行政处罚不得违反一事不再罚原则
——林某诉某区市监局行政处罚案
【基本案情和行政救济策略】
林某是某区从事鸡鸭等禽类销售的经营者。2015年11月，该区市场监督管理局（以下简称区市监局）对林某摊位销售的乌鸡进行抽检，经食品检测公司检验发现有兽药残留，结果为不合格。2016年1月，区市监局执法人员依法对林某的摊位进行再次检查，并送达上述不合格的检测报告。
2016年2月，区市监局认为林某销售的乌鸡不符合农产品质量安全标准，违反了《农产品质量安全法》第三十三条的规定，依据该法第五十条第三款，对林某作出编号为（2016）3号的行政处罚决定，责令林某停止销售不符合农产品质量安全标准的乌鸡，没收违法所得60元，并处2000元罚款。林某在收到处罚决定书当天就缴纳了罚没款共2060元。
2016年12月，区市监局认为原处罚适用法律错误，又对林某销售不合格的乌鸡一事重新调查，并于2017年2月作出了编号为（2016）3-1号的行政处罚决定，对林某没收违法所得60元，并处罚款5万元，并将依据的法律规定变更为《食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项。
林某和代理律师认为，区市监局就同一违法行为作出了两次行政处罚，侵害了其合法权益。对于本案的救济途径，虽然既可以向市市监局或区人民政府申请行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼，但考虑到区市监局就同一违法行为重复作出两次行政处罚的事实清楚，就该行政行为合法性问题直接诉诸法院，能更快、更有效地取得公正的处理结果，为此林某选择了直接向区人民法院提起行政诉讼的救济途径。
【诉讼情况及处理结果】
2017年3月，林某以区市监局为被告，向区人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告区市监局作出的编号为（2016）3-1号的《行政处罚决定书》。其诉讼的理由是：被告就原告的同一行为作出两次行政处罚决定，违反《行政处罚法》第二十四条规定，被告作出第二次行政处罚决定时并未撤销其作出的第一份行政处罚决定书；被告作出的编号为（2016）3-1号的《行政处罚决定书》中有多处适用法律错误，应予撤销；被告朝令夕改，未尽审查义务，致原告信赖利益受损，被告应承担错误执法的责任。
被告区市监局辩称，其依法撤销原作出编号为（2016）3号的行政处罚决定，重新作出编号为（2016）3-1号的行政处罚决定，是主动纠正错误的行政行为，合法合理，没有违反“一事不再罚”原则，且重新作出编号为（2016）3-1号的行政处罚决定，适用法律正确，并无不当。
一审法院经审理认为，区市监局对林某销售有兽药残留的乌鸡的违法行为，作出的原处罚决定适用法律错误，区市监局重新立案调查后，依据不同的法律作出新的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。据此，一审法院判决驳回林某的诉讼请求。林某对一审判决不服，向市中级人民法院提起上诉。
二审法院经审理认为，区市监局在一审时提供的一系列证据材料中，并未发现其于2017年2月作出第二次处罚决定前曾作出过撤销第一次处罚决定的正式决定，显然区市监局的第二次处罚决定已违反了《行政处罚法》第二十四条规定的一事不再罚原则。据此，二审法院判决撤销一审判决并发回重审。
一审法院重审后认为，区市监局对林某作出第二次处罚前，未作出撤销第一次处罚的正式决定，违反一事不再罚的原则，其重新作出的编号为（2016）3-1号的行政处罚决定，违反法定程序，依法应予以撤销。据此，一审法院作出重审判决，撤销被告区市监局作出的编号为（2016）3-1号的《行政处罚决定书》。
之后，区市监局向林某作出编号为（2016）3-2号的行政处罚决定，林某再次起诉后，法院以违反法定程序而判决撤销。区市监局又作出编号为（2016）3-3号的行政处罚决定，法院又以其滥用职权且违反依法行政和信赖保护原则，再次判决予以撤销。
【争议问题和法律评析】
一、对一事不再罚原则的多种理解
一事不再罚原则是行政处罚的一个基本原则，广义上是指对行政相对人的违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。从不同角度理解会存在多种不同的认识，一般应从以下三个层面来理解：一是行为人违反了一个行政法律规范，行政机关作出处罚后不能再适用同一依据进行第二次处罚，这是字面上的理解；二是行为人的一个行为违反了行政法律规范，该行政法律规范规定可以并行实施两种以上处罚的，行政机关可以予以并行处罚，如法律规定可以没收违法所得并处罚款；三是行为人的一个违法行为分别违反了不同的行政法律规范，行政机关作出行政处罚后，不得再依据不同的法律作出行政处罚。
执法实践中，对于违反两个以上行政法律规范的同一违法行为，同一个行政机关均有权作出处罚的，一般应遵循“择重处罚”的原则，如本案林某销售不合格乌鸡的行为同时触犯了《农产品质量安全法》和《食品安全法》，区市监局应当适用《食品安全法》进行较重的处罚。对于违反多个行政法律规范的同一违法行为，且分别应由不同的行政机关来处罚的，若其中一个行政机关先行处罚的，其他行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。
