优化股权结构，保护股东权利是公司治理的基础和出发点
国企混改，就是要通过吸收和引进民营资本等非国有股东，以解决国有企业一股独大，活力不足的弊端，国企混改能否成功，就在于是否能够给予民营资本等非国有股东同国有资本股东平等的权利，提供同等程度的保护，只有充分保护股东权利，才能鼓励非国有股东参与混合所有制改革的热情，激发国企活力。因此，通过混合所有制改革，优化股权结构，明确股东的权利权能、决策机制及相应的制度规则，完善信息披露评价体系，才能最终实现混合所有制改革的目的。
一、股东权利
（一）股东权利的概念和法律含义
股东权利是指股东因为出资而享有的实施参与重大决策和选择管理者、依法和依公司章程享有资产收益的权利。按照我国《公司法》以及相关法律、法规的规定，股东权利可以划分为四大类：财产权、管理权、知情权和救济权。其中，财产权主要包括股利分配权、清算剩余分配权和优先受让及认购新股权；管理权主要包括参与股东大会权、表决权和召集权与提议权；救济权主要是依据《公司法》第一百五十一条和一百五十二条规定的股东为维护公司利益的派生诉讼及股东维护个人利益的直接诉讼权。
（二）《公司法》对中小股东权益的保护
中小股东一般是指在公司中持股较少、不享有控股权、处于弱势地位的股东，其相对的概念是大股东或控股股东。在上市公司中，主要指社会公众股股东。中小股东权益是上市公司股东权益的重要组成部分，上市公司中的中小股东往往也是证券市场上的中小投资者。
1.累积投票制度
根据《公司法》第一百零五条规定，股东大会选举董事、监事，可以依照公司章程的规定或者股东大会的决议，实行累积投票制。实行累计投票制的直接目的，在于防止大股东利用表决优势控制董事、监事的选举，弥补“一股一票”表决制度的弊端。按照这种投票制度，投票时股东将其表决权集中投给一个或几个候选人，通过这种局部集中的投票方法，能够使中小股东选出代表自己利益的董事、监事，避免大股东垄断全部董事、监事的选任，增强中小股东在公司治理中的作用。
2.扩大中小股东的知情权
股东虽然将公司的经营权授予了董事会和经理管理层，但股东依然享有了解公司基本经营状况的权利。当然，股东行使该权利应以不影响公司正常运营为限。《公司法》第三十三条规定了股东查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告的权利和有限责任公司股东查阅会计账簿的权利。
3.无效之诉或撤销之诉权
根据《公司法》第二十二条规定，股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以请求人民法院申请撤销。据此，股东就享有了在特定情况下，对股东（大）会决议、董事会决议提起无效之诉或撤销之诉的权利。
4.股权异议收购及公司解散清求权
对于股东的股权收购请求权，根据《公司法》第七十四条规定，有限责任公司有下列情形之一的，对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权：（1）公司连续五年不向股东分配利润，而该公司五年连续盈利，并且符合本法规定的分配利润条件的；（2）公司合并、分立、转让主要财产的；（3）公司章程规定的营业期限届满或者章程规定的其他解散事由出现，股东会会议通过决议修改章程使公司存续的。自股东会会议决议通过之日起60日内，股东与公司不能达成股权收购协议的，股东可以自股东会会议决议通过之日起90日内向人民法院提起诉讼。第一百四十二条规定，股份有限公司的股东因对股东大会作出的公司合并、分立决议持异议时，有权要求公司收购其股份。《公司法》第一百八十二条规定了股东请求法院解散公司的情形，即公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权10%以上的股东，可以请求人民法院解散公司。
5.完善中小股东的诉权
