员工持股试点制度的主要内容
在我国企业进行股份制改造，建立现代公司制度的改革过程中，员工持股试点制度作为完善公司治理结构、增强员工劳动积极性和企业凝聚力的一种手段[7]，近年来越来越受到关注。在我国还没有明确的法律法规对员工持股的管理和运作进行指导和规范，实施员工持股计划的企业也多数处于探索阶段，特别是在我国国企改制、经济转轨的大背景下，企业由于特定的发展历史等情况，使得我国的员工持股很难有一种统一的模式和方案，但归纳来看，员工持股制度各要素依然是在制度设计的框架范围内运行实践。
一、员工持股试点的持股主体
根据133号文的规定，此次员工持股试点的主体范围主要包括已与本公司签署劳动合同且在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的相关人员。同时，该文件还对国有企业部分领导人员在特定情形下能否持股作了明确规定。
（一）管理层持股
由于我国长久以来的国情及制度设计等原因，国有企业承担着重要的政治责任和社会责任，尤其是在国民经济中起决定性作用的国有大中型企业。因此，我国对国有企业的管理层监管相对比较严格，这在一定程度上对国有大中型企业管理层参与员工持股起着一定的限制作用。而在国有企业的子公司层面，因企业规模相对较小，来自监管层面的约束较小，外界给予的关注有限，管理层参与员工持股试点的动力更大，可操作性反而更强[8]。
管理层作为国企决策、执行层面的核心团队，应和企业形成深度的利益、命运共同体，133号文中关于员工范围中明确表示，此次员工持股试点包含经营管理人员，但同时又明确规定，党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。
由于实践中曾经出现发行权力股、关系股等违背员工持股制度设计初衷的现象，且本轮混改对试点企业的持股员工范围作出了明确限制，因此，参与此次员工持股试点的管理层多为中层管理人员。
（二）一般员工持股
员工持股是风险共担、利润共享的激励相容制度，强调大多数普通员工拥有平等的持股权，如果员工持股试点只针对企业中的少部分员工实行，其结果仍是把大多数员工排斥在员工持股试点的改革之外，最终又会回到管理层持股的老路。混改背景下的员工持股试点必须保障员工的平等认购权，鼓励员工积极参与。
根据133号文的规定，此次员工持股试点的人员范围不仅包括经营管理人员，还包括在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员和业务骨干，但目前暂未对符合条件的科研人员范围作出具体规定。如果试点企业未来拟申请在科创板上市，上海证券交易所于2019年3月3日发布并生效的《上海证券交易所科创板股票发行上市审核问答》（上证发〔2019〕29号）第6个问题中关于“核心技术人员”的认定标准，即“原则上，核心技术人员通常包括公司技术负责人、研发负责人、研发部门主要成员、主要知识产权和非专利技术的发明人或设计人、主要技术标准的起草者等”可在一定程度上作为认定上述科研人员范围的参考依据。
二、员工持股试点的持股形式
根据133号文的规定，参与此次试点的持股员工可以个人名义直接持股，也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。通过资产管理计划方式持股的，不得使用杠杆融资。持股平台不得从事除持股以外的任何经营活动。
（一）个人名义直接持股
员工以个人名义直接持股，可直接进入试点企业股东层面，同时享有劳动者和股东的双重身份，自行行使股东权利，法律关系明确，股权归属确定，持股试点的效果更易体现，且因其不需要额外承担组织策划及具体运行持股平台的费用，持股成本较低。
对于员工以个人名义直接参与持股试点的形式，目前在法律上存在的主要障碍体现在《公司法》对股东人数的限制上。根据《公司法》第二十四条[9]、第七十八条[10]规定，有限责任公司的股东人数不得超过50人，股份有限公司的发起人数不得超过200人，因国企员工人数较多，上述规定会使国有企业，尤其是国有大中型企业的员工持股试点难以采用个人名义直接持股的形式。
另外，个人名义直接持股的形式会使企业股东大幅增加，单个员工持有的股份比例随之下降，导致股权分散。企业需要股东会或股东大会就某些事项作出决议时，尤其是就重大事项需要绝大多数股东同意时，较难形成一致意见，企业容易失去相对控制权，在不存在一致行动人协议等情形下，参与试点的持股员工很难有效发挥经营决策权，不利于改善企业的经营治理结构。
特别地，根据证监会于1998年11月发布的《关于停止发行公司职工股的通知》（证监发字〔1998〕297号）规定，自该通知下发之日起，股份有限公司公开发行股票一律不再发行公司职工股。目前尚未发行的，一律停止发行，说明上市公司不允许员工以个人名义直接持股。
（二）委托持股平台持股
员工持股平台主要包括以下几种形式：
1.公司制企业形式
