行政决定未引用具体法律条款属于适用法律错误
——宣某等诉某市国土资源局收回国有土地使用权案
【基本案情和行政救济策略】
2015年8月，最高人民法院发布了第九批指导性案例，宣某诉某市国土资源局收回国有土地使用权一案名列其中。该案虽然距今已有十多年，但对当今的法律适用仍具有普遍指导意义。
宣某等18人系某市中学教工宿舍楼的住户。2002年12月9日，该市发展计划委员会根据第三人某银行的报告，经审查同意某银行在原有的营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设项目。同日，市规划局作出建设规划选址意见，同意某银行拟自行收购和拆除占地面积为205平方米的中学教工宿舍楼，改建为露天停车场的方案。当月，市规划局确定了某银行扩建营业用房建设用地平面红线图并颁发建设用地规划许可证，确认某银行建设项目用地面积为756平方米。之后，市国土资源局（以下简称市国土局）请示收回中学教工宿舍楼住户的国有土地使用权187.6平方米，获市人民政府审批同意。为此，市国土局作出（2002）37号《收回国有土地使用权通知》（以下简称《通知》），并告知宣某等18人将收回其正在使用的国有土地使用权及相应诉权等内容。该《通知》中虽叙明了收回决定的法律依据是《土地管理法》，但没有列明具体法律条款并予以说明。
宣某等18人对市国土局作出的《通知》不服，决定通过行政救济途径维护自身的合法权益。本案属于选择救济案件，既可以先选择申请行政复议，对行政复议决定不服再提起行政诉讼，也可以直接向法院提起行政诉讼。宣某等18人认为，先申请行政复议再提起诉讼的时间周期较长，且行政复议采纳率较低，因此决定直接向区人民法院提起行政诉讼。
【诉讼情况及处理结果】
2003年4月4日，宣某等人以市国土局为被告，以某银行为第三人，向区人民法院提起行政诉讼，起诉称：原告宣某等系市中学教工宿舍楼的住户。2003年1月，因第三人某银行建造车库需要用地，被告市国土局陆续向宣某在内的18名原告发出《收回国有土地使用权通知书》。但仅仅因为企业建造车库的需要，被告市国土局就作出收回原告国有土地使用权的决定，显然不符合我国《土地管理法》第五十八条的规定，请求撤销被告市国土资源局2002年12月31日作出的（2002）第37号收回国有土地使用权通知。
被告市国土局辩称：市国土局根据市发展计划委员会（2002）35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》、市规划局（2002）0800109号《建设用地规划许可证》，并依据我国《土地管理法》的规定，经报请市人民政府批准，同意收回涉案地段原居民住宅用地187.5平方米，用于第三人某银行扩建。该收回土地行政行为事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。第三人扩建用地是经有批准权的人民政府批准的，既是公共利益需要使用土地，也是实施城市规划需要使用土地，有关决定不存在依据不足、行为违法的事实。被告市国土局在庭审过程中还辩称依据《土地管理法》第五十八条第一款作出被诉具体行政行为。
第三人某银行诉称：被告市国土局的具体行政行为合法，本行是国有银行，是为社会公共利益服务的。且原告宣某等人如认为行政机关侵犯其依法取得的土地使用权，应先申请行政复议，对复议决定不服，才能提起行政诉讼。
区人民法院经审理认为：市国土局作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。市国土局在作出《通知》时，仅说明是依据我国《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。市国土局提供的有关证据，难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，主要证据不足，故被告市国土局主张其作出的《通知》符合《土地管理法》规定的理由不能成立。2003年8月29日，区人民法院作出行政判决：撤销被告市国土资源局2002年12月31日作出的（2002）第37号《收回国有土地使用权通知》。
【争议问题和法律评析】
一、关于依法行政原则的适用情况
“依法行政”是行政机关行使行政管理职权时必须遵循的基本原则，是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应责任的原则。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为……行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定……”，要求行政机关必须遵循“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的依法行政基本要求。在我国，依法行政原则主要体现为以下几个要求：
第一，依法行政的“法”，应当包括宪法、法律、法规、规章，在法律效力上，依次递减。依法行政首先要求依据宪法、法律行政，法规和规章，只有符合宪法、法律法规的规定时，才能作为行政行为的依据。
第二，依法行政要求行政主体依据法的明文规定行政。在法无明文规定的情况下，依据法的原理、原则行政。法律的具体规定是有限的，而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。法律条文是受法理支配的，法理不仅能指导立法，也能指导具体法律事务的执行和法律争议的解决。