《公司法》第一百五十一条、第一百五十二条不仅完善和增强了中小股东的各项权利，而且还赋予中小股东采取司法救济的权利，规定了董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或公司章程的规定，给公司造成损失的，或者侵害股东利益的，股东可以提起诉讼。
中小股东的权益保护是当今社会面临的法治难题，在国企混合所有制改革中，这一问题也是一个比较突出的问题，如果解决不好，混改就很难推进，即使勉强成立混改企业，在今后的公司治理中也会遇到种种困难。这一问题的解决需要长期的努力。《公司法》经过多次修订后增加了许多对中小股东权益保护的条款，提供了中小股东权利救济的途径，如上述提及的累积投票制度、知情权、股权收购请求权、公司解散请求权以及股东诉权等，这些法律规定对保护中小股东的权益，维护资本市场的稳定健康发展起到了重要作用，但还必须有相应的程序保障和正确的措施，才使股东权益的保护更具实用性。
（三）要创新股东权利的表达和实现方式
在国企混合所有制改革中，既要根据《公司法》的基本规定规范和保护股东特别是中小股东的权利，同时，要结合企业混改的实际情况和不同股东主体的不同诉求，探索实践中发展起来的优先股、黄金股等股权行权方式，创新股东权利的表达和实现方式。
对于不需要控股的业务领域，在推进国有企业混改中可以设立优先股或黄金股，在没有日常控制权的情况下获得财产优先清偿权或者特定领域、特定事项的一票否决权。相反，通过股权基金投入的一些前景看好的项目，即使国有资本份额较大的混改企业，也可将控制权放手给经理人或初创人，以期获得项目增值收益。特别是要理顺风险—创新治理体系，敢于实行“股权（所有权）、治权（经营权）、红权（收益权）”分离。
二、优化股权结构，厘清所有权责
国企混合所有制改革不是为了单纯地“为混而混”，不是简单的1+1=2，或者1+2=3，而是要引入竞争机制和治理结构更为灵活的民营经济，使其与国有经济取长补短，互利共生，是要通过混改改善公司治理，增强公司活力，提升公司的市场竞争力，要达到“1+1﹥2”，“1+2﹥3”的协同效应。而在影响公司治理的众多因素中，股权结构是最为重要的因素。股权结构直接决定了董事会的稳定和公司的权力架构，是整个公司治理的基础，也是混合所有制企业得以存在的制度保障。优化股权结构就是要合理设置企业股权比例，避免一股独大，要能够充分发挥股东间的制衡作用，使公司运行更加顺畅，公司绩效得到提升。
在国有企业混合所有制改革中，股权让渡引入非国有资本比例一直是改革的难点和关键所在，因为这涉及国企的控制权问题，决定着国有企业是控股还是参股，国务院国资委在此方面有明确意见，即主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业在国企改革中国有资本可以绝对控股、相对控股和参股；主业处于关系国家安全、国民经济命脉的关键领域和行业、承担重大专项任务的商业类国有企业要保持国有资本的控股地位。虽然有明确的指导意见，但现实执行中还存在不少问题，应当在国有企业客观分类标准上考虑其是否有利于国有企业市场化改革目标、有利于国有资产保值增值和有利于国有企业市场资源的优化配置，片面地追求国有资本控股或民营资本控股都是偏离国有企业混改方向的，国有资本应在不同的功能定位中按照市场化的要求采取不同的股权结构。根据国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁等人的研究，当非国有投资者单股或与一致行动人多股占比达到33.4%，或者达到国有股比的1/2多一点时，国企的混合所有制改革才有效果。其研究发现，当非国有资本的股比从30%上升到40%的时候，混合所有制企业的公司业绩明显改善。中国建材董事长宋志平认为，理想的国企混改股权结构是：国有股权占40%左右，引入两名私有资本战略股东各占15%左右，其余股权由股票市场散户持有。也有研究发现，当非国有资本超过1/3时，非国有的股东才可以发挥实质性的制衡功能，参与公司的战略规划和日常管理，有效发挥其公司治理作用，从而有助于混合所有制企业的公司治理转型，促进企业的政企分开和依法行权。