员工持股制度概述
一、员工持股制度的理论基础
员工持股制度最早作为资本家在自己企业内部实行的一种激励措施，于20世纪20年代以股票奖励计划的形式存在。1958年，“员工持股制度”这一概念被美国经济学家、律师路易斯•凯尔索提出，迅速在美国兴起，自此被作为真正的理论进行研究，因其产生了良好的经济和社会效益，在欧洲、日本等国家或地区得以迅速发展。员工持股制度的理论基础主要包括双因素经济理论、委托代理理论、民主公司论、人力资本产权理论、职工主体理论和劳动力产权理论。
（一）双因素经济理论
双因素经济理论由美国经济学家、律师路易斯•凯尔索于20世纪50年代提出。该理论认为，劳动和资本共同作用才会产生财富，其本质是要促进劳动力的发展，尤其是身处最底层的劳动力的全面解放。同时，在资本私有化的环境之下，认可劳动者本身也应享有资本，即广大劳动者既能从劳动工作中获取收益又可从资本中分享收益，同时还应在一定程度上分散企业经营的风险。路易斯•凯尔索提出双因素理论的初衷是维护社会稳定，缩小贫富差距，使员工参与企业的剩余价值分配，由此，他提出了员工持股计划，其本质是一种激励与治理机制的结合。路易斯•凯尔索被认为是员工持股制度的创始人。
（二）委托代理理论
委托代理理论认为，规模化大生产和社会分工的快速发展会促进社会分工的进一步细化。由于知识、能力等条件的限制，生产资料所有者不一定完全具备运营、管理企业所需的能力，使得具备相应知识和能力的代理人应运而生。但是，委托代理关系中的委托人和代理人信息不对称等问题，使得双方容易产生纠纷，此时需要制定相应的规则，以保障委托人的合法权益不被侵害，而员工持股制度作为一种股权合约，使代理人承担合理的投资风险，并和委托人利益保持一致，能有效避免代理人为获取个人利益而损害委托人合法权益的行为。
（三）民主公司论
“民主公司制”这一概念最早在美国学者大卫•艾勒曼发表的文章《民主公司：马萨诸塞州新工人合作社条例》中被提出，是对企业与员工之间关系的一个新的阐述。民主公司论认为，员工和企业不能仅是传统意义上的阶级关系，更应该在经济领域内以平等公民的身份存在，同样，股东也不能只有自己掌握企业运营的权利，还应该将自己的部分权利（包括但不限于管理权）下放给员工，以实现员工更好地自我管理，提升企业管理效率。艾勒曼认为，员工应具有民主选择的权利和享有剩余价值的权利。企业应在内部对员工实施持股计划，促使员工进行有效的自我管理，从而实现企业与员工的双赢。
（四）人力资本产权理论
人力资本产权理论认为，人力资本是劳动和教育机会成本的总和，其表现形式包括人身上的生产知识、管理技能、劳动技能以及健康素质等，与物质资本同属于经济性投资，均能实现资本保值增值的效果，因此，人力资本应当拥有和物质资本一样的权利，具体表现为享有一定的剩余价值。为实现员工作为人力资本的投资者这一价值，一项有益于人力资本的政策——员工持股制度应运而生。
（五）职工主体理论
职工主体理论的核心内容主要包括实现产权制度民主化、领导制度民主化、经营制度民主化和分配制度民主化，主张通过股份制完成对社会主义公有制的改造，将以劳动者为主体的集体决策作为企业的主要决策方式，以按劳分配的形式代替平均分配，鼓励企业实施“劳动共有股份制”，赋予职工作为企业主人应享有的权利，以此提高员工的责任意识和归属感，激励其工作的积极性，从而提升企业绩效。
（六）劳动力产权理论
劳动力产权理论认为，企业在运营过程中应当将劳动力所有权和其载体相结合，并进行一种高效率的企业制度安排，以有效降低企业的监督成本，激发员工的工作积极性，由此，企业可依据劳动者提供的劳动成果分配劳动者应享有的股份数量，通过分配企业股份的形式使劳动者参与到企业剩余价值的分配，从而实现劳动力产权。
二、员工持股制度的政策演变[1]
我国的员工持股制度最早开始于20世纪80年代，伴随着国有企业的改革而产生，发展至今，主要经历了以下几个阶段：
（一）探索阶段（1984—1991年）
中共十一届三中全会之后，我国开始实行改革开放，国家的经济方针也从计划经济向市场经济转变。随着乡镇企业的发展，员工持股制度开始运用于乡镇企业，城市经济也随之被带动起来。由于当时的国有企业普遍缺乏资金和经营活力，为解决这一困境，我国开始对国有企业实行股份制改造，允许员工入股，并出现了以集资和技术入股的新模式。
