行政机关故意长期不处理扣留财物的行为构成滥用职权
——刘某诉某区交警大队道路交通管理行政强制案
【基本案情和行政救济策略】
2016年4月29日，最高人民法院对刘某提出的再审申请，作出（2016）最高法行再5号行政判决书，认为再审被申请人某区交警大队长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权，判决撤销某省高级人民法院（2010）行终字第75号行政判决和某市中级人民法院（2010）行初字第3号行政判决书，确认被申请人扣留再审申请人车辆的行为违法，判令被申请人在判决生效后三十日内将涉案车辆返还申请人刘某。
案件还得从2001年说起。当年7月，刘某购买了一辆东风运输汽车，挂靠在某汽车租赁有限公司名下。刘某依约付清车款后，车辆仍登记挂靠在该公司名下。2006年12月12日，刘某雇用的司机任某驾驶该车辆行驶至某区和平路西峪乡路口时，该区交警大队的执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留并于当日存入停车场。2006年12月14日，刘某携带该车审验手续前往处理。区交警大队执勤民警在核实过程中发现无法查验该车的发动机号码和车架号码，遂以该车涉嫌套牌为由继续扣留，并口头告知刘某提供其他合法有效手续。刘某虽多次托人交涉并提供发动机号码和车架号码的相关证明材料，但区交警大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由继续扣留。
刘某不服区交警大队长期扣留车辆的行政强制措施，委托律师寻求法律救济。代理律师了解案件情况后，认为本案源于行政行为相对人对行政强制措施不服，根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的相关规定，既可以依法申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼，综合分析各种因素，律师建议刘某直接提起行政诉讼。
【诉讼情况及处理结果】
刘某向市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销区交警大队的扣留行为并返还涉案车辆。
市中级人民法院经审理认为：因刘某一直没有提供相应的合法手续，故区交警大队扣留涉案车辆于法有据。由于扣留涉案车辆的行为属于事实行为，故区交警大队在行政执法过程中的程序瑕疵不能成为撤销扣留行为的法定事由。刘某虽然提供了由东风汽车技术服务站出具的更换发动机缸体的相关证明，但未经批准擅自更换发动机、改变发动机号码的行为均为我国相应法律、法规所禁止。刘某一直未提供该车的其他合法有效手续，故其要求撤销扣留行为、返还涉案车辆的诉讼请求不能成立。据此，市中级人民法院判决驳回刘某的诉讼请求。
刘某不服一审判决，向省高级人民法院提起上诉。省高级人民法院经审理认为，刘某一直没有提供相应的合法手续，依据2004年《道路交通安全违法行为处理程序规定》，区交警大队扣留该车于法有据。依据2004《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条的规定，区交警大队作为行政执法机关，对认为来历不明的车辆可以自行调查。但区交警大队一直没有调查，也未及时作出处理。据此，省高级人民法院作出二审行政判决：一、撤销市中级人民法院一审行政判决；二、区交警大队在判决生效后三十日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘某。
刘某仍不服省高级人民法院的终审判决，向最高人民法院提出再审申请，请求撤销省高级人民法院终审判决，判令区交警大队返还涉案车辆，并请求判令区交警大队赔偿涉案车辆损失、涉案车辆营运损失以及交通费、律师费、医疗费、精神损失费、误工费等。最高人民法院认为，在刘某提交合法年审手续后，区交警大队又发现涉案车辆涉嫌套牌时，可依法继续扣留，但其违反法定程序，且始终未出具任何形式的书面扣留决定。涉案车辆确系我国生产的东风运输汽车，车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性，切割查验后显示的车架号码和行驶证所载车架号码的最后8位字符完全一致，可以认定被扣留车辆即为行驶证载明的车辆。区交警大队认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留，构成主要证据不足。在刘某提交相关材料后，区交警大队既不返还，又不积极调查核实，反复要求刘某提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。据此判决撤销一、二审判决，确认区交警大队扣留涉案车辆违法，判令区交警大队在判决生效后三十日内将涉案车辆返还刘某。
【争议问题和法律评析】
一、行政滥用职权的表现形式
所谓行政滥用职权，是指行政机关及其工作人员行使职权实施具体行政行为的过程中，故意违背法定目的，背离基本法理，造成后果显失公正，而应予以撤销的违法行政行为。通常情况下，滥用职权的行政行为虽然形式上在法定范围之内，但其内容不符合法律法规设定的目的、精神和原则。
滥用职权的行政行为表现形式主要包括以下几种：
一是违背法定宗旨。其指行政主体因受不当动机和目的支配致使行政行为背离法定目的和利益。具体表现在主观上，行政主体具有不正当的动机和目的；客观上，造成了背离法定目的和利益的结果。例如，市政府为了城市规划等公共利益有权依法强制征购土地，但行政主体如果为了达到取得土地增值的利益而强行征地，即违背了法定宗旨。
二是不一致的解释及反复无常。不一致的解释是指行政主体对法律概念的解释不符合该项立法的精神和价值目的，不符合社会公认的基本准则，具体体现为前后矛盾的解释、任意扩大或缩小的解释及与规范性文件对法律概念所作的政策性解释相违背。而反复无常则是指行政主体在客观环境和事实没有变化的情况下，经常变换自己的主张和目的，以达到非法的目的。
三是不正当的程序。不正当的程序主要发生在法律无明文规定、行政主体享有自由裁量的情况下。具体包括：（1）严重失当的步骤；（2）非常不得体的方式；（3）选择一种司法程序代替行政程序。