国内有专家从一般意义上研究我国上市公司后，认为存在最优股权结构：前五大股东最优股权集中度在44%附近、前十大股东最优股权集中度在52%附近，第2—5位非控股大股东最优股权比例在22%附近，第2—10位非控股大股东最优股权比例稳定在29%附近。其中大股东比例不宜过高，应在20%以内（控股股东为国家时应更低），这样才能保证大股东间分享控制权和互相监督、制衡。以上的研究和认识，为国企混改优化股权结构提供了参考和借鉴，实践中，企业的形态千差万别，每一个企业的混改都要根据自身的情况有针对性地设计混改方案，坚持市场导向，既不能照搬教条，也不能照搬其他成功混改企业的模式。
三、优化治理结构，规范股东（大）会及其运作机制
在公司治理结构中，股东（大）会是指由公司全体股东组成的一个机构，是公司的权力机关，也是股东行使股东权利的组织。混合所有制企业涉及不同所有制的多个股东，在股权结构确定后，如何通过股东（大）会正确行使股东权利，就是公司治理的关键，也是企业混改后能够有效治理的保障。
（一）股东（大）会会议
股东（大）会议一般分为定期会议和临时会议两类。对于有限责任公司，《公司法》规定三类主体提议召开股东会会议时，董事会应当履行召集职责，使股东会依法召开：代表1/10以上的表决权的股东；1/3以上的董事；监事会或者不设监事会的公司的监事。这里的“以上”包括本数，若是由监事会提议召开临时股东会，还应当由监事会做出决议。
对于股份有限公司，《公司法》规定股东大会应当每年召开一次年会，有下列情形之一的，应当在两个月内召开临时股东大会：（一）董事总人数不足本法所规定的人数或者公司章程所定的人数的2/3时；（二）公司未弥补的亏损达实收股本总额1/3时；（三）单独或者合计持有公司10%以上股份的股东请求时；（四）董事会认为必要时；（五）监事会提议召开时；（六）公司章程规定的其他情形。
因此，股东为了加强自身权利的保护，可以通过公司章程约定，公司应当召开临时会议的某些事由，比如公司需要就哪些重大事项做出决策，或公司出现严重亏损，或公司董事、监事有严重违法行为需立即更换等情况。
（二）会议的议事规则
股东（大）会作为公司的最高权力机构，其权力是通过股东会会议来行使的，股东会会议的召开应有一定的议事规则，主要包括：
1.股东的出席率。股东的出席率是指出席股东会会议的股东占全体股东的百分比。法律为了保护广大小股东的利益，避免大股东运用自己对公司的控制优势损害中小股东的利益，规定股东会会议必须有一定比例的股东出席才能召开，这样通过的决议才合法有效。对于股东出席率，《公司法》第九十条规定，创立大会应有代表股份总数过半数的认股人出席方可举行。
2.表决要求。任何决议要经过股东会会议审议通过，表决时一般都要求经过出席会议的多数表决通过，学界称此为多数决规则。多数决规则又可以分为简单多数和绝对多数。简单多数是指一项事件的通过只需要简单多数，即1/2通过即可，绝对多数是指一项事件在表决通过时，要求绝对多数（2/3）同意才能通过。根据《公司法》第四十三条规定，股东会会议做出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议等七类特别事项，必须经代表2/3以上表决权的股东通过。除此之外的一般决议事项，股东可以由公司章程进行约定。
对于股份有限公司，根据《公司法》第一百零三条规定，股东大会做出决议，必须经出席会议的股东所持表决权过半数通过。但是和有限责任公司一样，股东大会做出七类特别事项的决议，必须经出席会议的股东所持表决权的2/3以上通过。
3.表决方式。对于有限责任公司，根据《公司法》第四十二条规定，可由公司章程约定股东的表决权，如无特别约定按照出资比例行使表决权。《公司法》对于表决方式的规定较为灵活，给予了充分自由。股东表决权行使的方式包括：一是本人投票制与委托投票制；二是现场投票制与通讯投票制；三是直接投票制与累积投票制。
