行政执法不能违反禁止不当联结原则设定附加条件
——唐某诉某市公安局车管所不履行法定职责案
【基本案情和行政救济策略】
2016年12月30日，唐某向某市车管所的业务办理窗口递交了机动车行驶证、机动车牌证申请表、机动车交通事故责任强制保险单、机动车安全技术查验表以及机动车安全技术检验报告、排气检测报告等材料，申请领取机动车检验合格标志。但是，车管所的工作人员以该车辆有违章行为未处理、不符合《机动车登记规定》第四十九条的规定为由，拒绝受理唐某的申请，并口头告知唐某申请前必须将该车的交通违法行为处理完毕。之后，唐某又发函给市车管所，要求其核发检验合格标志，仍被市车管所以相同理由予以拒绝。
本案中，唐某因车辆违章未处理完毕，无法领取机动车检验合格标志，属于全国各地机动车管理机关惯常的处理方式，其依据是公安部制定的《机动车登记规定》。因此，对本案提起行政复议，无疑是让复议机关用上级行政机关制定的规定来审查行政行为的合理性、合法性，很难得到复议机关的支持。因此直接向法院提起行政诉讼，要求法院从合法性方面进行审查更为妥当。为此，唐某向区人民法院提起行政诉讼，请求判令市车管所立即向其发放机动车检验合格标志，并赔偿因其不履行法定职责给唐某造成的误工及交通损失费。
【诉讼情况及处理结果】
唐某向区人民法院起诉称：因市车管所以其车辆有违章未处理为由，拒绝为其核发机动车检验合格标志，其行为属于不履行法定职责，且给原告造成了相应的经济损失，为此，请求法院判令市车管所立即向唐某发放机动车检验合格标志，并判令市车管所赔偿因其不履行法定职责而给唐某造成的误工及交通损失费1000元。
一审法院审理后认为：一、《行政许可法》第十六条第三款规定，规章可以在上位法设定的行政许可范围内，对实施该行政许可作出具体规定。而《机动车登记规定》并未设立新的行政许可事项，只是对核发检验合格标志这一行政许可事项作出程序上的具体规定；二、行政机关履行法定职责须满足特定条件，并须具备履行职责的可能性。机动车检验合格标志统一由公安交通管理综合应用平台打印，如存在违法行为未处理完毕的情形时，无法打印出检验合格标志。因此，受到该系统设置的限制，车管所也无法为原告打印合格标志。至于原告的赔偿请求，没有事实和法律依据。据此，一审判决驳回唐某的全部诉讼请求。唐某不服一审判决，向市中级人民法院提起上诉。二审法院又以相同理由驳回上诉，维持原判。
唐某不服，向省高级人民法院申请再审。省高院审理后认为：一、行政机关的任何规定和决定不得与法律相抵触。根据《道路交通安全法》第十三条的规定，只要申请人提供机动车行驶证、第三者责任强制保险单，且机动车经安全技术检验合格，公安交通管理部门就应当核发检验合格标志。本案中市车管所在法律规定之外，附加违章处理完毕这一前提条件，违反了“法律优先”原则。二、市车管所根据《机动车登记规定》第四十九条的规定，不予核发检验合格标志，没有法律依据。该规定是为实施《道路交通安全法》及其实施条例而制定的，属于部门规章，其将违章处理完毕设定为核发合格标志的前提条件，与上位法《道路交通安全法》的规定不一致，应当根据《道路交通安全法》来认定被诉行政行为是否合法。此外，车辆年检的对象是车辆本身，其制度本意是消除车辆的安全隐患，减少交通事故的发生，将交通违法行为的处理设定为机动车合格证合法的前提条件，两者对象不一致，违反行政法上的禁止不当联结原则。至于赔偿问题，再审法院认为两者之间没有必然联系，不予支持。为此，判决撤销原一、二审行政判决，确认该市车管所不予核发机动车检验合格标志的行为违法。
【争议问题和法律评析】
一、行政执法不能违反法律优先原则
法律优先原则作为依法行政的重要组成部分，在主要的大陆法系国家被视为行政法的基本原则，并被誉为“法治的精髓和灵魂”，在限制行政权的滥用，保障公民基本权利等方面发挥着重大作用。我国司法实践中有些判例也开始运用该原则进行说理和裁判。法律优先原则是指法律在位阶体系中，其效力优先于行政法规和规章，法律处于最高位阶、最优地位，其他规范（如法规、规章等）都不得与之相抵触，否则无效。这种抵触在实践中具有多种表现形式。
一种常见的表现形式是低位阶的规范对上位法律作出改变（包括相反规定或者附加条件），典型的如本案例中涉及的《机动车登记规定》将违章处理完毕作为车管所核发合格标志的前提条件，就是实践中常见的以部门规章对法律规定附加条件的一种情况。行政机关以部门规章的规定作为其不履行法律规定的职责的理由，明显违反了法律优先原则。
还有一种常见表现形式，如行政执法机关对法律作出过宽或过窄解释。例如，某省渔政部门根据《渔业法》对在禁渔期捕鱼的渔民可以没收渔具的规定，没收了渔民的渔船。渔民为此状告至省高院，最终省高院认为渔具不包括渔船，判决渔政部门没收渔船的行为违法。这种情况就是执法部门对法律作出不合理的解释，违反了法律优先原则。
因此，实践中如果我们碰到此类案件，应当根据我国宪法、立法法等规定，厘清和判断案件涉及的法律、法规、规章之间的位阶、效力，分析行政机关的行为是否存在上述违反法律优先原则的情况，从而寻找案件的突破口。
二、行政执法不能违反不当联结原则
