实施行政行为无法定程序可遵循时应适用程序正当原则
——王某诉某市房地产管理局行政登记案
【基本案情和行政救济策略】
2010年9月10日，某房地产公司与王某签订了五份《商品房买卖合同》，用于作为该房地产公司偿还王某1862900元借款的担保。同年9月15日，王某在市房地产管理局办理了上述合同的网上备案登记。2010年12月21日，该房地产公司以录入错误为由，要求市房管局撤销其中四套房屋的网上备案，并提供其与王某签订的《借款担保与反担保合同》。市房管局发现该房地产公司与王某之间名为商品房买卖合同关系实为民间借贷关系，签订商品房买卖合同及备案是为借款提供担保，商品房备案信息与真实情况不符，故于2010年12月撤销了该四套房屋的网上备案。随后该房地产公司将该四套房屋出售。2015年下半年，王某听说上述商品房网上备案可能出现了差错，遂多次前往市房管局处希望了解商品房网备情况，但均遭到拒绝。同年11月13日，在律师的陪同下，王某再次到市房管局处要求出具上述商品房网备情况，信息中心工作人员最终向王某出具了五套房屋的网备系统查询书面材料，证实了五套商品房中的四套商品房网上备案已被撤销。
王某认为市房管局的行为在行政行为程序上剥夺了其知情权、参与权等权利，因此委托律师寻求法律救济。代理律师了解案件情况后，认为本案中市房管局作出行政行为的程序无法律明文规定，因此，在既可以依法申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼的情况下，向法院直接提起行政诉讼更为有利。
【诉讼情况及处理结果】
2016年3月10日，王某以市房管局为被告向区人民法院提起行政诉讼，其诉称：2010年9月10日，原告与某房地产公司签订了五份《商品房买卖合同》用于作为该房地产公司偿还原告1862900元借款的担保。同年9月15日，上述商品房买卖合同在被告市房管局下属的信息中心进行商品房销售网上备案。2015年下半年，原告多次前往被告市房管局处了解商品房网备情况，但均遭到拒绝。同年11月13日，信息中心工作人员才向原告出具了五套房屋的网备系统查询书面材料，最终证实了五套商品房中的四套网上备案合同已经被被告市房管局违法撤销。被告市房管局工作人员在该商品房买受人未到场，未查清双方是否协商一致的情况下，违反行政职责，违法将备案在原告王某名下的四套商品房的网上备案撤销，导致该四套商品房被该房地产公司恶意另行销售给第三方。被告市房管局的行为显然在行政程序上剥夺了原告的参与权、知情权和异议反驳等权利。虽然被告市房管局事后对其工作人员及相关单位给予了处分，但违法撤销网备的行政行为并未依法纠正，该违法行为对原告王某权利侵害所产生的结果并未消除。故请求法院依法确认被告市房地产管理局撤销商品房网上合同备案的行政行为违法并撤销该行政行为。
被告市房管局辩称：2010年9月，原告王某与该房地产公司签订五份其开发的青年商务公寓商品房买卖合同，并通过商品房网上备案系统予以备案。后该房地产公司以录入错误为由要求撤销其中四套房屋的网上备案，并提供其与原告王某签订的《借款担保与反担保合同》，市房管局发现该公司与原告王某之间名为商品房买卖合同关系实为民间借贷关系，签订商品房买卖合同及备案是为借款提供担保，商品房备案信息与真实情况不符，故于同年12月撤销了该网上备案。2014年1月20日，原告王某又与该房地产公司签订协议书，对借款的偿还及担保重新作出约定，公司另行提供1477.01平方米的办公楼为其借款提供担保。鉴于以上事实，市房管局以为，该备案与真实情况不符，市房管局的撤销行为并无不当，应予维持。且市房管局撤销网上备案行为对买卖双方的权利义务并不产生实际影响，不属于行政诉讼受理范围，原告王某的起诉不能成立且已超过起诉期限，应予驳回。
区人民法院经审理认为：参照《安徽省城市房地产交易管理条例》第十八条、《淮南市商品房买卖合同网上签约和备案登记管理办法》第十条规定，商品房网上备案变更时，双方当事人均应当到场办理。本案中，被告市房产局撤销网上备案虽是基于对房地产交易活动中的违法行为进行查处，但任何行政行为都应遵循法定程序。虽然法律法规没有明确规定撤销商品房网上备案的程序，但应当依据程序正当原则，在程序上充分保障当事人的参与权、知情权、异议反驳等权利。被告市房产局依据该房地产公司单方申请撤销涉案备案登记，属程序违法。鉴于四套房屋已经销售给他人，被撤销的商品房网上备案无法恢复，遂判决确认被诉的撤销备案登记行为违法。
【争议问题和法律评析】
一、程序正当原则的适用情况
行政程序是指行政主体实施行政行为时所遵循的方式、步骤和顺序。法律要求行政机关应当“依照法定程序”作出行政行为，“违反法定程序”的行政行为应当撤销。这里的“法律”包括《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等行政实体法和行政程序法。所谓“法定程序”不仅指法律法规等成文法明文规定的程序，还应当包括程序正当原则所要求但未被成文法明确规定的程序。
程序正当是指要求一切权力的行使在影响相对人的人身权和财产权等权利时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。程序正当原则起源于英国古老的自然公正原则，20世纪初逐步被适用于行政机关，其最为核心的要素是避免偏私和听取意见，在普通法的传统中，自然正义是关于公正行使权力的最低限度的程序要求。我国法律传统缺少正当程序观念，司法实践中一直“重实体轻程序”，1989年《行政诉讼法》第五十四条对“法定程序”予以确认，法律程序逐步受到重视，后来诸多行政立法将正当程序原则具体化为一种法定程序。程序正当原则是行政机关在执法时应当遵循的最低程序标准，其目的在于保障行政相对人的合法权益，推动执法过程的公开透明，促进实体决定合理公正。
二、法无明文规定时可适用程序正当原则
根据我国《行政诉讼法》的规定，行政主体作出行政行为，应当遵守法定程序。行政行为违反法定程序的，人民法院可以判决撤销。实践中，行政机关在执法过程中，其所实施的行为并非都能找到与之相对应的程序方面的法律规定。当具体行政行为的程序未能在相关法律中得到明确规定时，法院应该如何评价行政行为，是否应当适用程序正当原则？在最高人民法院公报案例张某银诉某市人民政府房屋登记行政复议决定案（见参考案例1）中，江苏省高院直接把“正当程序”写进二审判决书，这也是法院首次将程序正当原则写入判决书，此后诸多法院纷纷效仿。
