撤销重作案件不得以同一事实和理由作出基本相同的行政行为
——杨某、村民小组与县人民政府林地资源行政管理纠纷案
【基本案情和行政救济策略】
本案当事人杨某与其所在村的村民小组，对面积为11.3亩的山林权属存在争议，该山林位于某县的三村交界处，原属镇公社林场的一部分。1981年，该镇公社管理委员会给杨某颁发自留山使用证，包含上述争议山林。1985年，县政府以此为基础给杨某核发自留山证，范围与自留山使用证一致。2008年，县政府依法给杨某换发林权证。
该村的村民小组对杨某持有的林权证有异议，遂向法院提起诉讼，后被判决撤销该林权证。之后，杨某向县政府提起该林地、林木的确权申请，县政府经调查认为该村生产队在1979年分组时山林产权已分割到户，杨某1985年取得的自留山证就是确权的依据。为此，县政府作出处理决定：将争议林地的所有权处理给村民小组，林地使用权、林木所有权和使用权处理给杨某。
村民小组不服县政府的上述处理决定，向法院提起了行政诉讼。法院于2013年8月作出生效判决，撤销县政府的处理决定，并责令县政府于二个月内重新作出具体行政行为。县政府根据法院的生效判决，于2015年10月重新作出与原决定相同的处理决定。
村民小组仍不服县政府重新作出的处理决定，认为县政府以同一事实和理由作出基本相同的处理决定是错误的，故决定继续寻求行政救济。村民小组对县政府的行政行为不服，既可以向市政府申请行政复议，也可以直接向当地中级人民法院提起行政诉讼，考虑到本案系法院撤销后重作的行政决定，且以县政府为被告的行政诉讼由中级人民法院管辖，故直接提起行政诉讼对案件处理更为有利，为此村民小组直接向当地中级人民法院提起了本案诉讼。
【诉讼情况及处理结果】
村民小组以县政府为被告，杨某为第三人，向当地中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销县政府重新作出的处理决定。
当地中级人民法院一审认为，县政府没有新的证据足以推翻原法院生效裁判所认定的事实，仍以涉案林地、林木原已分山到户，杨某自留山涵盖争议山的同一事实，作出与原行政行为相同的行政行为，违反法律规定，系处理不当。一审法院据此判决：一、撤销县政府重新作出的处理决定；二、责令县政府于六十日内重新作出行政行为。县政府、杨某不服判决，向省高级人民法院提起上诉，要求撤销一审判决。
县政府上诉称，县政府并不是以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为；在没有充分证据证明争议林地、林木权属的情况下，其依职权确定权属符合相关规定。杨某上诉称，杨某持有的自留山证山林范围清晰明确，且同邻户一样均分到了林地、林木；村民小组提出的争议缺少事实和文字依据，其行为侵犯了杨某合法拥有的林地、林木财产。
村民小组答辩称：2013年8月的生效裁判中的涉案“争议区”与本案“争议区”完全一致，本案的事实应受到该裁判的约束；本案“争议区”内的林木、林地的所有权、使用权是村民小组集体所有，没有分到个人管理和使用。
省高级人民法院二审认为，2013年8月的生效裁判认定争议林地、林木属原公社林场，没有分割到户，系集体所有；县政府在未有新证据能够推翻上述事实的情形下，依然作出与原行政行为相同的行政行为不符合法律规定。故二审法院判决驳回上诉，维持原判。杨某仍不服，向最高人民法院提出再审申请。
最高人民法院认为，县政府在重新作出处理决定的过程中，依法重新进行了调查和现场勘查，结合调查、现场勘查取得的新证据，综合分析判断、采信证据，县政府根据新的事实和理由作出的处理决定，并非“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”；一审、二审判决认为新处理决定属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形，系适用法律错误。同时认为，一审、二审法院仅根据杨某1981年和1985年自留山证中的错误记载，否定争议山林已经分割到组、分配给杨某的历史事实，违反行政诉讼证据分析判断和事实认定的基本规则，属于认定事实错误。最高人民法院据此作出再审判决，撤销一审、二审判决，驳回村民小组请求撤销县政府处理决定的诉讼请求。
【争议问题和法律评析】
一、重新作出的行政行为与原行政行为基本相同的界定
根据《行政诉讼法》第七十一条的规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。如何正确适用这一规定，关键在于准确界定“同一事实和理由”及“基本相同的行政行为”。
所谓“同一事实和理由”，是指行政机关重新作出的行政行为所依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为依据的基本相同，并与法院的原生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。具体来看，如果没有新的事实证据，即使事实的表述有所变动，仍应当认定为“同一事实”。如果法院以适用错误的法律或规范性文件为由撤销行政行为，行政机关在重作时又以相同的法律或规范性文件为依据，应认定为“同一理由”。“基本相同”则是指行政行为法律效果上的相似性，而非行政决定表述上的差异，如行政机关作出罚款200元的处罚决定被法院判决撤销后，其重新作出罚款150元的处罚决定，应认定为“基本相同的行政行为”。
而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款的规定，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于《行政诉讼法》第七十一条规定的情形。司法裁判中一般也认为，如果生效判决仅仅是以事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为，行政机关重新作出行政行为时，依据新的证据，补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。比如本案中，最高人民法院认为县政府在重新作出处理决定的过程中，依法重新进行调查和取证，依据新的证据，综合分析判断，作出与原决定相同的处理决定，并不是“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，这也对法官如何正确区分界定此类问题作出了指导性示范。
