宅基地登记发证后家庭成员的异议纠纷不属于土地权属争议
——李某甲诉某市人民政府、市自规局城建行政行为案
【基本案情和行政救济策略】
为加快城乡危旧房治理改造进程，全面解决无房户、危房户住房问题，积极推进生态宜居城市建设，2017年7月，某市人大常委会审议通过了《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》，推进农房集聚工作。2018年6月，李某甲以其自建农房申请参加集聚，并于2018年6月28日获镇人民政府批准。2018年7月11日，李某甲也取得了市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室（以下简称市危改办）、镇政府联合发放的农房集聚安置凭证。
然而就在李某甲等着分房之际，突然接到相关工作人员的电话，称其房子有问题，不能给其办手续。李某甲经多方询问之后才得知：2018年9月21日，其弟李某乙、姐李某丙向镇政府、镇国土资源所提交《申请报告》，认为李某甲2007年取得的（2007）第32-43号集体土地使用证中所登记土地，他们也享有共同使用权，因此对该集体土地使用证将土地使用权登记于李某甲一人名下提出异议，申请撤销该证。2018年11月7日，李某乙、李某丙又向该市自然资源和规划局（以下简称市自规局）提交《更正报告》，请求对案涉集体土地使用证予以更正，更正为共同所有。市自规局核查认为：李某甲在办理土地使用证时提供的《社员建造房屋用地申请表》中记载，李某甲所申请登记土地系以李某甲为户主，以其母曾某、其姐李某丙、其弟李某乙为家庭成员，于1973年10月14日审批取得。在登记案卷中，未找到有曾某、李某丙、李某乙同意将上述土地使用权归李某甲一人享有的相关材料，因此原土地证使用证登记有误，该房产应当归李某甲、曾某、李某丙、李某乙四人所有。2018年11月9日，市危改办与市自规局联合在当地报纸上发布公告，告知李某甲在2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不再列入第一期集聚对象和选择新居名单。
李某甲很是惊讶：1973年申请建房时，只有他姐姐是农村社员，享有农村宅基地申请权，他母亲和弟弟是城镇户口，没有农村宅基地申请权。2007年办理土地登记时，姐姐放弃了权利且房子由他一人出资建造，其他家庭成员早已确认，且姐姐和弟弟多年前已在城市安家，怎么突然又要主张权利了呢？李某甲对市政府和市自规局对其暂缓安置的处理不服，也对姐、弟要求分房的要求感到不解。无奈之下李某甲只能找律师咨询如何维护自身的合法权利。
那么，李某甲的行政救济路径该如何选择？先申请行政复议还是直接诉讼？在本案中，李某甲曾多次向有关行政部门陈述理由均得不到支持。如申请行政复议，其结果估计也难以理想，可能还会拖延时间。如直接向法院提起行政诉讼，因市危改办不具有独立法人资格，应由其设立机关市政府作为诉讼主体，根据《行政诉讼法》级别管辖的规定，对县级以上人民政府提起诉讼的案件，应由中级人民法院管辖。如不服一审判决，还可以向高级人民法院上诉，直至向最高人民法院申请再审，可以争取更为超脱的诉讼环境。为此，李某甲决定直接向市中级人民法院起诉。
【诉讼情况及处理结果】
2019年1月8日，李某甲向该市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销两被告市政府和市自规局联合作出的《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》中涉及暂停李某甲农房集聚安置的处理决定，尽快办理其农房集聚安置。其诉请理由为：两被告的处理决定毫无事实和法律依据。被告市自规局与被告市政府设立的市危改办联合作出并刊登于2018年11月9日某市日报的《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》中涉及暂停原告农房集聚安置的决定，侵犯了原告的合法权益。原告依法持有《集体土地使用证》，也已取得《市农房集聚区安置凭证》，是案涉农房集聚唯一合法权益人。且2007年原告依法申请并办理了《集体土地使用证》，在公示期间无一人提出异议，说明土地使用权归属原告一人确为事实。现两被告以家庭内部矛盾为由否认原告的农房集聚权益，作出暂停原告农房安置的决定是完全错误的。
两被告市政府和市自规局答辩称：被诉公告行为并无不当，原告诉请于法无据。2018年6月，原告以（2007）第32-43号集体土地使用证项下102.94平方米土地使用权申请参加农房集聚获得批准。但案外人李某乙（系原告弟弟）、李某丙（系原告姐姐）提交了《申请报告》，认为对于案涉集体土地使用证中所登记土地，李某乙、李某丙享有共同使用权，申请撤销该证。之后李某乙、李某丙又提交了《更正报告》，请求将案涉集体土地使用证更正为共同共有。因此，在该土地使用权存在争议且权属争议未能解决的情况下，相关集聚工作应予以暂缓办理。为此，请求市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