对于股份有限公司，根据《公司法》第一百零三条规定，股东出席股东大会会议，所持每一股份有一个表决权；但是，公司持有的本公司股份没有表决权。第一百零五条规定，股东大会会议选举董事、监事，可以根据公司章程的规定或者股东大会的决议，实行累积投票制。第一百零六条规定，股东可以委托代理人出席股东大会会议，代理人在授权范围内行使表决权。
4.会议记录。《公司法》第四十一条和第一百零七条都规定了股东（大）会应当将所议事项的决定做成会议记录，出席会议的股东应当在会议记录上签名，股份有限公司的主持人、出席会议的董事也应当在会议记录上签名，以备后续查阅参考。
【案例】中国联通的混合所有制改革
中国联合网络通信集团有限公司（China Unicom，以下简称中国联通或联通）于2009年1月6日在原中国网通和原中国联通的基础上合并组建而成，在国内31个省（自治区、直辖市）和境外多个国家和地区设有分支机构，是中国唯一一家在纽约、香港、上海三地同时上市的电信运营企业，连续多年入选“世界500强企业”，是中国三大电信运营商之一。中国联通在4G业务起步较晚，且对于网络建设与市场营销方面的重视程度不足，因此在4G网、用户、营收的规模方面始终落后于中国移动和中国电信。根据三大电信运营商2013—2017年年报数据，中国移动、中国电信、中国联通运营收入均值约为6798亿元、3391.4亿元、2813.4亿元，净利润均值约为1125.4亿元、171.6亿元、68.36亿元。中国联通的运营收入和净利润均远远低于中国移动和中国电信，运营状况不容乐观。
2017年8月20日，中国联通公布了价值约为780亿元的混改方案，打响了央企母公司混改第一枪。中国联通通过引入中国人寿、百度、腾讯、京东、阿里巴巴等战略投资者，若干外部董事和独立的专业财务人员，并向7000余名员工实施员工持股计划，实施混合所有制改革，建立了有效的法人治理结构，形成制衡机制。混改后，联通集团持股比例由62.7%大幅下降至37.7%，10家战略投资者合计持股比例约35.2%，员工持股2.7%，公众股东持股25.4%，形成了多元化的股权结构。公司采用非公开发行和老股转让等方式，引入其他多元化的国有与民营战略投资者，一方面实现了联通集团与其他国有资本的股权多元化，另一方面实现了国有资本与民营资本的股权多元化。虽然联通集团和中国人寿、企业结构调整基金等国有资本投资者合计持股依然超过50%，但国有资本的总体控股比例有了明显的下降，且原第一大股东联通集团放弃了绝对控股，不仅发挥了国有资本的杠杆作用，也为形成有效制衡的公司治理奠定了基础。
混改后，根据三大电信运营商2018年财报，中国移动、中国电信、中国联通的运营收入及净利润数额排名未变，但运营收入同比增长分别为1.8%、3%、5.8%，净利润同比增长分别为3.1%、13.9%、458%，中国联通在运营收入和净利润相对应的同比增长率均居三家首位，净利润明显大幅提高，混改红利初步显现，经济效益显著提升，说明中国联通混改促使公司股权结构优化，股权激励得到良好的效益反馈，并有进一步发展的潜力，有利于国有资本和非国有资本共同实现保值增值。
中国联通作为重点领域大型中央集团企业实施混合所有制改革实践具有五个方面的创新：一是完善了国有资本授权经营体系，与集团层面混合所有制改革形成兼容，有利于在集团不同层级实施不同形式的混合所有制改革；二是形成两种形式的股权多元化，即国有资本股权与非国有资本股权、不同国有资本的股权多元化，能够促进建立有效制衡的公司治理机制；三是民营战略投资者进入董事会，有助于提高董事会进行科学和市场化决策能力；四是促进国有和民营企业业务合作创新，提高混合所有制企业的核心竞争能力；五是实现了央企集团多层级的员工持股计划，形成了有效的激励机制。中国联通混合所有制改革试点有效解决了国有集团企业实施混合所有制改革的重点与难点问题，为其他国有集团企业提供了示范和借鉴[11]。