第三，依法行政要求政府依法律规定行政，而以法律规定行政的前提又要求依行政管理法的规定行政。政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事，也就无从谈起依法行政了。
第四，依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。“行政”的意思其实就是管理，没有依法管理自然谈不上依法行政。但是，依法行政不仅仅要求行政主体对行政相对人依法管理，还要求行政主体自身守法，依法提供服务并依法接受监督。
本案中，市国土资源局向行政相对人作出收回国有土地的使用权的决定通知时，仅笼统地说明了所依据的法律，却并未明确哪一具体条款，实际上违反了行政机关依法行政的原则。
二、行政机关作出具体行政行为时未引用具体的法律条款，属于适用法律错误
在行政法上，适用法律错误是指行政主体在作出具体行政行为时将法律规范的规定与相关的案件事实作了错误的结合，从而使行政行为存在较大瑕疵的情形。本案在作出判决时适用的是1989年《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”而对于适用法律错误的行政行为，该法第五十四条第（二）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……2.适用法律、法规错误的……”可见，适用法律错误将会导致行政行为被撤销或部分撤销，因此，行政机关在作出具体行政行为时应有明确的法律依据。
本案中，市国土资源局在有关的书面决定通知中，仅说明该决定是依照《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，未引用具体的条款，导致行政相对人原告宣某等人无法从上述决定中获知明确具体的法律依据。这种情况，应当根据1989年《行政诉讼法》第三十二条及相关司法解释的规定，视为行政机关作出的决定没有法律依据。换言之，行政机关作出具体行政行为时所适用的法律依据，只笼统提到有关规定，未引用具体法律条文的，不符合依法行政原则的要求，属于适用法律错误的一种情形。
三、市国土局作出的收回国有土地使用权决定的主要依据不足
行政机关在作出具体行政行为时未释明具体的法律依据，是当前行政机关经常发生的问题。其中一种较为普遍的情况是，存在法律依据，但未在书面中予以准确援引。对于这种现象，法院在审判实践中存在两种处理方式：一种是认定对外发生法律效力的行政行为没有准确援引适用的法律，属于程序违法，从而导致该行政行为违法，但是这种处理方式直接以实体标准对程序性的问题作出裁判，从而否定行政行为的效力，无法从根本上解决行政争议。另一种方式则认为：如行政行为仅仅造成程序上的瑕疵时不宜直接将行政行为定性为违法，法院在诉讼过程中允许行政机关补充具体证据，如果行政机关仍不补正的，应认定为没有明确的法律依据，属于适用法律错误；如果行政机关补正具体依据，法院应当进行实体审查，若行政机关提供的案件证据难以证明其作出的行政行为符合其补正的法律规定，则应当认定该具体行政行为的法律适用证据不足。
本案中，区人民法院采纳了第二种处理方式，并分层次对涉案行政行为进行审查。法院首先主动审查涉案行政行为是否具有法律依据。在确认市国土局未引用具体法律条款的情况下，法院向其释明要求补正具体法律依据。本案中市国土局在庭审中辩称案涉行政行为依据《土地管理法》第五十八条第一款。法院对行政机关补正的法律依据进行实质审查，经审查后认为市国土局提供的有关证据，不足以证明其作出的行政行为符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，故最终认定其为主要证据不足。至于如何审查证据是否充分，法院应当根据行政机关的举证责任予以判断。
这里需要说明的是，本案同时存在适用法律错误和主要证据不足的问题。就本案而言，虽然被告市国土局没有载明具体适用的法律条款，但如果其在诉讼过程中能够说明作出的收回国有土地的行政行为符合相关法律规定，事实清楚、证据确凿，那么司法机关也不能仅因为行政机关在告知方面的缺陷而撤销该行政行为。
【参考法条和相关资料】
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（已被修改）
第三十二条 被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……
1998年《中华人民共和国土地管理法》（已被修改）
第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
……
《中华人民共和国土地管理法》
第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
……
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
参考案例
最高人民法院指导案例41号 浙江省衢州市柯城区人民法院（2003）柯行初字第8号 宣某成等诉某市国土资源局收回国有土地使用权案
【裁判要旨】行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。