一审法院审理后认为：由于原告李某甲未提交曾某、李某丙、李某乙同意将案涉土地使用权登记归原告一人所有的相关材料，故市政府将案涉土地使用权登记于原告一人名下属于依据不足。在土地使用权存在争议且争议未能解决的情况下，市危改办与市自规局于2018年11月9日发布公告，告知原告在2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不再列入第一期集聚对象名单的行为并无不当。原告的诉讼请求于法无据，故判决驳回原告李某甲的诉讼请求。
李某甲对市中级人民法院的一审判决不服，上诉至省高级人民法院，要求撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人暂缓李某甲农房集聚安置的处理决定，或将本案发回一审法院重新审理。主要上诉理由为：本案并不存在土地权属争议，本案属分家析产纠纷，依法应通过民事诉讼途径解决；一审认定事实不清，混淆了涉案房屋的建房申请与土地使用权证申请的区别，将上诉人按表格要求列明的家庭成员等同于土地权利人，一审没有查明案外人曾某、李某乙因当时具有城镇户口而无法享有农村宅基地使用权这一事实；上诉人在申请办理土地使用权证时已按规定提交了整套所有申请材料，当然也包括一审所认为的“案外人同意的材料”。因此，一审判决认定事实错误，案件定性错误，适用法律错误，诉讼程序违法，依法应予以撤销。
市政府和市自规局在二审答辩中认为：上诉人申请参加农房集聚并获取的农房集聚安置凭证，其安置依据是原持有的《集体土地使用证》。现利害关系人李某乙、李某丙多次就案涉《集体土地使用证》提出异议，并申请更正，在案涉《集体土地使用证》颁证权属依据不足且利害关系人提出异议的情况下，市危改办的公告行为并无不当。故请求法院驳回上诉，维持原判。
2019年9月26日，省高级人民法院作出二审终审判决：一、撤销市中级人民法院作出的一审行政判决；二、确认市政府、市自规局联合作出的《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》中涉及暂停李某甲农房集聚安置的处理决定违法。
【争议问题和法律评析】
一、土地权属登记及纠纷处理的相关规定及法律适用
土地权属是指土地权利的归属，土地权属争议是指土地所有权或使用权归属争议。对于土地权属纠纷的处理，《土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”原国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第十四条规定，土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件等不作为争议案件受理。原国土资源部在《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）中也明确规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”
本案争议发生在集体土地使用权证颁发后11年，而上述规定中列举的应由人民政府处理的权属纠纷与本案家庭成员在取得宅基地使用权后发生的分家析产纠纷明显不同，家庭成员的内部财产争议依法不属于人民政府及土管部门的处理范围。
二、土地权属争议与家庭内部分家析产纠纷的区别及纠纷处理途径
《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十五条规定：“下列情形不属于土地权属争议申请受理范围：……（三）因房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议……”本案案外人李某乙、李某丙向市自规局提出集体土地使用权证更正请求，是为了获得上诉人农房集聚安置的房产份额，属于典型的家庭内部分家析产纠纷，不属于土地权属争议范畴。
家庭内部分家析产纠纷是对共有的家庭财产进行分割，并确定各个家庭成员的财产份额的行为。家庭共有关系的存在是家庭共有财产的存在前提，在家庭关系解体后，即产生了家庭共有财产的分割问题，由此产生的纠纷称为家庭内部分家析产纠纷。家庭内部分家析产纠纷的当事人必须是家庭成员，而其中的财产应当是家庭成员在共同生活关系存续期间共同创造、共同所得的财产，其来源主要是家庭成员在共同生活期间的共同劳动收入，家庭成员交给家庭的财产及家庭成员共同积累、购置和受赠的财产。