四是比例失衡。行政执法领域的比例原则要求行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。一旦出现比例失衡，典型的表现形式为行政行为显失公平，就可能存在滥用职权的情形。
二、行政滥用职权的构成要件
构成行政滥用职权应当具备以下要件：一是行政机关拥有其权力范围内的法定职权。行政机关在法定权限范围内作出具体行政行为，才可能出现不合理地行使自由裁量权的问题。如果行政机关行使的权力不在其法定职权内，则构成超越职权而非滥用职权。二是以故意为要件。1989年《行政诉讼法》第五十四条所规定的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、不履行或拖延履行法定职责的情形，不以故意为要件。如果行政机关及其工作人员故意以这些方式作为手段达到主观上的违法目的，则构成滥用职权。三是行政行为违背或偏离了法律法规的目的、原则，即不符合社会公共利益或虽然符合社会公共利益但不符合法律授权的特定目的。四是后果显失公正。滥用自由裁量权是对法律规范明示的违反，后果显失公正。
行政机关行使法律赋予的职权管理社会的过程，也是服务社会公众和保护公民权利的过程。因此，行政机关既要严格执法，维护社会管理秩序，也要兼顾相对人的实际情况，在足以实现行政目的的前提下，应尽可能地减少对相对人权益的损害，不额外加重相对人的负担。实施扣留等暂时性控制措施，应以制止违法行为、防止证据损毁、便于查清事实等为限，不能长期扣留而不处理，给当事人造成不必要的损失。本案中区交警大队依据法定职权扣留涉案车辆的行为虽具有正当性，但其违背法律法规的目的，偏离基本法理，既不积极调查核实车辆相关来历证明，又长期扣留涉案车辆，不予处理，给行政相对人刘某造成了巨大损失，其后果显然有失公正，构成滥用职权。
三、对行政滥用职权的规制
改革开放以来，中国经济飞速发展，经济的发展使得国家行政事务日益繁多和复杂，在法律不可能面面俱到地对政府行为的范围、幅度、程序等作出规定的情况下，行政主体对行政行为具有一定的自由裁量权。而行政自由裁量权的滥用，严重侵害了行政相对人的利益。为敦促行政主体在行使自由裁量权时能公平公正地对待所有行政相对人，实现同类事情同类处理，就必须对行政主体的自由裁量权加以限制，使之在足以实现行政目的的前提下，尽可能地减少对相对人权益的损害，不额外加重相对人的负担。这也是真正使行政主体在阳光透明的环境下更加公正合理行使职权的必然要求。所以在司法审查领域引入合理性审查尤为必要。
长久以来，法院一贯秉承行政诉讼以合法性审查为原则，合理性审查为例外。这种审判原则的形成背后有诸多的因素。其一，行政主体担负行政管理职能，司法机关承担依法审判的职能，两者相互独立、相互尊重，不能越俎代庖，相互代替。所以司法审查原则上只进行合法性审查。其二，要想充分发挥行政主体管理社会的职能，就必须给予其充分的自主权和独立权。其三，随着经济发展，政府越来越多的职权都可以进行自由裁量，这样行政主体行使权力就有很大的弹性。其四，社会关系复杂多变，这就需要运用行政自由裁量权来应对各种突发状况。
在司法领域引入合理性审查不是完全忽略或者抛弃合法性审查，而是将两者更好地结合起来发挥作用，相得益彰，从而使行政权的运用更加合法合理。无论是合法性审查还是合理性审查，两者皆有不可替代的作用。
在审判实践中，法院需要使用合法性原则来审查行政主体的职权范围，看它所行使的某项职权是否得到了法律的授权。而针对行政主体行使职权是否存在滥用，就需要运用比例原则来具体分析行政主体的行政行为是否合理、适度、符合理性。比例原则是合理行政原则中一项最重要的子原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内的适当比例。
【参考法条和相关资料】
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（已被修改）
第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
……
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
……
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
……
2003年《中华人民共和国道路交通安全法》（已被修改）
第九十六条 伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，并处二百元以上二千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。
第一百一十二条 公安机关交通管理部门扣留机动车、非机动车，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理。
《中华人民共和国道路交通安全法》
第九十六条 伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
伪造、变造或者使用伪造、变造的检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十日以下拘留，并处一千元以上三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处二千元以上五千元以下罚款。
当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。
第一百一十二条 公安机关交通管理部门扣留机动车、非机动车，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理。
公安机关交通管理部门对被扣留的车辆应当妥善保管，不得使用。
逾期不来接受处理，并且经公告三个月仍不来接受处理的，对扣留的车辆依法处理。
2004年《道路交通安全违法行为处理程序规定》（已失效）