以公司制形式作为员工持股平台，对外，员工通过设立公司的形式代替持股员工持有股权，统一、集中行使持股员工的股东权利；对内，公司制形式的员工持股平台，其设立具备较为明确的法律依据，各员工作为股东，均受公司章程的有效约束，管理较为科学，在一定程度上能有效降低员工持股的投资风险。
但是，公司制员工持股平台受《公司法》关于股东人数上限的约束，其公司的设立需要满足一定的条件，且需经主管业务部门审批登记。更为重要的是，设立公司制员工持股平台的情形下，员工在取得股权分红之前，不但需要就股利部分缴纳个人所得税，持股平台还需要缴纳企业所得税，双重纳税势必影响持股员工的投资收益。
2.合伙制企业形式
以合伙制企业形式设立员工持股平台，通常由参与持股试点的管理层作为执行事务的普通合伙人，一般员工作为有限合伙人。该种形式同样能使企业股权相对较为集中，有效促进企业管理层和一般员工的利益一致性，且合伙制企业通常由管理层执行事务。因此，决策成本较低，且不需要缴纳企业所得税，能够有效降低持股员工的投资成本。
但是，合伙制企业模式下，因其普通合伙人和有限合伙人应承担的义务不同，对其难以有效区分，普通合伙人因其对平台承担无限连带责任，义务较重，且和公司制员工持股平台相比较，有限合伙人对具体事务的参与感较弱，限制其对企业改革的积极性和主动性。
3.资产管理计划形式
资产管理计划形式的员工持股平台，与公司制形式的员工持股平台类似，由员工共同出资设立资产管理计划，员工通过该资产管理计划间接持有试点企业股权。根据33号文的规定，此次员工持股试点可以采用的资产管理机构主要包括信托公司、保险资产管理公司、证券公司、基金管理公司和其他符合条件的资产管理机构。
采用资产管理计划设立员工持股平台，试点企业层面股权结构较为清晰，员工加入或退出不会对试点企业股权结构产生影响，资产管理计划可以通过内部协议等形式对持股员工的分红、退出等事项作出自由约定，且资产管理计划本身不承担税负，仅由资产管理计划的管理人就资产增值部分缴纳增值税。
需要注意的是，根据央行、银保监会、证监会和外管局于2018年4月发布并生效的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）的规定[11]，以资产管理计划的形式参与此次持股试点的员工应符合合格投资者的条件，且需要在中国证券投资基金业协会办理备案手续。另外，133号文明确规定，通过资产管理计划方式持股的，不得使用杠杆融资。
4.其他形式[12]
（1）信托形式
委托信托公司持股，可以在企业内部设立专门组织作为受托人，接受持股员工委托，并负责运作员工持有的股份，也可以委托外部信托机构作为受托人，使其以员工个人的名义购买企业股权，并代为管理和运营，此处主要指第二种形式，即委托外部信托机构代为持有股权。
将员工股权交由专门的信托机构进行管理，将所有权和收益权相分离，可以使股权的管理和行使更加科学，并能有效突破《公司法》关于股东人数的限制，且是以员工自己的名义购买股权，其收益均由员工享有，完全按照员工自身的意愿行使股东权利，能有效解决股权红利的双重缴税问题。另外，如果多名员工共同委托同一信托机构作为受托人，还可有效避免公司股权分散，提高员工的投资效率。
但是，在我国现有法律体系下，由于信托体系的建设还不够完善，信托机构的信用问题较为突出，且信托模式这一运行机制无法帮助持股员工形成统一的决策意见，决策成本较高。
（2）员工持股会形式
员工持股会是员工持股制度得以有效落实和取得成功的核心机构，实践中，以社会团体形式存在的员工持股会也是员工持股平台的形式之一，但是对员工持股会法律地位的认定存在一定的法律障碍。目前，证监会和民政部对员工持股会均持否定态度，2000年，民政部以“以员工持股会或工会的名义进行出资与社团法人是非营利机构的性质不符”为由不再审批新的员工持股会，同年12月，证监会在《关于职工持股会及工会能否作为上市公司股东的复函》（法律部〔2000〕24号）中明确禁止以职工持股会或工会作为上市公司股东，但是在某些地方规章中，关于组建员工持股会的规定仍在执行，如果员工持股会没有得到法律层面的认可，当受托方和委托方发生争议时，保障作为实际出资人员工的合法利益则存在法律风险。
另外，员工持股会与企业工会的关系也需要明确界定。员工持股会一般依托企业工会而运行，主要从事内部员工股的管理，代表持有内部员工股的员工行使股东权利并承担民事责任，依据《工会法》（2009年修正）的规定，企业工会主要发挥维护职工合法权益的作用，两者在职责范围上存在一定的重叠。
三、员工持股试点的持股方式
根据133号文的规定，此次员工持股试点坚持增量引入，利益绑定，主要采取增资扩股、出资新设方式开展员工持股，并保证国有资本处于控股地位[13]。建立健全激励约束长效机制，符合条件的员工自愿入股，入股员工与企业共享改革发展成果，共担市场竞争风险。
（一）增资扩股方式