不当联结原则也是行政法的一个基本原则。根据通说，该原则主要是指行政机关在行使管理职权时，将某个行政手段与另一个行政目的相挂钩，要求相对人负担与此行政行为不具有实质关联性的义务。从法律认定上来讲，行政机关的行为是否属于不当联结，一般可以从以下几个方面考虑：第一，附加的行政手段在目的上是否与行政行为具有实质上的同一性；第二，附加的行政手段对达成行政目的是不是必需的；第三，附加的行政手段是否符合行政法的合理原则、平等原则、比例原则等基本原则。如果违反以上几个基本条件，那么我们认为这种联结就属于不当联结。
不当联结问题在行政执法实践中非常常见，本案就是一个典型案例。本案中，机动车检验合格标志核发的对象是机动车，目的是消除车辆的安全隐患，减少因车辆本身的故障导致交通事故的发生；而违章处罚的对象是驾驶车辆人员，目的是惩戒驾驶人员，避免因驾驶员违章导致事故的发生。行政机关将两个对象不同的制度作为相互条件，应当说是违反了不当联结原则。而且，法律法规对驾驶人员违章已经规定了警告、罚款、吊扣驾驶证、拘留等处罚种类予以规范管理，再将违章处理作为核发机动车检验合格证的前提条件，有违合理行政原则。
除了本案，司法实践中还有不少违反不当联结原则的情况。例如，某考生高考后被某大学录取，但村委会和镇政府拒绝为该考生办理《户口转移证》及相关手续，而其给出的理由是该考生父亲在该地区有几千元欠款未向政府缴纳，只有结清这些欠款，才能为其子女办理户口手续。该案例中，虽然考生父亲多年欠缴政府款项违反了法律规定，但该行为与其子女办理入学手续并无关联性，行政机关将两者作为相互条件，明显不合理。又如，实践中某些乡村存在因超生导致当事人无法享受低保待遇的情况，而超生与享受低保不论在制度问题、针对对象还是在实质目的等各方面都存在差异，将两者连接在一起确实不合理。再如，某市交通管理部门让违法者在路口当协勤员，规定只有在抓到下一个违法者后才能视为完成协勤任务。这些案件都属于明显的不当联结的违法行为。
可见，不当联结原则在司法实践中存在各种表现形式，我们可以结合具体案件事实，进行具体分析说理，请求法院部分或者全部撤销该类违法行政行为，将该原则和法理运用于维护当事人合法权益。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国立法法》
第八十七条 宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
第八十八条 法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
行政法规的效力高于地方性法规、规章。
第八十九条 地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。
第九十条 自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。
经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
第九十一条 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
第九十二条 同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
《中华人民共和国行政许可法》
第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
《中华人民共和国道路交通安全法》
第十三条 对登记后上道路行驶的机动车，应当依照法律、行政法规的规定，根据车辆用途、载客载货数量、使用年限等不同情况，定期进行安全技术检验。对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。
……
《机动车登记规定》
第四十九条 机动车所有人可以在机动车检验有效期满前三个月内向登记地车辆管理所申请检验合格标志。
申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。申请时，机动车所有人应当填写申请表并提交行驶证、机动车交通事故责任强制保险凭证、车船税纳税或者免税证明、机动车安全技术检验合格证明。
车辆管理所应当自受理之日起一日内，确认机动车，审查提交的证明、凭证，核发检验合格标志。
参考案例
湖南省高级人民法院（2018）湘行再65号 唐某诉某市公安局交通警察支队车辆管理所不履行法定职责案
【裁判要旨】关于车管所称依据《机动车登记规定》第四十九条的规定，其不予核发机动车检验合格标志符合相关规定的问题，其一，《机动车登记规定》是为实施《道路交通安全法》及其实施条例而制定的，属公安部的部门规章，其中第四十九条规定，机动车所有人申请检验合格标志前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。该规定将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，与《道路交通安全法》第十三条第一款的规定不一致，应当根据上位法《道路交通安全法》认定被诉行政行为的合法性。其二，交通违法行为被处罚的对象主要是车辆驾驶人，而非机动车，其目的是惩戒和警示、避免违法驾驶行为的再次发生。车辆年检的对象是车辆本身，其目的是及时消除车辆的安全隐患、减少因车辆本身的状况导致的交通事故的发生。将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，两者对象不一致，违反行政法上的禁止不当联结原则。