违法强拆行政赔偿案件中的赔偿原则及赔偿标准
——刘某诉某区人民政府违法强拆行政赔偿纠纷案
【基本案情和行政救济策略】
刘某原拥有位于某区宏发大厦的一套房屋，建筑面积为97.82平方米，设计用途为住宅，并办理了《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。
2016年10月，该区政府作出了《国有土地上房屋征收决定》，决定对该区大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收范围内的国有土地上房屋实施征收。该征收决定明确了征收部门、签约期限并附有房屋征收补偿方案，还告知被征收人具有提起行政复议和行政诉讼的权利。刘某的房屋在上述征收范围内。
2016年12月，刘某与该区土地和房屋征收事务管理办公室签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》，约定征收刘某案涉房屋的各项补偿费用总额为631127元；同时约定对补偿款分期付款，首付35万元，余款待刘某腾空房屋并移交给征收部门后3—5个工作日内付清。刘某因对协议的部分内容有异议，没有依协议按时搬迁。
2017年1月，工程造价咨询有限公司出具《（刘某）户的房屋征收货币补偿计价审核报告》，审核认定刘某案涉房屋征收补偿金额为631127元。2017年4月，该区土地和房屋征收事务管理办公室通过中国工商银行以转账方式支付35万元至刘某账户，剩余款项至今未予支付。2017年6月，案涉房屋被拆除。
刘某和代理律师认为，区政府在没有给予搬迁安置补偿的情况下，组织实施强制拆除该房屋的行为违法，并对其造成了重大的经济损失。对于本案的行政救济，既可以选择一并提起确认行政违法并赔偿的行政诉讼，也可以先单独提起确认违法的行政诉讼，待法院判决确认行政行为违法之后，再向区政府申请行政赔偿，或直接向法院提起行政赔偿诉讼。由于行政赔偿案件的损失往往难以举证，赔偿金额通常要通过鉴定评估等方式确定，诉讼过程较长且复杂，而法院判决行政违法则相对简单。对当事人来讲，先取得行政违法的判决也是后续主张赔偿的有利条件，更容易解决赔偿问题。为此，刘某决定先行提出请求确认违法的诉讼，法院作出判决确认区政府拆除刘某涉案房屋的行政行为违法，之后刘某根据这一生效判决另行提起了本案行政赔偿诉讼。
【诉讼情况及处理结果】
刘某以区政府为被告向当地中级人民法院提起行政赔偿的诉讼，其诉讼请求为判决被告区政府立即恢复刘某的房屋原状并赔偿因违法强拆造成的各项损失50万元。
一审法院经审理认为，对案涉的被拆除房屋，区政府应当按照补偿协议约定的内容履行支付全额补偿款631127元的义务；区政府拆除案涉房屋的行政行为违法，故对刘某因房屋被拆除遭受的损失，依法应当承担赔偿责任。同时认为，因刘某与房屋征收部门的房屋征收补偿协议系双方自愿签订的，是其真实意思表示，因而对刘某因房屋被拆遭受的损失可参照该协议内容予以认定。一审法院作出判决：由区政府赔偿拆除刘某房屋造成的各项损失281127元，并按银行同期存款利率标准支付利息；驳回刘某的其他诉讼请求。刘某及区政府均不服一审判决，提起上诉。
二审法院经审理认为，区政府强制拆除刘某房屋的行为已被确认违法，应当由区政府对刘某的合法损失予以赔偿，且房屋被拆除后不能恢复原状也不能原地重建，根据法律规定应当按照违法强拆造成的直接损失予以赔偿。刘某的直接损失为：协议内损失60万元、房屋内物品损失7万元、其他损失3万元，再扣除征收部门已经支付的35万元，共计35万元。同时认为，刘某提出房屋主体价值和装饰装修的损失已经包括在协议中，不能另外赔偿；误工损失、精神损害损失也不在本案赔偿范围内。此外，高院认为一审判决仅参照协议内容认定刘某的直接损失，未考虑强拆造成的屋内物品损失及其他合理损失部分，混淆了补偿与赔偿的区别，应予以纠正。判决变更原一审赔偿损失28.1127万元为35万元。刘某不服，向最高人民法院申请再审。
刘某申请再审认为，政府违法拆迁房屋应承担全面、足额的赔偿责任，应以赔偿作出时的时间节点的市场价格作为依据进行赔偿；二审法院在区政府未提出核减费用请求的情况下，扣除搬迁费、安置费是明显错误的；法院在未进行调查的情况下，酌情认定其仅有7万元家庭财产没有事实和理由；租金损失属于直接损失。
最高人民法院再审认为，以赔偿决定时有效的房地产市场评估价格为基准的前提，比房屋征收决定中确定的补偿时点的市场价格有了较大上涨，本案中发布房屋征收决定时的房屋市场价格与二审判决时的房屋市场价格并无明显区别；二审判决扣除补偿协议约定的按期搬迁奖励、搬迁费、临时安置费，系适用法律不当，应纳入赔偿范围，计算为直接损失；刘某仅提供《房屋内财产损失清单》，无法证明翡翠手镯等贵重物品是否存在，二审法官遵循法律规定和证据规则，酌情认定刘某屋内物品损失7万元，符合本案实际且合乎情理；本案临时安置费可以满足刘某搬迁和安置的要求，仍主张租金损失没有依据。此外，最高人民法院认为若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务，故本案应从强拆之日起计算银行利息，以一年期同类存款基准利率计算。
最高人民法院最终作出判决：撤销二审法院赔偿35万元判项；判决区政府于本判决生效之日起30日内，赔偿刘某各项损失38.1127万元及利息。
【争议问题和法律评析】
一、行政补偿和行政赔偿应当遵循的原则
在现有法律规定中，行政补偿尚没有统一的标准，但从各个部门法律规定及相关文件精神来看，行政补偿应当遵循及时公平合理补偿的这一基本原则。
该原则主要体现在以下政策法规中：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；《土地管理法》第六十六条第二款规定，收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿；《城市房地产管理法》第二十条规定，提前收回国有土地使用权的，根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，土地、房屋等财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。
虽然上述政策法规关于补偿原则的表述并不一致，但从其制定目的及中央文件精神可以确定，行政补偿应当遵循及时公平合理的补偿原则。但仍有少数行政机关错误理解立法原意，教条式地依据法条中“适当”“相应”补偿的规定，给予相对人打折扣的部分补偿，甚至拖延或不履行补偿义务，违反了及时公平合理补偿的行政补偿原则。