增资扩股是指员工通过认购公司新增注册资本的方式持有公司股权。该模式在实现员工持股的同时，能够增加公司注册资本，给企业带来增量资金，其目的在于防止国有资产损失，在保持存量不变的基础上，激发混改企业形成新的增量。
相对于产权转让而言，增资扩股的方式通过拟定投资者资格条件，开展竞争性谈判或综合评议，帮助企业筛选出适合自身发展的合格投资者，既能解决试点企业的资金需求，也能有效降低企业存在的高资产负债率问题，因此成为此次员工持股试点的主要方式，也是目前国企混改的主流模式[14]。
在增资扩股方式下，实践中已形成“增资扩股+员工持股”的典型模式，比如山东省交通运输集团有限公司混改项目[15]、中鼎国际建设集团有限责任公司混改项目[16]等。
（二）出资新设方式
出资新设是指出资人将所出的资金投入到企业中，获得企业的产权或股权。该方式下，企业和员工共同出资设立新公司，员工成为新公司的股东。持股员工直接向企业进行投资，员工持股所涉及资产均为增量资产，并不涉及存量资产，原有国有资产不会减少，操作风险相对小，可以有效防止国有资产损失的现象出现，且有利于扩大企业资本规模，操作简单，法规明确。企业通过出资新设引入新资本，实现股权多元化，可以引入外部灵活经营管理机制，帮助企业解决体制僵化的问题，特别是要有助于企业建立协调运转、有效制衡的现代公司治理结构，恢复企业在市场经济中的经营主体地位。
（三）原股东产权转让方式
除133号文鼓励适用的增资扩股和出资新设等方式以外，实践中还存在部分企业通过原股东产权转让方式推进员工持股。
根据发改委等八部门于2017年发布并生效的《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）第四条关于员工持股的规定，本轮国企混改员工持股试点要坚持依法合规、公开透明、立足增量、不动存量、同股同价、现金入股、以岗定股、动态调整等原则，有效实现企业与员工利益和风险绑定，强化内部激励，完善公司治理。
原股东产权转让的方式，即在不改变企业原有注册资本的基础上，通过原股东向员工转让股权的方式，实现员工持股，其本质属于存量混改。此种方式虽然可以使原股东持有的国有股权实现部分或全部退出，但是却无法为企业带来增量资金，不符合本轮国企混改中关于员工持股的实施原则。
同时，根据国资委、财政部于2016年6月发布并生效的《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）第十四条规定，产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案，国资监管机构在5个工作日内未反馈意见的视为同意。因此，产权转让基本遵循“价高者得”这一原则，使持股员工通过产权转让的方式受让企业股权产生较大的不确定性，因此，其不利于员工持股试点目的的实现。
四、员工持股试点的资金来源
资金来源是员工持股试点能否顺利推行的重要因素，影响员工持股参与主体的范围及员工参与的积极性。根据133号文的规定，员工入股应主要以货币出资，并按约定及时足额缴纳。按照国家有关法律法规，员工以科技成果出资入股的，应提供所有权属证明并依法评估作价，及时办理财产权转移手续。上市公司回购本公司股票实施员工持股，须执行有关规定。
试点企业、国有股东不得向员工无偿赠与股份，不得向持股员工提供垫资、担保、借贷等财务资助。持股员工不得接受与试点企业有生产经营业务往来的其他企业的借款或融资帮助。
（一）出资形式
根据上述规定，参与此次试点的员工主要以货币出资，除此之外，也可以科技成果作为出资。
与世界各国员工持股的资金来源存在多种形式[17]相比，我国主要是以现金出资购买股票为主，资金来源较为单一。由于近年来，国有企业的员工收入因受企业经营状况的影响而持续降低，导致员工以货币方式投资入股且及时足额缴纳存在较大困难，部分员工不具备一次性全额出资购买股权的能力，再加上员工持股的相关政策不够稳定，因此，员工参与持股的积极性受到影响，认购股份的意识不强，投资信心不足，且容易使员工产生投机意识，导致员工持股短期化，不利于试点制度的顺利进行。
133号文鼓励以科技成果作为出资，同时提供所有权属证明并依法评估作价，及时办理财产权转移手续，这一方式在实践中运用仍然存在一定的限制。由于拥有科技成果的员工比例较小，且将科技成果转化为出资，还需要经过证明权属、评估作价、办理财产转移等一系列手续，由此产生的时间成本和金钱成本无法忽略，且现行有效的法律法规体系，对科技成果转化为出资的保障性较弱，直接影响这一出资方式的可操作性。
为有效解决资金来源问题，我国学者提出了不同建议，有的人认为可以借助一定的杠杆方式进行融资，国家在财税上给予一定的政策支持，以增强员工参与持股试点的积极性；也有的人认为，可以尝试用员工劳动的预期收益作为持股资金来源，或者尝试分期入股，比如，第一笔认购资金以现金出资，之后的资金从员工工资或奖金中逐笔扣除；还有的人认为可以将员工的人力资本作为认购资金，其评估价值由不同的企业根据自身情况自行确定相应规则，这些建议都从不同角度为完善员工持股试点制度提供了参考。