1984年7月，北京天桥百货股份有限公司通过增发员工股的方式成为我国第一家正式注册的股份制公司，开创了我国员工持股制度实践的先河。1987年11月，第十三次全国代表大会对员工持股制度给予了充分肯定，之后，全国范围内国有企业股份制改造及员工持股的步伐明显加快。
（二）发展阶段（1992—1998年）
1992年1月，邓小平南方讲话掀起了新一轮的改革热潮。同年5月，国家体改委等四部门联合发布的《股份制企业试点办法》（体改生〔1992〕30号）、国家体改委单独发布的《股份有限公司规范意见》（体改生〔1992〕31号[2]），成为我国关于员工持股的第一批规范性文件。同年10月，第十四次全国代表大会提出全面试行国有企业股份制改造，随后，国有企业股份制改造在全国范围内迅速推广，员工持股随之规范发展。
1993年7月，国家体改委发布的《定向募集股份有限公司内部职工持股管理规定》，成为我国关于员工持股的第一个部门规章，该文件对内部员工持股作出了具体规定。但在实践过程中，由于缺乏与之相配套的完善的制度设计和严格的监管体系，出现了内部员工股份超比例发行甚至发行权力股、关系股等违背员工持股制度设计初衷的现象。国务院和国家体改委随即发出通知，要求立即停止内部员工持股的审批和发行。我国员工持股制度的实践被叫停。
1994年2月，我国再次试行公司员工股，但此时由于一级市场和二级市场存在较大差价，员工短期减持套现获利的行为对股票二级市场造成了一定冲击。1998年11月，证监会发布《关于停止发行公司职工股的通知》（证监发字〔1998〕297号），要求股份有限公司公开发行股票一律不再发行公司职工股，当时尚未发行的，一律停止发行。员工持股制度的实践再次被叫停。
在这一阶段，《公司法》于1993年12月29日正式发布，1994年7月1日正式生效。该部法律文件虽未对员工持股相关的内容作出规定，但为保护企业股东权益、规范股份制企业的发展提供了制度保障。
（三）激励阶段（1999—2004年）
1999年9月，中共十五届四中全会提出“少数企业试行经理（厂长）年薪制、持有股权等分配方式，可以继续探索”等政策，标志着我国的员工持股制度发展重心开始向管理层持股转移，并主要以股权激励的形式体现。
2002年12月，证监会发布的《上市公司收购管理办法》（中国证券监督管理委员会令第10号）正式生效。国有企业实施管理层收购的现象随之增多，但是由于当时缺乏相应的约束机制，配套法规不够完善，实践中出现了压低国有资本价格、低价转让国有企业、侵害国有资产权益的行为。2003年3月，员工持股改革被财政部紧急叫停，管理层收购被严格控制。
（四）完善阶段（2005—2012年）
针对员工持股制度在发展实践中出现的问题，我国有关部门先后发布了一系列法律法规，及时纠正问题，并给予政策支持，进一步规范了员工持股制度的发展。2005年10月发布的《公司法》（主席令第42号发布）增加了关于员工持股的内容，以法律的形式明确了员工持股制度。
2008年9月，国资委发布《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革〔2008〕139号），进一步规范了国有企业员工持股行为。之后，相关部门陆续发布了一系列政策文件，员工持股制度在我国的发展日益完善。
（五）全面提升阶段（2013年至今）
2013年2月，国务院批准了发改委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》（国发〔2013〕6号），明确表明“支持有条件的企业实施员工持股计划”的立场。2013年11月，中共十八届三中全会明确提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者的利益共同体”，标志着员工持股制度得以全面提升。
2014年6月，证监会发布《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》（证监会公告〔2014〕33号，以下简称33号文），对上市公司新一轮的员工持股实践作出了相关规定与限制。
2015年1月，国资委全面深化改革领导小组第十八次全体会议审议了《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》，被叫停十多年的国企员工持股制度被唤醒。
