人民法院对错误的工商登记可直接判决撤销
——秦某诉某市市监局撤销工商登记案
【基本案情和行政救济策略】
2016年，秦某在工作单位要求申报财产的过程中，被工作单位告知存在隐瞒公司股权未如实申报的情况。因秦某个人从未在其他公司中担任职务或持有股权，为此秦某向该市市场监督管理局查询情况。经查询，秦某发现在2014年左右，汪某等人伪造了秦某的签名，登记成立了某投资管理有限公司。而该市市场监督管理局在秦某未到场的情况下，根据汪某提供的伪造秦某本人签字的材料，将秦某登记成了公司股东。之后，汪某又再次伪造秦某签字进行了股份转让。
在实践中，市场监督管理局常常以登记行为只需形式审查为由，对明显错误的登记行为不予撤销，要求相对人通过民事诉讼途径进行维权。但民事诉讼既增加了受害人的维权成本，又增加了诉讼期间产生新纠纷的风险，因此行政机关的这种做法在合理性、合法性上均存在问题。由于秦某要求市场监督管理局撤销错误登记的请求未得到支持，无奈之下向法院起诉，要求撤销被告错误的登记行为并判令汪某赔偿损失。
【诉讼情况及处理结果】
秦某向法院起诉称：2014年，第三人汪某伪造其签名，登记成立某投资管理有限公司。被告某市市场监督管理局进行公司设立登记时，未尽审查义务，在原告未到场，也未审核原告签名是否属实的情况下，就将原告登记为该公司股东。之后，第三人汪某又伪造原告签名进行了股份转让。因原告要求第三人撤销错误登记行为未果，故起诉至法院，要求法院撤销被告在某投资管理有限公司设立登记时将原告登记为公司股东的工商登记，并判令第三人汪某赔偿原告损失4万元。
一审法院审理后认为：根据法律规定，申请公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交全体股东签署的共同委托代理人的证明、公司章程、股东会决议、公司居所证明等文件。第三人汪某作为该投资管理有限公司设立登记的代理人，应当对申请文件、材料真实性负责。经公安机关前期调查，证明第三人利用原告等人身份证复印件并在原告不在场的情况下，通过代理人注册了该投资管理有限公司。注册时公司申请材料上的股东签名均不是原告本人签名，也不是原告授权签名。在该公司的经营活动中，原告没有实际出资，也没有参与实际经营活动和分红，该公司的一切行为与原告无关。被告作为主管公司登记注册的行政机关，对因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。拒不更正的，人民法院可以判决撤销登记行为。至于原告要求第三人赔偿原告各项经济损失的诉讼请求，因不属于行政诉讼受理范围，原告可另行向行为人起诉。为此，法院判决撤销该市市监局在某投资管理有限公司设立登记中将原告登记为公司股东的注册登记行政行为，驳回原告的其他诉讼请求。
【争议问题和法律评析】
一、登记机关作出行政登记时应尽到审慎审查义务
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条规定，被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。该规定明确了登记机关在公司登记等行政许可中，应当对当事人提交的材料进行审慎审查。关于审慎审查义务的具体判断标准，实践中较为模糊。例如，本案中的申请人签名是否是其真实签名，登记机关是否必须要求申请人当场亲自签名，否则就能认定登记机关未尽到审慎审查义务？这些问题在实践中没有明确规定。虽然最高人民法院于2012年发布了《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》，要求申请人必须亲自到场签名，但又规定只有在登记机关怀疑相关材料存在虚假的情况时，登记机关才有义务要求当事人到场核实。这种解释事实上又将责任义务模糊化了。
我们认为，登记机关履行登记职责时，应当要求申请人亲自到场签署相关法律文件，并现场核实相关证件的真实性、一致性。这是因为公司登记具有公示的法律效力，一旦受害人被他人冒用名义登记为公司股东，就需要对外承担法律责任，而外部相对人又是根据公司登记信息来权衡自己的利益的。如果登记机关在登记时不核实相关材料的真实性，会导致各方面的合法权益无法得到保护。因此，登记机关的审慎审查义务，应当是一定程度上的实质审查，而非宽泛的形式审查。本案中登记机关未要求申请人当场签字，属于未尽到审慎审查义务。
二、人民法院对明显错误的工商登记可直接判决撤销
实践中，被冒用登记的受害方一般会向登记机关提出申请，要求撤销错误登记。但由于登记机关一般不愿意承认自己登记错误及担心撤销登记引发新的纠纷风险，通常会以形式审查为由拒绝撤销登记。而受害方如果向公安机关报案，又会因证据不足等问题，无法达到刑事立案标准。在此情况下，受害方只能提起行政诉讼寻求救济。