（二）转换出资的特殊规定
1.企业提供的奖励基金
企业提供的奖励基金，主要是指企业以激励为目的提取一部分资金用于补助员工持股出资。根据133号文的规定，员工应自己筹集持股资金，国企不得向员工无偿赠与股份，不得为员工持股提供借款或垫付款项，不得以国有产权或资产作标的物为员工融资提供保证、抵押、质押、贴现等，不得要求与本企业有业务往来的其他企业为员工持股提供借款或帮助融资，因此，此种方式不允许在此次员工持股试点中适用。
特殊情况下，如果员工涉及以职务发明出资，且该项发明的完成单位未规定，也未与科技人员约定奖励和报酬的方式和数额的，根据《促进科技成果转化法》（2015年修正）第四十五条规定，利用该项职务科技成果作价投资，可从该项科技成果形成的股份或者出资比例中提取不低于5%的比例用于奖励给完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员，该项奖励应允许作为持股员工的出资。
2.其他
针对实务中出现的其他出资方式，笔者认为，企业欠付员工的工资、未退还的职工集资款、经济补偿金等款项，因属于企业对员工个人的应付款，因此可以直接转化为员工持股的投资资金，而企业已计提但尚未支付的员工福利费、职工教育经费余额、工资基金结余等款项，在实际使用之前，因其属于企业整体负债的一部分，因此不能转化为员工持股的投资资金。
（三）违规情形的处理
虽然目前暂未对关于员工持股试点中出现违规情形及相应的法律责任作出明确规定，但是根据国资委于2009年3月发布的《关于实施〈关于规范国有企业职工持股、投资的意见〉有关问题的通知》（国资发改革〔2009〕49号）规定，试点过程中出现下述情形，可参考下述规定予以处理：
1.购股资金来源及筹集方式违规
购股资金来源于国有企业借款、垫付款项，或以国有产权（资产）作为标的，通过保证、抵押、质押、贴现等方式的企业改制为国有控股企业的，改制企业的国有产权持有单位中层以上管理人员违规所得股权须上缴集团公司或同级国资监管机构指定的其他单位（以下统称指定单位），其个人出资所购股权按原始实际出资与专项审计后净资产值孰低的价格清退；持有改制企业股权的其他人员须及时还清购股借、贷款和垫付款项；违规持股人员须将其所持股权历年所获收益（包括分红和股权增值收益）上缴指定单位。改制为非国有企业的，国有产权持有单位参照上述规定进行纠正，也可通过司法或仲裁程序追缴其违规所得。
2.非货币出资的评估作价违规
纳入企业改制资产范围的国有实物资产和专利技术、非专利技术、商标权、商誉等无形资产，以及土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等，全部或部分资产未经评估作价的，改制企业的国有产权持有单位中层以上管理人员须按原始实际出资与专项审计后净资产值孰低的价格清退所持股权，改制企业的国有产权持有单位管理层、改制企业管理层及参与改制事项其他人员须将其所持股权历年所获收益上缴指定单位；未经评估资产须进行资产评估作价，重新核定各股东所持股权。情况特殊的，也可经同级国资监管机构批准，采取其他方式进行纠正。
3.违规使用国有资产作为出资
无偿使用未进入企业改制资产范围的国有实物资产和专利技术、非专利技术、商标权、商誉等无形资产，以及土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权的，国有产权持有单位应按资产评估价或同类资产的市场价确定租赁费，改制企业须补交已发生的租赁费。
对于故意转移、隐匿资产，或者在改制中通过关联交易影响企业净资产；向中介机构提供虚假资料，导致审计、评估结果失真，或者与有关方面串通，压低资产评估值以及国有资产折股价等违法违规行为要依法严肃查处，并依据国资委于2018年7月发布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国务院国有资产监督管理委员会令第37号）的有关规定，追究国有企业相关责任人责任。
五、员工持股试点的实施流程
根据133号文[18]规定，试点企业实施员工持股的实施流程主要包括以下几个步骤：
（一）确定试点企业
根据133号文的规定，开展员工持股试点的地方国有企业，由省级人民政府国有资产监督管理机构协调有关部门，在审核申报材料的基础上确定。开展试点的中央企业所属子企业，由国有股东单位在审核有关申报材料的基础上，报履行出资人职责的机构确定。
（二）制定员工持股方案