从现行法律规定来看，一事不再罚原则虽然在《行政处罚法》第二十四条有具体体现，但该条款仅限于一事不再“罚款”。1996年《行政处罚法》草案曾规定“对于当事人的同一违法行为，行政机关不得根据同一事实和法律进行两次以上的处罚”，这更接近一事不再罚原则的本意，但是该草案没有通过，最终形成现行《行政处罚法》第二十四条的内容，相比之下适用性差很多。立法者之所以没有认可草案的规定，主要是因为在当时法制尚未成熟，这一原则对于在行政机关实施处罚时自由裁量的空间过大，可能会导致行政机关与行政相对人之间利益与公正失衡。这也体现了一事不再罚原则在法律规定与学界亦有不同的含义。
虽然一事不再罚原则有多种不同的理解，但其基本法理在行政执法和司法裁判中仍有较为广泛的适用。因此，正确认识对一事不再罚原则多种不同的理解，对于当事人被行政处罚时如何维护自身权益提供了更多的思路。
二、一事不再罚原则中“一事”的界定
要正确理解一事不再罚原则，关键在于对“一事”即“同一个违法行为”的理解和认识。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者是一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。但在实践中，对于部分违法行为是否属于“同一个”仍存在争议且难以界定，主要有以下三种情形。
一是牵连性的违法行为，行政相对人基于一个目的实施违法行为，其手段或结果又构成其他违法行为。比如，生产和销售不合格产品是两种不同的违法行为，行政机关对单独生产或单独销售不合格产品的行为均可单独予以行政处罚，企业生产产品后必然进行销售，即生产与销售具有牵连性质，故对既生产又销售同批次不合格产品的，应当视为“一个违法行为”予以一次行政处罚。
二是连续性违法行为。连续性违法行为是有时间间隔的多个违法行为。比如，无照驾驶汽车行为，这一行为自第一次开车时到被交管部门查处之日一直处于连续状态，车主每次驾车都实施了无照驾驶这一违法行为，但无论是主观故意还是所侵害的客体都是一样的，属于同一种类的违法行为，仍然应当被认定为“一个”违法行为。
三是持续性违法行为，是指行政相对人只实施了一个违法行为，但这种违法行为或者行为的后果一直处于持续状态，如果按照时间划分，属于多个事实。比如，对违规停车长达一个月的行为，其违法状态持续存在，但其完成及持续的效力只会被看作符合一个构成要件，其在法律上也只被视为单一行为。此外，根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，持续性违法行为的追溯时限计算起点就是行为终了的时间点。
但需要指出的是，无论是连续状态的违法行为还是持续状态的违法行为，如果已经被行政机关处罚，但处罚之后仍然不纠正并继续违法的，行政机关就可以继续对其实施处罚，并不违反一事不再罚原则。
三、一事不再罚原则在行政处罚中的适用问题
《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这一条款明确规定一事不再罚原则只能适用于罚款这一处罚形式。从立法意图来理解，行政处罚的目的体现在纠正违法行为上，但以罚款这一处罚形式进行多次处罚并不能起到纠正违法行为的功效，所以对于一个违法行为给予多次罚款的情况，成为行政处罚法立法时首先应当予以纠正的行为。
而《行政处罚法》第二十四条的规定在具体适用时也有其局限性。一是《行政处罚法》的“一事不再罚”规定对处罚主体的表述欠缺唯一的确定性，对不同行政机关都有处罚权的违法行为，该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。二是《行政处罚法》的“一事不再罚”规定对法规适用的冲突没有提供合适的冲突规范，同一个违法事实可能由多部法律法规规定不同的法律责任、处罚幅度，行政机关在执法时会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位，难以选择适用的问题。
基于一事不再罚原则适用的局限性和多种不同的理解，其在实践中也会出现一些不甚合理的问题。一是由于不同行政机关罚款的处罚权不一样，在现实中会发生当事人受处罚的轻重取决于其首先受到哪个行政机关处罚的不公正现象。二是当同一违法行为触犯的多个法律规范所规定的罚款轻重不同时，一般应适用罚款数额最高的规定进行处罚才是合理的，但由于这些法律法规可能分属不同行政机关执行，或是由于执法人员的错误认识，有可能产生“过罚不相当”的问题。比如，本案中区市监局应当适用罚款数额较高的食品安全法对林某予以行政处罚，但其错误地适用了《农产品质量安全法》“重罪轻罚”，造成“过罚不相当”的问题，区市监局再对原畸轻的处罚决定进行纠错，又违反了一事不再罚的原则，使其陷入两难的境地。
因此，基于一事不再罚原则的多种理解和存在的上述问题，正确适用这一原则不仅要依据违法行为的个数来判断，还需结合法条竞合及行政机关的管辖权限进行全面的分析和考量。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政处罚法》
第二十四条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
参考案例
福建省莆田市中级人民法院（2017）闽03行终223号 林某荣诉某区市场监督管理局行政处罚案
【裁判要旨】《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚。本案被上诉人于2016年2月2日对上诉人林美荣作出莆涵食药监罚（2016）3号《行政处罚决定书》后，于2017年2月14日再次对上诉人作出莆涵食药监罚（2016）3-1号《行政处罚决定书》。但原审被上诉人提供的一系列证据材料中，并未发现被上诉人某区食品药品监督局于2017年2月14日作出第二次处罚决定前有作出撤销第一次处罚决定的正式决定，显然被上诉人某区食品药品监督局的第二次处罚决定已违反了一事不再罚的原则。