2016年8月，国资委、财政部、证监会联合发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号，以下简称133号文），一系列政策文件的出台，标志着我国员工持股实践进入全面深化改革新时期。
纵观我国员工持股制度的发展历程，其出台的主要政策性文件如下表[3]所示。
表3-1 员工持股政策性文件
续表
从我国员工持股制度的发展历程及发布的相关政策文件可以看出，我国员工持股的方式不确定，员工持股实践多由政策规制或调整，且无相应的税收政策、融资优惠政策等具备可操作性的配套文件支持，缺乏全国性的法律法规，且立法进程滞后于实践需要。
为了贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”的精神，落实《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发〔2014〕17号）中关于“允许上市公司按规定通过多种形式开展员工持股计划”的要求和《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）的有关要求，经国务院同意，证监会就上市公司开展员工持股试点提出了相关意见，国资委和证监会就国有控股混合所有制企业开展员工持股试点提出了相关意见。
三、员工持股试点制度介绍
（一）员工持股试点制度的指导思想和基本原则
1.指导思想
2008年9月，国资委发布《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革〔2008〕139号），明确了国有企业员工持股试点应遵循的指导思想，即以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，深化国有企业股份制改革，完善公司法人治理结构，促进国有资本有进有退合理流动，规范国有企业改制和企业职工投资行为，防止国有资产损失，维护企业和职工合法权益，实现国有企业又好又快发展。
2.基本原则
2016年8月，国资委、财政部和证监会发布133号文，明确国有企业员工持股试点制度应遵循如下基本原则：
（1）坚持依法合规，公开透明。依法保护各类股东权益，严格遵守国家有关法律法规和国有企业改制、国有产权管理等有关规定，确保规则公开、程序公开、结果公开，杜绝暗箱操作，严禁利益输送，防止国有资产损失。不得侵害企业内部非持股员工合法权益。
（2）坚持增量引入，利益绑定。主要采取增资扩股、出资新设方式开展员工持股，并保证国有资本处于控股地位。建立健全激励约束长效机制，符合条件的员工自愿入股，入股员工与企业共享改革发展成果，共担市场竞争风险。
（3）坚持以岗定股，动态调整。员工持股要体现爱岗敬业的导向，与岗位和业绩紧密挂钩，支持关键技术岗位、管理岗位和业务岗位人员持股。建立健全股权内部流转和退出机制，避免持股固化僵化。
（4）坚持严控范围，强化监督。严格试点条件，限制试点数量，防止“一哄而起”。严格审批程序，持续跟踪指导，加强评价监督，确保试点工作目标明确、操作规范、过程可控。
与国资发改革〔2008〕139号文中规定的“区别对待、分类指导、规范操作、强化管理、维护企业职工合法权益、增强企业活力”这一关于规范国有企业职工持股、投资的基本原则相比，133号文中关于员工持股的基本原则内容更加细化、全面，对当前的员工持股试点更具有实践指导意义。2019年10月，国资委发布《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号），对133号文中规定的员工持股基本原则再次给予确认。
（二）员工持股试点制度的内涵和特征
1.内涵
员工持股制度在西方通常被称为员工持股计划或者员工受益计划，指的是公司员工通过持有公司股票、期权或者其他股权形式，共同分享企业所有权、经营决策管理权和未来收益权的一种产权制度。
2014年6月，证监会发布的33号文将员工持股制度定义为：上市公司根据员工意愿，通过合法方式使员工获得本公司股票并长期持有，股份权益按约定分配给员工的制度安排。员工持股计划的参加对象为包括管理层人员在内的公司员工。