如本案中，法院认为，市房产局撤销网上备案虽是基于其行政职权，但任何行政行为都应遵循法定程序。虽然法律法规没有明确规定撤销商品房网上备案的程序，但应当依据程序正当原则，在程序上应充分保障当事人的参与权、知情权、异议反驳等权利。市房产局依据某房地产公司单方申请撤销涉案备案登记，属程序违法。
通过行政诉讼实践的持续推动，在法无明文规定的情况下运用程序正当原则在司法实践中已经日渐成熟，为广大法院所接受并在裁判中予以引用。正当程序原则作为一项基本法律原则，即使在相关法律中没有正当程序的具体规定，法院也可以该原则为依据，对撤销决定的合法性进行审查。这也符合法律维护公平正义及行政法维护相对人合法权益的目标。
三、适用程序正当原则的其他情况
在法律未对正当程序予以明确规定的情况下，判决中直接适用程序正当原则体现出法官的智慧和勇气。但也有很多法官虽未直接适用程序正当原则进行裁判，却也通过自己的努力，创造性地在案件中运用程序正当原理对行政争议进行裁判。
最高人民法院2014年公布的第38号指导案例田某诉某科技大学拒绝履行职责案（见参考案例1），法院在判决中指出：“退学处理的决定涉及原告的受教育权利，从充分保障当事人权益原则出发，被告应当将此决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。而被告既未依此原则处理，尊重当事人的权利，也未实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续……”这段文字虽未提及程序正当原则，但是，透过判决书的字里行间，我们不难发现法官间接适用了程序正当原则，即被告有义务将退学处理决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。
又如，在某管委会诉某区房管局不履行法定职责案（见参考案例3）中，法院认为：“原告管委会在组建时已经在行政管理机关办理了登记手续，任期届满后进行了换届选举。被告……如不予备案，亦应书面通知并说明理由。区房管局在长达一年的时间内，不依照职权对管委会提出的换届选举登记备案申请给予任何书面答复，亦未依照规定尽其指导、监督的职责，构成违法。”在本案中，法官依据行政机关在作出影响相对人权益的行政行为时，未及时向行政相对人说明行为的根据和行为理由的正当程序要求，故判决行政机关违反法定程序。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
……
第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
第十八条 行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。……
第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
……
第四十四条 对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。
……
第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（三）违反法定程序的；
……
第七十四条 ……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第四十五条 ……
商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。
……
《城市商品房预售管理办法》
第十条 商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。
……
《城市房地产开发经营管理条例》
第二十六条 ……
房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。
《安徽省城市房地产交易管理条例》
第五条 市、县负责房地产交易的管理部门的主要职责是：
……
（五）负责依法查处房地产交易活动中的违法行为；
……
第十八条 商品房预购人将预售商品房再行转让的，由转让双方凭已备案的商品房预售合同到所在地市、县负责房地产交易的管理部门办理转让变更登记。
预售当事人不得自行变更商品房预售合同或发票上的姓名或名称。
参考案例1
最高人民法院指导案例38号 北京市海淀区人民法院（1999）一中行终字第73号 田某诉某科技大学拒绝履行职责案
【裁判要旨】高等学校对受教育者因违反校规、校纪而拒绝颁发学历证书、学位证书，受教育者不服的，可以依法提起行政诉讼。高等学校依据违背国家法律、行政法规或规章的校规、校纪，对受教育者作出退学处理等决定的，人民法院不予支持。高等学校对因违反校规、校纪的受教育者作出影响其基本权利的决定时，应当允许其申辩并在决定作出后及时送达，否则视为违反法定程序。
参考案例2
最高人民法院公报案例 江苏省高级人民法院 张某银诉某市人民政府房屋登记行政复议决定案
【裁判要旨】行政机关在行政复议中可能作出不利于他人的决定时，如没有采取适当的方式通知其本人参加行政复议即作出复议决定的，构成严重违反法定程序，应予撤销。
参考案例3
最高人民法院公报案例 北京市海淀区人民法院 某管委会诉某区房管局不履行法定职责案
【裁判要旨】行政机关对具体行政行为相对人要求其依法履行职责的申请，长时间不予书面答复，亦未按规定履行指导、监督的职责，其行为构成违法。
参考案例4
安徽省淮南市田家庵区人民法院（2016）皖0403行初12号 王某平诉某市房地产管理局房屋登记案
【典型意义】国务院2004年印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求依法行政不仅要合法行政、合理行政，还包括要做到程序正当。本案中，一审法院在法律法规未对撤销商品房网上备案程序作出明确规定的情况下，依据程序正当原则对某市房产局的行为进行了分析。程序正当原则要求行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由、听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。某市房产局在未通知王某平的情况下仅根据某公司的单方申请撤销了先前的网上备案行为，剥夺了王某平的知情权、参与权、异议反驳等权利，属程序违法，故一审法院判决确认该行为违法。本案对规范行政机关执法程序具有一定的典型意义。