会议纪要议定事项可以转化为政府法定职责
——某公司诉某区人民政府履行法定职责案
【基本案情和复议策略】
某公司是一家从事房地产开发建设的企业。2011年8月30日，某区人民政府召开专题会议，要求某公司将房地产建设项目中的9110平方米土地用于市政公园建设。区政府《关于锦溪景观提升改造工程建设专题协调会议纪要》（〔2011〕43号）第四条明确记载：“华石岩以东共9110平方米为商住用地，系某公司通过市场招拍挂的方式取得，为实现锦溪提升改造的整体性，要求该地块与锦溪原有规划设计中的公园合并统一设计，由某公司负责建设，并向社会公众开放，政府给予适当的补助。政府同意在某公司二期建设项目中给予补偿不少于该部分土地容积率所对应的规划建筑面积（即9110平方米×2.2=20042平方米）。”之后，某公司腾出了该9110平方米土地，并垫资建设了该公园和运动中心。
2014年10月28日，区政府又召开专题会议，确定对某公司二期项目的三块土地34408平方米予以收储。关于此前9110平方米土地的补偿问题，在区政府《关于某公司开发项目处置工作有关问题的专题协调会纪要》（〔2014〕53号）第二条第六点中还明确记载：“关于华山岩以东地块及地上公共配套设施（公园和运动中心）相关事宜。对于该地块及其地上公共配套设施（公园和运动中心）等事宜，另行专题研究明确。”但之后区政府一直未予处理并补偿。
由于土地补偿和垫资建设款项长时间未能兑现，在多次催促无果的情况下，某公司准备通过诉讼途径解决。代理律师了解案件情况后，认为本案通过行政复议途径处理比法院诉讼更为合适，因为本案土地补偿问题虽有区政府〔2011〕43号会议纪要确定的补偿方案，但该补偿方案已由区政府〔2014〕53号会议纪要予以变更，且无具体的补偿方案，通过上级政府的复议和监督，有助于促使下级政府确定具体补偿方案并实施，有利于本案纠纷的化解。某公司认为代理律师的建议方案较为合适，故选择了行政复议的救济途径。代理律师据此开始了行政复议前的准备工作。
2018年11月27日，某公司向区政府邮寄了《关于支付锦溪景观工程用地补偿和建设费用的申请》，请求区政府根据会议纪要予以处理，对已占用的9110平方米土地进行货币补偿或置换相应的建设用地；同时还要求按会议纪要另行支付某公司已垫付的公园和运动中心的工程款等款项。但区政府收到后未予处理。
【复议情况及处理结果】
2019年3月18日，某公司向区政府的上级行政机关某市人民政府提交了《行政复议申请书》，认为政府会议纪要议定事项是政府依法向行政相对人作出的行政允诺，政府会议纪要确定的行政义务经外化后已转化为政府的法定职责，政府应依法履行其法定职责，兑现行政允诺。复议申请书还认为，区政府在收到某公司的履职申请后，超过六十日未予处理，属于不履行法定职责的行为，请求复议机关依法责令区政府履行会议纪要确定的补偿职责，对已占用的9110平方米土地进行货币补偿或置换相应的建设用地。
对此，区政府提交行政答辩状认为：一、申请人某公司提交的申请属于信访性质，不属于行政复议受案范围；二、会议纪要不属于对外行政行为，不具有可诉性。要求驳回某公司的复议申请。
在市政府行政复议局举行的复议听证会上，某公司的代理律师针对区政府的答辩，根据《信访条例》第二条中“信访”的定义、会议纪要确定的事项可以转化为可诉法定职责的依据、《行政复议法》第六条第（九）项复议案件的受案范围、区政府有无履行法定职责等争议问题进行了反驳。因本案调解未成，市政府于2020年1月21日作出了（2019）93号行政复议决定书。
行政复议决定书认为：一、申请人某公司于2018年12月1日提交给被申请人区政府的《关于支付锦溪景观工程用地补偿和建设费用的申请》属于具体、明确的履职请求，对被申请人提出的属于信访事项的主张不予支持；二、会议纪要是行政机关常用的公文格式，〔2011〕43号会议纪要议定的土地补偿事项是行政机关对申请人作出的行政承诺，可以转化为被申请人的法定职责。〔2014〕53号会议纪要议定案涉地块事宜另行专题研究明确，并未否定前述会议纪要的内容，故被申请人负有进行处理的法定职责；三、被申请人收到履职申请后虽进行了内部流转，但未对案涉补偿事项进行实质处理，亦未向申请人作出书面答复，属于未履行法定职责。为此，复议机关作出复议决定：责令被申请人依法对申请人于2018年12月1日提出的《关于支付锦溪景观工程用地补偿和建设费用的申请》中“一期建设项目公园用地的补偿事项”的申请进行处理并予以书面答复。
【争议问题和法律评析】
一、会议纪要议定事项经外化可以转化为行政机关的法定职责
会议纪要是行政机关的常用公文，是行政机关在行政管理过程中形成的格式文书，用于记载有关会议情况和议定事项，是行政行为的重要载体。根据原《国家行政机关公文处理办法》和现行《党政机关公文处理工作条例》，政府会议纪要议定事项具有法律效力，非经法定程序不得否定。相对于决定、公告、通知等外部公文而言，会议纪要一般具有内部性，因为与会人员主要是内部人员，会议事项一般比较原则且不直接对外。但在实践中，政府为解决某一重要具体问题，往往会召集各相关职能部门研究和落实解决办法，有时还会通知涉及问题的行政相对人参加会议听取意见、协商处理方案，会后也会将会议纪要送达参会的行政相对人。此类会议纪要属于外化的行政行为。行政机关在会议纪要内议定的事项和确定的应履行内容，一经送达、告知当事人或直接予以执行等方式外化，转化为行政机关的法定职责，构成法理上的行政允诺。行政机关不履行会议纪要内容，行政相对人有权通过外部行政救济途径要求履行。本案会议纪要是区政府为协调某公司将建设用地腾退给政府用于公园建设而召开的专题会议形成的文书，会议纪要中还列明了某公司的参会人员，事后还送达某公司。因此，该会议纪要不是内部行政行为，其议定事项已转化为行政机关的法定职责，行政机关应依法履行，否则构成行政不作为。
二、履职申请不同于信访事项，依法可以申请行政复议或行政诉讼