本轮国企混改背景下的员工持股试点制度，特指针对主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业，特定范围内的员工以特定的出资方式和持股方式，在一定的持股比例限定下持有公司股票，分享企业经营收益的一种尝试，旨在提高员工工作积极性，同时激发企业经营活力，提升企业绩效。
2.员工持股与相关概念之间的区别
（1）员工持股与股权激励的区别
表3-2 员工持股与股权激励的区别
（2）员工持股中的股权与股票期权的区别
表3-3 员工持股中的股权与股票期权的区别
3.特征
通常情况下，员工持股制度具备如下法律特征：
一是持股员工范围相对封闭。因员工持股制度设计的初衷是调动员工工作积极性，产生股权激励的效果，因此，员工持股试点的参与主体限定为与企业存在劳动关系的员工。
二是获取股权份额存在限制。相比认缴出资即可获取企业股权而言，员工持股制度下的股权取得需要企业根据员工所处的不同岗位、不同级别、工作时长等条件决定允许参与持股的员工范围及股权获取比例。
三是股权获取方式具备多样性。相比《公司法》对以认缴出资或股权转让的方式获取企业股权规定的条件而言，员工持股既可以以薪酬作为股权价款，也可以通过公积金转化或者由企业直接奖励的方式，使员工取得公司股东的身份。
四是股权权利行使的间接性。员工持股制度下的股东权利行使通常是通过员工持股平台等间接机构行使，持股员工并不直接行使企业经营权和管理权。
五是股东权利范围的限定性。持股员工通常只享有企业经营收益权和一定范围内的投票权，一般不享有企业股东应具备的全部权利。
（三）员工持股试点的基本条件和范围
1.企业方面
根据133号文和国资产权〔2019〕653号文的规定，本轮员工持股试点需在满足如下条件的企业中开展：
（1）主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业。
根据国资委、财政部和发改委于2015年12月发布并生效的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》规定，商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市。
特别地，自然垄断行业的国有企业、公益类国有企业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业目前限制员工持股，且大型国有企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权不得向管理层转让。
但是在实践中，部分国有企业同时具备公益性和商业性，因此，在对该类企业实行员工持股试点之前，首先需要对其实行资产重组或业务剥离，以满足员工持股试点对企业类型的条件要求，这也是国家鼓励员工持股从国企集团公司二级子公司开始试点的原因。
（2）股权结构合理，非公有资本股东所持股份应达到一定比例，公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事。
（3）公司治理结构健全，建立市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系，形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制。
（4）营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场。
优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业（以下统称科技型企业）开展员工持股试点。
特别地，中央企业二级（含）以上企业以及各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团所属一级企业原则上暂不开展员工持股试点。违反国有企业职工持股有关规定且未按要求完成整改的企业，不开展员工持股试点。
试点企业数量方面，现行政策提倡选择少量企业开展试点，各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团可分别选择5—10户企业，国务院国资委可从中央企业所属子企业中选择10户企业，开展首批试点。