员工持股方案一般作为申报材料，在企业申请试点时提交。根据133号文的规定，企业开展员工持股试点，应深入分析实施员工持股的必要性和可行性，以适当方式向员工充分提示持股风险，严格按照有关规定制定员工持股方案，并对实施员工持股的风险进行评估，制定应对预案。员工持股方案应对持股员工条件、持股比例、入股价格、出资方式、持股方式、股权分红、股权管理、股权流转及员工岗位变动、调整股权等操作细节作出具体规定。部分地方省市监管机构还要求在员工持股方案中就持股人数、锁定期、解锁期等事项作出说明。
（三）员工持股方案的审批及备案
根据133号文的规定，试点企业应通过职工代表大会等形式充分听取本企业职工对员工持股方案的意见，并由董事会提交股东（大）会进行审议。地方试点企业的员工持股方案经股东（大）会审议通过后，报履行出资人职责的机构备案，同时抄报省级人民政府国有资产监督管理机构；中央试点企业的员工持股方案经股东（大）会审议通过后，报履行出资人职责的机构备案。
（四）办理工商变更登记手续
根据《公司法》（2018年修正）和《公司登记管理条例》（2016年修订）规定，公司的注册资本、股权结构等事项发生变更，应当自变更之日起30日内申请变更登记，如果有新股东加入的话，还应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明；公司章程修改未涉及登记事项的，公司应当将修改后的公司章程或者公司章程修正案送原公司登记机关备案；变更登记事项涉及《企业法人营业执照》载明事项的，公司登记机关应当换发营业执照；上市公司还应当同时遵守证监会相关规定及时披露有关事项。
六、员工持股试点的股权管理
（一）股权的管理主体
如前所述，员工以个人名义直接持股存在一定的弊端，为此，实践中，员工股权一般不直接由员工个人行使，通常成立专门的机构或者委托第三方机构进行集中管理。根据133号文规定，员工所持股权一般应通过持股人会议等形式选出代表或设立相应机构进行管理。该股权代表或机构应制定管理规则，代表持股员工行使股东权利，维护持股员工合法权益，但这也只是原则性规定，尚需出台更具有可操作性的细则。
特别地，针对上市公司而言，根据33号文的规定，上市公司可以自行管理本公司的员工持股计划，也可以将本公司员工持股计划委托给具有资产管理资质的机构管理。
实践中，美国、英国、法国等国家的员工持股一般通过资产管理机构对员工股进行统一管理，而我国却缺乏对员工持股管理机构的塑造，现行的法律法规也一直未对员工持股的管理机构作出明确规定，部分企业直接将员工股委托给企业内部机构或地方股权托管中心。实际操作中，由于缺乏相应法律法规对企业内部机构或地方股权托管中心受托管理员工股予以规范，员工持股试点的作用未得到有效发挥。
（二）股权的管理方式
根据133号文的规定，公司各方股东应就员工股权的日常管理、动态调整和退出等问题协商一致，并通过公司章程或股东协议等予以明确。
特别地，针对上市公司而言，根据33号文的规定，上市公司自行管理本公司员工持股计划的，应当明确持股计划的管理方，避免产生上市公司其他股东与员工持股计划持有人之间潜在的利益冲突。上市公司委托资产管理机构管理本公司员工持股计划的，应当与资产管理机构签订资产管理协议。资产管理协议应当明确当事人的权利义务，确保员工持股计划的财产安全。资产管理机构应当根据协议约定管理员工持股计划，不得泄露员工持股计划持有人的个人信息。除此之外，员工持股计划管理机构还应当以员工持股计划的名义开立证券交易账户，同时应当遵守资产管理业务相关规则。
（三）股权管理中的特殊规定
根据133号文的规定，员工持股比例应结合企业规模、行业特点、企业发展阶段等因素确定。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%，这一关于国有控股企业的持股比例要求目前被明确允许[19]运用于开展混合所有制改革的其他企业。企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进的人才。国有控股上市公司员工持股比例按证券监管有关规定确定。实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。
除国务院国资委层面的规定以外，一些大型国企也陆续出台政策规定了员工持股的比例。特别地，针对上市公司而言，根据33号文的规定，上市公司全部有效的员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股本总额的10%，单个员工所获股份权益对应的股票总数累计不得超过公司股本总额的1%，如前文所述，这一比例目前被明确允许运用于其他开展混合所有制改革的企业[20]。员工持股计划持有的股票总数不包括员工在公司首次公开发行股票上市前获得的股份、通过二级市场自行购买的股份及通过股权激励获得的股份。员工持股计划持有公司股票达到公司已发行股份总数的5%时，应当依据法律规定履行相应义务。
七、员工持股试点的监督管理
员工持股试点可能会引发国有资产损失的历史教训，使建立健全员工持股的监督管理机制显得尤为紧迫和重要。