家庭内部分家析产纠纷是最传统的民事纠纷之一，当事人一般可以通过协商或向法院提起民事诉讼的方式解决。但该内部纠纷并不涉及行政确权问题，所以不必经过相应人民政府的行政确权认定，当事人对这类纠纷，理应直接向人民法院提起民事诉讼，请求分割共有财产。(https://www.daowen.com)
三、行政机关不能越权处理土地登记发证后的家庭内部分家析产纠纷
本案原告李某甲于2007年就已完成农房宅基地登记并取得集体土地使用权证，早已明确了涉案土地的使用权，案外人在时隔11年后提出的异议不属于土地权属争议。案外人主张李某甲农房集聚安置房产份额的权益，应以分家析产纠纷的案由向法院提起民事诉讼，行政机关不能超越职权范围处理本案的分家析产纠纷，更不能直接作出暂缓李某甲农房集聚安置的行政决定。
在本案处理过程中，一审法院要求李某甲提供其在办理土地使用权证时提交案外人同意的材料，并承担举证不能的不利后果。这违反了行政诉讼被告举证原则，也违反了信赖利益保护原则。从被告受理并颁发土地使用权证，再到作出暂缓原告的农房集聚安置的决定，在这11年期间被告也从未提出原告还有审批材料未提交。李某甲土地使用权证的取得合法有效且权利清晰，由此形成的信赖利益应当予以保护。同时，因本案并非对案涉集体土地使用证的登记行为进行审理，故一审判决认定“由于原告未提交曾某、李某丙、李某乙同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料，故市政府将该土地使用权登记归原告一人享有权属依据不足”，明显超出案件审理范围，且举证责任分配不当。
而且，在本案中两被告印发的《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》等规范性文件中，也并无对农房集聚安置对象持有的集体土地使用证提出异议的情况应予暂停农房集聚安置的相应规定，故两被告作出的暂停李某甲农房集聚安置的处理决定，因缺乏相应的法律、法规、规章及规范性文件依据而不能成立。为此，二审判决认定该行政行为违法完全正确。
【参考法条和相关资料】
《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）（节选）
土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。
《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》
第十五条 下列情形不属于土地权属争议申请受理范围：
（一）属行政区域边界争议的；
（二）属农村土地承包经营权争议的；
（三）因房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议；
（四）法律、法规规定不属于土地权属争议的。
参考案例1
浙江省金华市中级人民法院（2018）浙07行初363号 李某宏诉某市人民政府、某市自然资源和规划局城建行政行为案
【裁判要旨】由于原告未提交集体土地使用权证中家庭成员同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料，故某市人民政府将该土地使用权登记归原告一人享有权属依据不足。该土地使用权存在争议且权属争议未能解决的情况下，某市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室与某市国土局于2018年11月9日发布公告，告知原告在2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不再列入第一期集聚对象名单的行为并无不当。
参考案例2
浙江省高级人民法院（2019）浙行终1180号 李某宏诉某市人民政府、某市自然资源和规划局城建行政行为案
【裁判要旨】本案集体土地使用权登记发证已经完成，不涉及案涉集体土地权属争议，本案也不对案涉的集体土地使用证的登记行为进行审理，故一审认定“某市人民政府将该土地使用权登记归原告一人享有权属依据不足”，明显超出本案审理范围，存在不当；在案涉的集体土地使用证法律上仍然合法有效的情况下，行政机关作出被诉的案涉公告中涉及暂停李某宏农房集聚安置的处理决定，缺乏事实依据；同时，因本案并不涉及案涉集体土地权属争议，某市规划局未按规定启动“更正登记”或“异议登记”程序处理，且两被上诉人印发的《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》等规范性文件中，也并无对农房集聚安置对象持有的集体土地使用证提出异议的情况应予暂停农房集聚安置的相应规定，故两被上诉人作出被诉的案涉公告中涉及暂停李某宏农房集聚安置的处理决定，缺乏相应的法律、法规、规章及规范性文件依据，不能成立。