2.员工方面
根据133号文的规定，参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同。
特别地，党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。
（四）员工持股试点的申请流程
首先，企业应当按照出资管理关系分别向出资人和相应级别的国资监管部门提出书面申请。
其次，申请试点的企业，应提供如下书面材料，包括但不限于：企业基本情况的介绍（历史沿革、治理结构、员工管理等）、收入与利润来源（企业过去和未来营收来源情况分析）、企业管理制度、员工持股情况（是否曾开展过）、实施员工持股的必要性和可行性分析以及员工意见等。
最后，出资人和相应级别的国资监管部门在收到企业申报材料后，应组织开展试点条件初步认定；符合初步认定的，由出资人相应级别的国资监管部门统筹把握申报试点企业数量，向上一级国资监管部门书面申报；由上一级国资监管部门逐一审核企业申请材料，确定监管范围内开展员工持股首批试点企业名单。
（五）员工持股试点制度的目的和意义[4]
员工持股试点制度作为我国国企混改过程中的一种重要方式，在优化国企产权结构和治理结构、建立国有企业激励约束机制等方面具有重要意义，具体体现在以下几个方面：
1.员工持股试点制度有利于优化股权结构
股份制是公有制的重要表现形式，员工持股试点制度作为一种制度安排，是我国经济发展领域重要的理论成就。国有企业实行员工持股试点制度以后，国有资本作为国有企业投资主体的地位不变，员工以非国有资本的形式参与国有企业混合所有制改革，有利于激发企业和员工在经营管理方面创新机制的形成，便于形成国资、民资和员工持股之间的利益均衡，实现股权多元化格局，有利于国有企业的股权结构和资源配置，以促使国有企业更好地适应市场竞争需求。
2.员工持股试点制度有利于构建新型的产权确认模式
国有企业中的国有产权，借助行政力量将企业的经营权授予企业经营者，但是，在目前企业经营权和所有权相分离的模式下，企业经营者无法完全享有所有者的基本权益。员工持股试点制度以一种特殊的出资方式，通过法律形式对企业产权进行确认，实现了企业所有权在经营者和员工之间的分配，一方面使企业行为受股东与员工身份的约束，另一方面使股东行为受员工身份的约束。
3.员工持股试点制度有利于提升企业绩效
作为企业管理制度的一种创新，实行员工持股试点制度的企业，其在财务审计、资产评估等经营管理方面更加规范，企业资产配置更加合理，经营范围更加优化，且大多实现了对不良资产的有效剥离，企业偿债能力、盈利能力更加突出，企业绩效明显提升。
4.员工持股试点制度有利于促使企业形成较为独立的法人治理结构和现代企业治理体系
企业经营者和所有者之间如何实现互相制约、协同发展，一直是现代企业治理结构追求的平衡点。员工持股试点制度的有效实施，使得持股员工获取劳动者和所有者双重身份，从而享有分享企业未来收益的权利，最终促使员工更加关注企业的长远发展，一定程度上抑制了大股东的部分短期行为，从而协助企业科学构建现代化治理体系。
5.员工持股试点制度有利于实现国有资产的增值保值
员工持股试点制度使国有企业从单一的国有资本或国有资本控股，转变为国有资本和非国有资本共同所有。员工为了维护自身的股东权益，不仅积极参与企业的内部经营，还有权利监督国有资本所有者的不当经济行为，更好地发挥国有企业在国民经济中的杠杆作用，放大国有资本的功能，实现国有资产效用最大化，最大限度地实现国有资产保值增值，深化本轮国有企业改革。
（六）员工持股制度试点的现状
自中共十八届三中全会明确提出允许混合所有制企业实行员工持股之后，多个省份根据自身情况，陆续出台混合所有制企业开展员工持股试点的落实意见或实施方案，并制定了时间表，使员工持股试点制度更具有可操作性和实践意义。
1.现状介绍
截至2018年年底，首批10家员工持股试点企业，已全部完成员工持股改革。试点的10家企业的行业领域涵盖了化工、电子商务、科技服务、物流、材料制造、环保、交通运输和批发零售等行业，其中有6家科技型企业，符合优先支持科技型企业开展员工持股试点的政策导向。有注册资本高达数十亿元的大型企业，也有注册资本为数千万元的规模较小的企业；有存续时间长达二三十年的老国企，也有存续时间不足十年的新国企，体现了试点企业选择上注重大与小、新与老国企之间的平衡。
