权益，那么有侵害必有救济，就需要赋予行政相对人救济的权利和途径。
二、内部行为具有可诉性的实务标准
关于实务中内部行为在符合哪些条件下具有可诉性的问题，学理上认为，一是内部行政行为一般具有主体的内部性，如基于内部管理关系、人事隶属关系、上下级领导关系而作出的行为；二是内容的内部性，如内部组织人事关系、职称考核任免、上下级之间的请示批复、相关机关之间的监督、事务协办等；三是法律效果的内部性。内部行政行为产生的法律或行政意义上的影响，只限于行政机关内部，不对外部的行政相对人产生影响。从实务角度而言，我们认为内部行为外化的条件一般有以下几点：
第一，内部行为需具有实质性内容并通过一定形式展现和表达。例如，会议纪要、批复、决定等内部行为，都是有具体内容和表达的行为。这是内部行为外化的基本要求。而诸如相关行政机关领导的口头意见、讨论中的言论等，均不属于内部行为，当然不具有可诉性。
第二，内部行为需要发生具体的行政效力。例如，赖某安诉某市人民政府不予复议行政纠纷案（见参考案例1）中，法院认为，某市教育委员会的报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖某本人后，即已具有具体行政行为的性质。由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖某安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属于不成熟的行政行为，不具有可诉性。该案中，由于内部行为尚未发生实际效力，故不具有可诉性。
第三，内部行为通过正常合法途径被相对人知悉。例如，某建筑工程有限责任公司诉某市安全生产监督管理局生产责任事故批复案（见参考案例3）中，某县监察局将批复作为谈话内容告知原告，并送达了复印件，属于已将批复内容外化，虽未送达，但相对人通过行政机关的执行行为知悉。当然，对于窃取、打探或者其他非法途径获取的内部行为信息，显然不符合起诉的条件。
第四，过程性行为的问题。一般认为，行政机关在作出具体行政行为过程中产生的论证、讨论研究、上报、咨询等过程性行为，不具有可诉性。但如果该行为并未被其他最终的行政行为所吸收，而单独具有实质意义上的终局性，并对行政相对人的权益产生了实质性影响，那么就具有可诉性。
总之，内部行为是否具有可诉性，不仅要从形式外观上进行判断，还要从实质法律效力效果上进行甄别。律师在处理该类案件中，要先从救济途径上为当事人作出统筹安排，同时要从法律、法理和相关判例中寻找诉讼依据。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
……
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
……
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
……
（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
……
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
参考案例1
最高人民法院（1998）行终字第10号 赖某安诉某市人民政府不予复议行政纠纷案
【裁判要旨】某市教育委员会重教函（1999）21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖某安本人后，即已具有具体行政行为的性质；由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖某安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为，不具有可诉性，某市人民政府裁定不予受理赖恒安的提议申请，其结论是正确的。
参考案例2
最高人民法院指导案例22号 安徽省高级人民法院（2012）皖行终字第14号 魏某高、陈某志诉某县人民政府收回土地使用权批复案
【裁判要旨】地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
参考案例3
延安市中级人民法院（2008）延中行初字第6号 某建筑工程有限责任公司诉某市安全生产监督管理局生产责任事故批复案
【裁判要旨】被诉延安市安监发［2008］16号《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽未由上诉人某市安监局正式给某公司送达，但作为事故调查成员单位之一的某县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人某公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而该批复中将某公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务，该批复与被上诉人有利害关系，且某省安全生产监督管理局复议决定亦告知某公司可以提起行政诉讼，所以一审法院受理被上诉人某公司的起诉正确，上诉人某市安监局称该批复属内部批复，不对被上诉人某公司产生法律效力，本案不属于人民法院受案范围的上诉理由不能成立。