我国《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，受害方提起行政诉讼后，人民法院应当在查明案件事实的基础上，对所诉登记行为是否存在错误登记进行实质审查。因此，即使行政机关在进行登记时尽到了必要的形式审查义务，但如果登记行为在实质意义上确实存在错误，人民法院也应当作出纠正。如果登记机关拒绝主动撤销，人民法院应当直接判决撤销登记，维护受害方的合法权益。
三、登记错误导致相关方受损的赔偿责任问题
关于登记机关未履行审慎审查义务，造成当事人合法权益受损，是否应当承担相应的赔偿责任，实践中存在较大争议。虽然《国家赔偿法》《行政许可法》等相关法律法规规定登记机关错误登记应承担赔偿责任，但实践中，法院一般仅会判决撤销错误的公司设立登记等行为，很少判令登记机关承担赔偿责任。我们认为，有侵害就应当有救济，对于登记机关存在明显未履行审查义务等重大过错的情况，应当判令登记机关承担赔偿责任。当然这种赔偿责任应当满足相关要件。首先，登记机关必须存在明显过错，轻微的瑕疵不构成赔偿责任；其次，赔偿责任的范围应限定于直接损失，由受害人承担相应的举证责任；最后，赔偿责任数额应当有一定的限额。
此外，对于原告提出的要求侵权第三人赔偿的诉请，法院以不属于行政案件审理范围为由判决驳回该诉请。但是，鉴于本案中第三人伪造原告签名的事实，已经有公安机关的调查笔录等证据予以证实。根据我国《行政诉讼法》第六十一条“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的规定，法院可以就原告要求第三人承担赔偿责任的诉请直接作出裁判。因此，本案法院以原告要求第三人赔偿不属于行政诉讼处理范围驳回其起诉，我们认为有待商榷。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政许可法》
第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。(https://www.daowen.com)
根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条 在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
……
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》
第十三条 被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。
在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。
《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》
一、以虚假材料获取公司登记的问题
因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。
公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。
因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误引起行政赔偿诉讼，登记机关与申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任；登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。
二、登记机关进一步核实申请材料的问题
登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。
三、公司登记涉及民事法律关系的问题
利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。
……
参考案例
安徽省芜湖市中级人民法院（2017）皖02行终70号 秦某娟诉某县市场监督管理局工商行政登记案
【典型意义】现实生活中，个人身份因各种原因被他人冒用、盗用的现象时有发生，如“被结婚”“被股东”等，不仅给社会管理秩序造成一定的混乱，也给被冒用、盗用者的生产、生活带来不小的麻烦。希冀行政管理部门完全杜绝此种现象发生，在当下，并不现实。但是在利害关系人发现被冒用、盗用后，要求有权主管部门纠正先前作出的行政行为时，行政管理部门应依法自行纠错，而不能认为自己已尽审查义务，就听之任之。本案中，秦某娟发现自己被冒用身份登记为某公司股东后，向登记机关申请撤销工商登记行为，登记机关拒不撤销，一、二审法院经审理查明秦某娟确系身份被冒用后，遂判决支持秦某娟的诉讼请求。本案对督促行政管理机关依法自行纠错，具有一定的典型意义。