在不同的试点企业中，员工人数差距也很大，如中铁设计员工人数为2798人，神耀科技只有15人，其他企业则处于200人到2800人之间。由此可见，员工人数多少并不是其是否成为试点企业的重要因素[5]。
经对我国实行员工持股试点制度的案例进行分析可知：
从企业规模来看，小型国有企业实施员工持股试点的效果明显优于大中型国有企业，且员工持股试点在小型国有企业中开展得更加顺利。
从企业性质来看，相对于股权单一企业，员工持股试点制度更加适合在股权分散的混合所有制企业实行；相对于单纯的政策型、公益性国有企业，员工持股试点制度更加适合在具备经营营利性质的竞争性国有企业实行；相对于劳动密集型企业，员工持股试点制度更加适合在人员密集型企业实行。
2.原因分析
自员工持股试点制度在我国开始实行至今，除前述介绍的对我国国有经济及其混合所有制改革发挥的积极作用以外，在其实践过程中，也出现了一定程度的负面作用。究其根本，主要是因为员工持股试点制度的设计初衷与该制度运行的客观环境产生偏差，员工持股试点制度的法律法规建设缺失，政府对员工持股的鼓励与监督机制不完善。
（1）员工持股试点制度相关法律法规不够健全，顶层设计缺失[6]
我国员工持股试点制度在发展实践中被数次叫停，虽然相关法律法规在不断完善，但在制度试行的过程中，依然存在政策较为分散这一明显弊端，国家层面和地方层面之间、各地区之间的制度衔接不够健全，基本原则不够稳定，且无法维持各项制度之间的统一。截至目前，关于员工持股试点的法规仍未出台，该制度试行过程中缺乏相应的保障体系和监管体系，参与持股的员工权责不清，国有资产存在流失风险，持股确定程序、股权退出路径和约束性机制等不够明确，金融信贷、税收优惠等具备可操作性的支持性政策缺失，致使参与试点的企业出现一定程度上的经营不稳定等现象。监管机构、企业、员工在现有制度下，难以充分发挥各自的作用。这些都将影响国有企业的正常运营，不利于国有企业混合所有制改革发展的大局。
（2）员工持股试点制度的相关法规之间存在一定的冲突
持股人数方面，《公司法》对股东人数制定了明确的限制条款，员工持股试点制度相关文件对员工持股的形式、方式进行了一定限制，两者之间的矛盾将对人员密集型企业实行员工持股试点带来一定的制度障碍。
股权管理方面，为了满足法律层面对股东人数的限制，人员密集型企业存在以间接持股的形式开展员工持股试点的现实需求。比如，早期以员工持股会的形式实现间接持股，由该等机构代表员工行使股东权利，维护员工合法利益，但是，按照证监会相关规定，员工持股会等形式的机构暂不具备合法地位，即使员工对股权予以托管，在现行体制下，因托管约束机制不够健全，股权托管存在较大的市场风险。另外，如果试点企业未来拟申请在科创板上市，根据上海证券交易所于2019年3月24日发布并生效的《上海证券交易所科创板股票发行上市审核问答（二）》（上证发〔2019〕36号）的规定，考虑到发行条件对试点企业控股权权属清晰的要求，试点企业控股股东或实际控制人存在职工持股会或工会持股情形的，应当予以清理。根据133号文的规定，当前实务中，既存在员工以个人名义直接持股的情形，也存在包括但不限于以公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台委托持股的情形。
（3）国有企业自身的行政色彩不利于各方之间实现权益平衡
国有企业作为国民经济发展的支柱，是生产力发展和科技进步的主导力量，也是我国财政收入的主要来源。国有资本在国有企业，尤其是国有大中型企业中占据主导力量。在此前提下，一方面，员工股权及其所代表的权益在现有经济体制下无法得到足够重视，管理层的绩效考核制度使其无法完全兼顾到持股员工权益，甚至会损害中小员工投资者的合法权益；另一方面，国有企业自身的行政化体制决定了企业自身不具备完全独立决策的空间。员工持股试点制度的施行需要包括国资委等监管部门的审核批准，企业和员工均无法依据自身需要自主参与持股试点，这在一定程度上会影响或者限制员工持股试点制度的实施效果，阻碍国有企业混合所有制的发展。
除此之外，员工担心持股政策不稳定、持股以后权利无保障等原因导致员工持股热情不高也是现实存在的问题。