二、重新作出的行政行为不得与原行政行为基本相同的例外情形
对于违反法定程序的行政行为，根据《行政诉讼法》第七十条的规定应当判决撤销并可以判决被告重新作出行政行为。再根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款的规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受《行政诉讼法》第七十一条规定的限制。即因违反法定程序被撤销后重新作出的行政行为，是“不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”这一规定的例外情形。
法院审理行政案件时，可以以行政行为违反法定程序为由直接判决撤销，但由于在判决撤销时并未对实体合法性予以审查，所以法院在判决撤销时一并判决行政机关重新作出行政行为是必要的。但程序违法并不一定影响既存的事实和理由，因此允许行政机关以相同的事实和理由作出基本相同的结果也是符合法理和逻辑的。比如，谢某然诉某电影学院取消学位申请资格案（见参考案例2）中，北京市高院再审裁定认为，原判决是以未告知谢某然陈述申辩权利违反法定程序为由撤销原行政行为，现电影学院通知其陈述和申辩后，经学位评定委员会再次讨论，作出与原决定相同的取消谢某然学位申请资格的决定，并不违反《行政诉讼法》第七十一条规定。
但是，并非所有程序违法都不对事实结果产生影响，在某些情况下程序的纠正对于实体结果会产生实质的影响。如行政许可依法需要听证的，其许可决定应根据听证笔录作出，故是否经过听证并制作笔录这一程序对于行政行为的结果有重大的影响。因此，对于程序违法事由下的重作，除应当受到前述客观事实与法律的限制外，行政机关还应当在纠正程序瑕疵的同时，对案件事实、证据以及相关理由再一次进行审慎审查。
三、对重新作出的行政行为不服的救济和处理
出于司法权对行政权的尊重，以及行政活动的专业性考虑，法院在作出行政判决时原则上只对被诉行政行为的效力予以评判，而不直接对行政争议作出判断（除行政处罚明显不当与款额争议的例外情况）。行政活动复杂多样，法院不可能具备处理行政事务的专业性。因此，法院判决撤销原行政行为时，应当针对不同案情考虑重作内容的具体化，不可笼统地断定是否应包含具体的内容，而法院审查重新作出的行政行为时更不能先入为主地设定重新作出的结果。比如，本案中法院并未取代行政机关对林地资源进行确权，而是多次判决行政机关重新作出处理决定。
法院对行政机关重复作出相同的行政行为有两种处理方式。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第三款的规定，行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据《行政诉讼法》第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，如本案中法院判决撤销的情形。而对于行政机关明显无视判决，多次以同样的事实理由作出完全一样的行政行为，法院可以视为拒绝履行判决，根据《行政诉讼法》第九十六条的规定予以处理。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（三）违反法定程序的；
……
第七十一条 人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。
第九十六条 行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：
（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；
（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；
（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；
（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；
（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十条 人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。
人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。
行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。
参考案例1
最高人民法院（2019）最高法行再115号 杨某登、某村民小组与某自治县人民政府林业行政管理纠纷案
【裁判要旨】如果生效判决仅仅是以事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为，行政机关重新作出行政行为时，依据新的证据，补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。本案新作出的处理决定并非“以同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同的行政行为，该决定不违反《行政诉讼法》第七十一条的规定。
参考案例2
北京市高级人民法院（2019）京行申299号 谢某然诉某电影学院取消学位申请资格案
【裁判要旨】《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受《行政诉讼法》第七十一条规定的限制。原一审行政判决予以撤销后，某电影学院告知了谢某然陈述和申辩的权利，并重新经过学位评定委员会讨论，明确了其所依据的具体规定，作出本案取消谢某然硕士学位申请资格的决定，不属于违反《行政诉讼法》第七十一条规定的行为。