违法征收、强拆类行政赔偿案件的司法裁判实务中，法院对于赔偿秉持的基本原则是：赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，本案中最高人民法院的裁判理由亦予以明确。法院在审理行政赔偿案件时，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，其理由如下：一是因为国家赔偿法规定了依法全面赔偿的要求，原通过补偿应获得的权益当然属于违法行为造成的损失范围；二是体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。比如，许某云诉某区人民政府行政强制及行政赔偿案（见参考案例1）中，最高人民法院同样认为，“为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护许某云合法权益，对许某云房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿”。而在这一原则基础上，根据《国家赔偿法》的规定还要对违法行为造成的其他损失，如违法强拆造成的屋内物品毁损灭失、停产停业等损失另行赔偿，以符合全面赔偿原则。
因此，行政赔偿诉讼中法院确定行政机关应当赔偿的数额时，除应遵循及时公平合理的理念外，还要坚持全面赔偿原则，既要体现对行政机关违法行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。
二、国家赔偿法规定的行政赔偿范围
《国家赔偿法》运用了肯定式列举与否定式列举相结合的模式，从保护公民人身权、财产权两个方面界定了行政赔偿的范围。
（一）侵犯人身权的行政赔偿
从《国家赔偿法》第三条的规定来看，纳入行政赔偿范围的人身权损害，主要是指人身自由权和生命健康权的损害。在人身自由权方面具体包括：（1）违法拘留或违法采取限制人身自由的行政强制措施，包括违法进行强制约束、强制传唤、强制扣留等行政行为；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为。在生命健康权方面具体包括：（1）行政机关工作人员实施暴力行为造成公民伤害或死亡的，包括殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为；（2）违法使用武器、警械的行为，造成公民身体伤害或者死亡的；（3）其他违法行为造成公民身体伤害或者死亡的，即凡是行政机关及其工作人员行使职权造成公民身体伤害或者死亡的，都应承担行政赔偿责任。
（二）侵犯财产权的行政赔偿
财产权是指公民、法人和其他组织对财产的占有、使用、收益和处分的权利，是权利主体对财产的实际控制、利用和收取财产所产生的利益。根据《国家赔偿法》第四条之规定，侵犯他人财产权的行政赔偿范围主要包括：（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（3）违法征收、征用财产的；（4）造成财产损害的其他违法行为，如本案违法强制拆除的行为造成房屋及相关财产性权益损失的。
三、关于违法征收、强拆房屋要求赔偿的具体项目及标准
（一）房屋损失的赔偿方式与赔偿标准
《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，这是国家赔偿首选的赔偿方式。若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。比如，本案房屋已经被拆除，既可以要求置换该地段或者就近地段同等价值的房屋，也可以根据房地产市场价格为基准计付赔偿款。根据上文提到的行政赔偿原则及司法裁判的实践，房屋赔偿的标准不应低于因依法征收所应得到的补偿。
对于房屋是否需要重新评估以及评估时点如何确定的问题，主要看作出赔偿决定时房屋价格是否明显上涨。比如，许某云诉某区人民政府行政强制及行政赔偿一案（见参考案例1）中，最高人民法院认为应根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格进行赔偿。而本案中，最高人民法院则认为判决时的房地产市场价格相对原发布房屋征收决定时并无明显区别，以原补偿协议的标准赔偿并未减损当事人利益，不再以赔偿决定时点进行重新评估。
至于如何进行评估，则应参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构；鉴于房屋已被拆除，房地产评估机构可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条所规定的方法，本着疑点利益归于产权人的原则，独立、客观、公正地出具评估报告。
此外，被认定为违法建筑的房屋，虽根据《国家赔偿法》第二条赔偿合法权益的规定而无法获得赔偿，但根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，违法行政行为造成的直接损失应当给予赔偿，即房屋建筑成本和房屋设施设备安装成本仍应给予赔偿。实践中，违法建筑的被违法强拆的损失一般包括：（1）根据房屋框架结构的性质、面积计算的建筑成本；（2）青苗及附属设施赔偿。
（二）屋内物品损失的赔偿金额确定方式
行政机关违法征收、强拆房屋的，当事人一般情况下难以证明其屋内物品损失的具体情况，如何确定损失一直是司法裁判中的难点。
根据我国《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。
再根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。比如，本案二审法官遵循法律规定和证据法则，并考虑强制搬迁的具体情况，结合刘某主张的生活用品、家具家电等财物损失的情况，酌情认定损失7万元，并获得了最高人民法院再审的支持。
（三）停产停业损失的赔偿标准
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十三条规定，因征收房屋造成的停产停业损失应当给予补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定；具体办法由省、自治区、直辖市制定。鉴于此，因违法征收、强拆房屋的行为导致当事人停产停业的损失，当然应予以赔偿。司法实践中，如果当事人能提供营业执照、纳税证明等证据，证明其为经营用房（非住宅房屋）条件的，应当合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿。
根据《国家赔偿法》第三十六条第（六）项和《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十四条的规定，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支，是指法人、其他组织和个体工商户为维系停产停业期间运营所需的基本开支，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。
当事人除依据补偿标准外，还可以依据上述条款规定主张责令停产停业的损失，但是法院也会考虑临时性、过渡性等因素不予全部支持。比如，许某云诉某区人民政府行政强制及行政赔偿案（见参考案例1）中，最高人民法院认为，由于征收过程中的停产停业损失，只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难，具有过渡费用性质，因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付；同时认为，当事人在征收或者侵权行为发生后的适当期间，也应当及时寻找合适地址重新经营，不能将因自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关来承担。