当前，员工持股试点的监督主体主要包括国资委、证监会、试点企业的监事会等机构或部门，除此之外，证券交易所、证券登记结算机构等监管机构的监督，审计、评估、律师事务所等专业机构的监督，新闻媒体等社会监督，以及部分试点企业内部设置的员工持有人会议监督等也发挥了作用。其中，国资委行使监督管理权限的法律依据主要包括《企业国有资产法》（主席令第5号）和133号文等文件；证监会行使监督管理权限的法律依据主要包括《证券法》（2014年修订）和133号文等文件；试点企业监事会行使监督管理权限的法律依据主要为《公司法》（2018年修正）第五十三条[21]、第五十四条[22]的相关规定。
虽然上述法律法规对国资委、证监会、企业的监事会对国有企业行使监督管理权提供了依据，但目前并没有明确专门针对员工持股试点工作的具体监管依据和监督主体，也没有对持股员工的范围和资格审查监管、员工持股方案的制定、股权流转监管、员工退股、股权回购监管等作出明确规定，仅在33号文中以“参加员工持股计划的员工应当通过员工持股计划持有人会议选出代表或设立相应机构，监督员工持股计划的日常管理”对上市公司实施员工持股计划试点的监督作出了说明。另外，国资委和证监会在监督管理权限上存在一定范围内的交叉和冲突，两机关的监管职能和权限未进行细分，这也给员工持股试点的监管带来了一定的困难。
（一）外部监督体系
1.国资委的监督
虽然包括混合所有制改革在内的经济体制改革需要减少行政监管，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，但是，鉴于国有企业的特殊性，我国法律明确规定，涉及国有产权变化的事项，均需要向国资委履行报批手续。具体到员工持股试点，国资委应负责监督员工持股试点是否会导致国有资产损失，试点过程中是否存在利益输送等违法违规行为。
作为国有资产管理的受托人，国资委应承担公共受托责任，对国有资产履行保值增值责任，尽快建立国有资产定价机制，建立科学的惩戒机制，有效防止国有资产损失，更好地发挥国资委对员工持股试点的监督管理职能。
2.证监会、证券交易所、证券登记结算机构等监管部门的监督
对上市公司而言，除需要接受国资委的监督以外，还需要接受证监会、证券交易所、证券登记结算机构等部门的监督，尤其是在防止内幕交易和员工持股试点信息披露方面。由33号文的起草说明可知，中国证监会对员工持股计划实施监管，对存在虚假陈述、操纵证券市场、内幕交易等违法行为的，中国证监会将依法予以处罚。为便于员工持股计划的信息披露及账户管理，33号文还规定证券交易所和证券登记结算机构应当在其业务规则中明确员工持股计划的信息披露要求和登记结算业务的办理要求。
虽然《证券法》（2014年修订）界定了内幕消息的范围，但是对从事内幕交易的法律责任却未予明确；随着员工持股试点的推进，针对员工持股计划信息披露的可操作性规定暂未出台，缺乏进一步的引导和规范；关于员工持股试点开立证券账户的细则也有待补充；国资委、证监会、证交所等部门机构之间的信息共享机制亟须完善。
3.审计、评估、律师事务所等专业机构的监督
相对于国资委、证监会等监管主体的监督地位和监督力度，审计、评估、律师事务所等专业机构对员工持股试点的监督作用较为有限。但是，该类专业机构在为试点企业提供专业服务过程中，能有效利用自身专业优势，为混改企业在实施员工持股试点中依法合规提供相应的专业意见，同时133号文和33号文等文件对专业机构参与员工持股试点也提出了明确要求。
根据133号文的规定，持股试点企业在员工入股前，应按照有关规定对试点企业进行财务审计和资产评估，严格按照有关规定制定员工持股方案，并对实施员工持股的风险进行评估，制定应对预案，员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。持股员工将股权转让给国有股东的，应对上一年度的每股净资产值予以审计，并以此作为转让价格的定价依据；员工以科技成果出资入股的，应提供所有权属证明并依法评估作价。另外，根据国资委于2010年10月发布的《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》（国资发〔2010〕157号）等文件规定，对实施员工持股应进行社会稳定风险的分析与评估，制定相应的工作预案，并按规定报备。其中，评估为最高等级风险的，应暂缓实施员工持股。
根据33号文的规定，上市公司应当聘请律师事务所对员工持股计划出具法律意见书，并在召开关于审议员工持股计划的股东大会前公告法律意见书。律师事务所在核查试点企业员工持股合法性和合规性时，应重点关注员工持股方案的合法合规性、股权变动方案的合法性、中介机构的选聘的公开透明性、履行职工民主程序的规范透明性、企业资产产权是否明晰、决策程序是否符合法律法规及章程规定、操作程序是否完整和合规等事项。
4.新闻媒体等社会监督