在行政管理实践中，一些行政机关往往会将行政相对人的履职申请错误归类为信访事项，因而不按法定程序处理。而从法律制度和法律规定看，信访和履职申请有明显的区别。根据《信访条例》第二条的规定，信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，信访制度的主要功能定位在反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，以及加强政府与人民群众的联系方面，而并非直接解决信访人自身的切身利益，因此不属于法定解决行政相对人和行政机关之间行政争议的救济途径。根据中办、国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发〔2013〕26号）中明确规定的“诉讼与信访分离”制度，对照《行政复议法》《行政诉讼法》关于受案范围的规定，足见信访事项和履职申请的区别，信访事项不具有可诉性，而履职申请具有可诉性。在本案中，某公司向区政府提交的《关于支付锦溪景观工程用地补偿和建设费用的申请》，是要求区政府根据其会议纪要支付用地补偿和建设费用的履职申请，区政府收到后长达三个多月未予答复和处理，某公司根据《行政复议法》第六条第（九）项的规定申请行政复议，要求区政府履行法定职责于法有据。
三、行政机关应依法全面履行会议纪要确定的法定职责
依法履行法定职责是法治政府建设的基本要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为、勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职……”国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中将“诚实守信”列入依法行政的六大基本要求之一，诚实守信也是社会主义精神文明建设核心价值观的重要内容。只有政府带头诚实守信，政府带头履行对自身不利的行政允诺和会议纪要，对全社会诚信建设起表率作用，才能有效引领全社会诚信意识的提高。在本案中，区政府要求企业腾退土地却拖延八年未予补偿已属失信；当企业通过法律途径要求解决时，却在上级机关处理时无理辩三分。在上级机关复议决定下达后，能否改弦更张，重新取信于民，这是行政相对人和社会公众所期望的。本案所反映的情况，前些年在全国并不罕见，在最高人民法院的一些判例中也能找到相似案例。因此，加强法治政府建设，增强行政首长、行政执法人员的法治思维和依法行政理念，任重而道远。行政相对人依法行使行政复议等行政救济权利，上级行政机关通过行政复议监督下级行政机关依法行政，不失为一条行之有效的途径。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政复议法》
第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
……
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
……
第十三条 对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。
……
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
……(https://www.daowen.com)
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
……
《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）
第三条 党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。
第八条 公文种类主要有：
……
（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。
《信访条例》
第二条 本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
……
第三十四条 信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。
第三十五条 信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。
……
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》
三、深入推进依法行政，加快建设法治政府
……
（一）依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。
参考案例1
最高人民法院（2018）最高法行再205号 某房地产开发有限公司诉某区人民政府不履行法定职责案
【裁判要旨】会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第（十三）项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。
参考案例2
最高人民法院（2019）最高法行申370号 某纺织有限公司诉某市人民政府会议纪要案
【裁判要旨】会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉，会议纪要对当事人不直接产生权利义务影响。
参考案例3
浙江省杭州市人民政府杭政复〔2019〕93号 某置业公司诉某区人民政府履行法定职责案
【复议决定要旨】关于政府会议纪要议定的事项是否属于法定职责的问题，《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的……”申请人可以根据上述规定申请行政机关履行法定职责，并在行政机关未依法履行时提出行政复议申请。此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政承诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式，会议纪要议定的行政承诺可转化为行政机关的法定职责。