（四）按期搬迁奖励、搬迁费、临时安置费等其他费用
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括应征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，还应给予补助和奖励；第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。故涉及国有土地上的房屋补偿的，按照上述规定，依法应当给予被征收人搬迁、临时安置的补偿以及补助、奖励。
在房屋征收强制拆除的赔偿案件中，计算“直接损失”时应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益。当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案应得的利益，均应认定为其所受到的直接损失，应予赔偿。比如，本案中最高人民法院就认定因强制拆除行为违法，原补偿协议中约定的按期搬迁奖励、搬迁费和临时安置费均应纳入赔偿范围，计算为直接损失。
（五）利息损失
行政赔偿原则上只赔直接损失，唯一会赔偿的间接损失是“利息”。《国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务；第九条第一款规定，赔偿义务机关违法造成损害的，应当给予赔偿。故赔偿义务机关有及时支付赔偿金的法定义务。
依据公平原则，行政机关在违法征收或强制拆除房屋后，理应及时履行赔偿义务，尽快支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故在司法裁判的实践中，部分法院认为，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围。比如，本案中最高人民法院认为利息损失应当予以赔偿，以判决的赔偿金额为基数，以违法强拆的时间为起始时间计算银行利息，利息以作出生效赔偿判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条 国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第三条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；
（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；
（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；
（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；
（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
第四条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十二条 国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。
能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。
第三十六条 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
……
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十六条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
……
依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
……
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十条 国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条 ……
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
……
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。
第二十二条 因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。
第二十三条 对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》
八、完善财产征收征用制度
完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第四十七条 ……
当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。
《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》
第十四条 国家赔偿法第三十六条第六项规定的停产停业期间必要的经常性费用开支，是指法人、其他组织和个体工商户为维系停产停业期间运营所需的基本开支，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。
参考案例1
最高人民法院公报案例 最高人民法院（2017）最高法行再101号许某云诉某区人民政府行政强制及行政赔偿案
【裁判要旨】市、县级人民政府在既未作出补偿决定又未通过补偿协议解决补偿问题的情况下，违法强制拆除被征收人房屋的，应当赔偿被征收人房屋价值损失、屋内物品损失、安置补偿等损失。人民法院在确定赔偿数额时，应当坚持全面赔偿原则，合理确定房屋等的评估时点，并综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、赔偿项目、赔偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以得到的征收补偿。
参考案例2
最高人民法院（2018）最高法行赔再4号 刘某学诉某区人民政府行政赔偿案
【裁判要旨】人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋征收强制拆除的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。此时，对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费以及对动产造成的直接损失等，如此才符合《国家赔偿法》的立法精神。