社会监督虽然不具有直接的法律效力，但可以及时有效地发现和披露员工持股试点过程中存在的问题，试点企业可以通过信息披露、定期通报等渠道，加强新闻媒体等主体对试点状况的社会监督，及时将试点进展传递到社会各界，以保障公众的知情权和监督权，保障员工持股试点的公开、公平和公正，防范试点过程中的风险，充分发挥员工持股制度对经济体制改革的试点作用。
（二）内部监督体系
1.监事会监督
从现有的监督机制来看，员工持股试点的内部监督主要由监事会或者监事来行使。根据33号文的规定，监事会应当就员工持股计划是否有利于上市公司的持续发展，是否损害上市公司及全体股东利益，公司是否以摊派、强行分配等方式强制员工参加本公司持股计划发表意见。上市公司应当在董事会审议通过员工持股计划草案后的2个交易日内，公告监事会意见。除上述规定外，监事会或监事还应督促企业定期及时地履行信息披露的义务，从而保证员工持股试点实施情况的公开透明性。
2.员工持有人会议监督
由于试点企业人员众多，为解决员工以个人名义直接持股存在的问题，现有政策提倡以持有人会议的形式为持股员工管理股权。员工持有人会议作为持股员工的代言人，需要具备足够的独立性，以有效保障员工和企业之间的有效沟通，充分表达持股员工的立场和意见，以最大限度维护持股员工的合法权益为最高运行准则。
在此基础上，员工持有人会议应通过建立长效机制，对员工所持股份的各个环节作出必要监督，一方面防止侵害持股员工合法权益的行为出现，另一方面防止持股员工权利的滥用，以保障员工持股试点制度的长期激励作用。
综上，构建完善的监督管理体系，是确保国有企业员工持股试点制度顺利推进和有效实施的基本前提。在此过程中，除上述机构或部门充分发挥监督作用以外，人大、政协和公众也应积极参与其中，形成多层面、立体有效的社会监督体系，构建国有企业员工持股试点全过程监督机制，并在此基础上通过建立健全企业国有资产的监督问责机制，坚决遏制侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等腐败现象，严厉查处违法违纪行为。
【案例】上海国际港务（集团）股份有限公司员工持股方案[23]
上海国际港务（集团）股份有限公司（以下简称上港集团，股票代码：600018）是目前国内最大的综合性港口企业，经商务部批准，于2005年6月28日由上海市国资委、招商局集团等五家单位发起设立，2006年10月26日在上海证券交易所挂牌上市。上港集团主营业务包括集装箱码头、散杂货码头、港口物流和港口服务，货物吞吐量、集装箱吞吐量均居世界首位，在职员工约2万人。
2013年3月，上港集团出台《上港集团中长期激励计划》，同年11月，员工持股计划被企业列为落实中共十八届三中全会决定的33项重大课题之一，2014年11月，上港集团公布员工持股计划，明确实施本次员工持股计划的目的在于深化混合所有制改革，建立公司、员工利益共享机制。公司本次员工持股计划（含集团下属相关单位）公司参与人数高达1.6万人，超过员工总人数的70%，员工持股参与人数创下了上市公司之最。作为探索员工持股混合所有制改革的首个国企重点案例，上港集团员工持股试点引发市场强烈反响。
上港集团员工持股方案的主要内容为：2014年11月18日，上港集团发布公告，董事会通过第一期员工持股计划，确定以非公开定向增发A股股份的方式实施，发行价格为4.33元/股，发行不超过42000万股，存续期为48个月，其中，前36个月为锁定期，后12个月为解锁期。该持股计划定向募集资金不超过181860万元，其中，集团董事长等12位管理层人员累计认购占比为1%，其余99%的股份全部由1.6万余名员工认购，发行之后员工持股比例约占实际流通A股的2%，募集资金在扣除发行费用之后全部用于偿还公司银行贷款。上港集团2014年年报显示，上港集团国有资本持股比例约65%，其控股地位仍然保持不变。
上港集团员工持股方案的实施步骤主要包括：
1.员工持股计划草案经内部审议通过并经上海国资委批复后，获证监会受理。
2014年11月，上港集团董事会审议通过《上港集团2014年度员工持股计划（草案）（认购非公开发行股票方式）》等议案，职工代表大会同意通过公司董事会拟定的《上海国际港务（集团）股份有限公司2014年度员工持股计划（草案）（认购非公开发行股票方式）》，上港集团公布《非公开发行A股股票筹集资金使用的可行性报告》。
同年12月，上海国资委批复通过员工持股计划非公开发行A股股票的方案，上港集团第一次临时股东大会审议通过包括上述议案在内的11项议案，股东大会表决通过员工持股计划（草案），随后，证监会受理了公司非公开发行股票的申请。
2.证监会审核通过之后，员工持股计划正式开始实施。
2015年3月，上港集团公布非公开发行股票相关事项进展：公司董事、监事和高级管理人员参加员工持股计划认购价为4.33元/股，共认购420万股，其资金来源全部为自筹资金。