第十一条 需要采取扣留车辆、扣留机动车驾驶证、检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量行政强制措施的，按照下列程序实施：
（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；
（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；
（三）制作行政强制措施凭证；
（四）行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章、公安机关交通管理部门盖章。当事人拒绝签名的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；
（五）将行政强制措施凭证当场交付当事人。当事人拒收的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明。
……
第十三条 有下列情形之一的，因无其他机动车驾驶人代替驾驶、违法行为尚未消除、需要调查或者证据保全等原因不能立即放行的，可以扣留车辆：
……
（二）具有使用伪造、变造或者其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑的；
……
第十五条 需要对机动车来历证明进行调查核实的，扣留机动车时间不得超过十五日；需要延长的，经县级以上公安机关交通管理部门负责人批准，可以延长至三十日。但机动车驾驶人或者所有人、管理人在三十日内没有提供被扣留机动车合法来历证明、没有补办相应手续，或者不来接受处理的除外。
《道路交通安全违法行为处理程序规定》
第二十四条 公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：
（一）扣留车辆；
……
第二十五条 采取本规定第二十四条第（一）、（二）、（四）、（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：
（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；
（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；
（三）制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；
（四）行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；当事人拒绝签名的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；
（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。
现场采取行政强制措施的，交通警察应当在二十四小时内向所属公安机关交通管理部门负责人报告，并补办批准手续。公安机关交通管理部门负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
第二十七条 有下列情形之一的，依法扣留车辆：
……
（二）有伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑的；
……
第三十条 对扣留的车辆，当事人接受处理或者提供、补办的相关证明或者手续经核实后，公安机关交通管理部门应当依法及时退还。
公安机关交通管理部门核实的时间不得超过十日；需要延长的，经县级以上公安机关交通管理部门负责人批准，可以延长至十五日。核实时间自车辆驾驶人或者所有人、管理人提供被扣留车辆合法来历证明，补办相应手续，或者接受处理之日起计算。
……
2004年《机动车登记规定》（已失效）
第九条 申请改变机动车车身颜色、更换车身或者车架的，应当填写《机动车变更登记申请表》，提交法定证明、凭证。
……
车辆管理所应当自受理之日起一日内确认机动车，收回原行驶证，重新核发行驶证。属于更换车身或者车架的，还应当核对车辆识别代号（车架号码）的拓印膜，收存车身或者车架的来历凭证。
第十条 更换发动机的，机动车所有人应当于变更后十日内向车辆管理所申请变更登记，填写《机动车变更登记申请表》，提交法定证明、凭证，并交验机动车。
……
《机动车登记规定》
第十条 已注册登记的机动车有下列情形之一的，机动车所有人应当向登记地车辆管理所申请变更登记：
……
（二）更换发动机的；
……
属于本条第一款第（一）项、第（二）项和第（三）项规定的变更事项的，机动车所有人应当在变更后十日内向车辆管理所申请变更登记；……
第十一条 申请变更登记的，机动车所有人应当填写申请表，交验机动车，并提交以下证明、凭证：
（一）机动车所有人的身份证明；
（二）机动车登记证书；
（三）机动车行驶证；
（四）属于更换发动机、车身或者车架的，还应当提交机动车安全技术检验合格证明；
……
车辆管理所应当自受理之日起一日内，确认机动车，审查提交的证明、凭证，在机动车登记证书上签注变更事项，收回行驶证，重新核发行驶证。
……
参考案例
最高人民法院（2016）最高法行再5号 刘某务诉某市公安局交通警察支队晋源一大队行政强制案
【典型意义】深入推进依法行政，加快建设法治政府，要求必须坚持严格规范公正文明执法。行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要公正把握执法尺度，兼顾相对人合法权益的保护。为维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身、财产安全，公安机关交通管理部门有权依法扣留违法车辆。存在裁量余地时，对违法车辆的扣留应以实现行政目的为限，尽可能选择对相对人合法权益损害最小的方式。违反法定程序，无正当理由长期扣留车辆，过度推诿卸责，严重突破实现行政目的的限度，且对相对人合法权益造成重大损害，显已违背严格规范公正文明的执法要求。人民法院依法予以纠正，救济相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权，助推依法行政，促进法治政府如期建成。