同年4月，证监会审核发行委员会审核通过上港集团非公开发行A股股票的申请。
同年5月，上港集团收到证监会关于非公开发行股票申请的核准批文，同时，由于2014年度利润分配方案的事实，本次非公开发行股票的实际发行价格由4.33元/股调整为4.18元/股。同年6月，上港集团发布非公开发行股票发行结果暨股份变动公告，公开披露此次非公开发行股票事项已完成发行及认购，共有约1.6万名员工合计认购41849.5万股，募集资金174930.91万元（不包括发行费用），此次发行的股份由长江养老保险股份有限公司以设立“长江养老—上港集团员工持股计划专项产品”的形式受托管理。根据会计师事务所出具的验资报告，上港集团非公开发行A股股票的目标达成，第一次员工持股计划正式开始实施。
案例评析：
1.试点原则
上港集团员工持股计划遵循了33号文规定的依法依规、自愿参与、风险自担的原则，由公司自主决定、员工自愿参加；且符合133号文、33号文关于员工持股比例的规定[24]。
2.持股主体
按照上港集团的持股计划方案，此次员工持股共有约1.6万名员工可以认购股份，其中包括管理层人员12名，参与持股的人员范围超过上港集团总人数的70%，成为混合所有制改革以来员工持股参与度最广泛的企业。
与此同时，上港集团坚持以股定岗、动态调整的原则，在保证广泛参与度的同时，对不同岗位设定了持股的最高额度，不是机械地将企业利益与员工利益简单捆绑，而是将管理者、一般员工与企业形成利益共同体，调动员工参与的积极性，稳定核心人员，更有利于员工持股试点目标的实现。
3.资金来源
由于资金来源全部由员工自筹，完全面向市场，为规避市场风险，上港集团对员工进行了详细的方案介绍和风险提示，同时在股份认购时，采取两次确认的方式，甚至要求员工家属同时确认。发行结果显示，员工对公司未来发展抱有坚定信心。
4.持股比例
在上海国资委对上海国有企业的分类中，上港集团被列为竞争类企业，公司诸多产业都面临市场化竞争。商业化、市场化和国际化的运行体制机制和更好的法人治理结构，是上港集团可持续发展的重要保证，而国有资本的高持股比例客观上制约着上港集团形成市场化、专业化的经营决策机制，员工持股计划应运而生。在此基础上，上港集团应吸引更好的战略投资者参与到公司的混合所有制改革进程中，使公司的法人治理结构具备更高的市场化水平。
5.持股方式
上港集团之所以没有采取股权激励的方式，是因为股权激励的范围有限，一般员工无法广泛参与，管理层人员却可以依据法律规定以一定的折扣价格认购公司股票，不利于国有资产的保值增值，也不利于员工与企业利益的绑定。另外，股权激励一般采用原股东让渡股权的方式，与此次员工持股试点明确规定的增量引入、增资扩股的要求不符，也不利于实现此次员工持股计划对于募集资金的需求。
6.认购价格
根据此次员工持股方案，非公开发行的发行价格不低于定价基准日前20个交易日公司A股交易均价的90%，定价较为合理；相对于方案公布同年2倍的市净率，本次发行价格不会导致国有资产的流失，给予一定的折扣也更容易得到员工的认可。
7.募资目的
根据上港集团的财务报表，公司2014年第三季度的流动资产负债率超过110%，负债中的短期借款金额占流动负债总额约50%，处于较高水平，公司还款压力较大，随着银行信贷政策的收紧，通过员工持股计划募集资金对改善公司负债结构、降低财务费用起到了很好的促进作用，能够使公司的盈利能力得到进一步提升，从而使员工和公司的利益紧密联系在一起，符合员工持股试点关于利益绑定的目标，从而促进公司长期、稳定、健康地发展。
8.股权管理
上港集团此次员工持股计划设立了持有人大会，制定了《持有人大会章程》，并依据该章程选举产生了员工持股计划管理委员会作为常设机构，代表持股员工依法行使股东权利。此次员工持股计划委托长江养老对员工股权予以管理，有助于发挥该资产管理机构的投资优势，降低员工投资风险，保障持股员工利益的实现。
9.实施效果
数据显示，上港集团在员工持股计划实施日2015年6月3日前后，其累计收益率基本与上证A股持平，半年之后，上港集团整体趋势较实施日有所好转并保持平稳，市场给了上港集团员工持股计划较为积极的评价。
10.完善方向
（1）持股比例方面，相对于约90%的国有资本持股比例，上港集团员工约2%的持股比例较低，进一步提高员工持股比例，对优化上港集团的股权结构和完善公司治理意义重大。
（2）持股方式方面，上港集团员工持股计划的股票来源完全依靠定向增发，结构相对单一，随着员工持股试点的推进，上港集团可以考虑对包括133号文的现有持股政策予以创新或突破，尝试将企业超额利润的一部分转化为公司股票，以股权激励的形式奖励给员工，并不断改进。
（3）激励效果方面，目前来看，上港集团员工持股计划的长期激励效果不够明显，未来，上港集团应考虑推动员工持股计划向长期化、常态化发展，扩大持股员工范围，使员工将自己的长远利益和企业的长远发展整体结合在一起，实现双赢。