硝烟弥漫山东半岛
烽火胶州湾
1914年7月28日，以萨拉热窝事件为导火索，第一次世界大战爆发。欧洲战场的硝烟很快波及远东，大隈内阁借口英日同盟参战之心昭彰。英国对德宣战后，外相加藤高明急不可耐地通知英驻日大使格林称：如香港和威海卫遭受袭击，日本采取行动是履行条约义务，但若发生英国船只在公海遭到扣留等条约义务以外的情况，希望英国也能与日本政府协商，“日本的军舰已经为此做好了准备”。 (10) 几日后，英国请求日本帮助搜索、攻击德国伪装舰艇以保障英国商业利益。 (11)
8月7日晚间，大隈内阁召开临时会议，紧急决定接受英国请求，加入战争。加藤高明在强调参战的必要性时主张：“虽尚未发生英日同盟义务规定必须参战的事态，但基于英国请求的同盟情谊，以及清除德国远东根据地、提高我国国际地位等两点利益考量，参战实乃切合时宜之良策。” (12) 阁议于次日凌晨两点结束，加藤高明连夜赶赴日光上奏大正天皇，同时指示外务次长松井庆四郎将阁议情形通报格林。 (13) 在象征性地征询元老 (14) 意见后，大隈内阁于接获英国请求36小时内迅速敲定了参战政策 (15) ，其中包括占领德国胶州湾租借地 (16) 的决定 (17) 。
1898年，德国借口传教士被杀强占胶州湾，占领胶州城，迫使清政府签订《胶澳租借条约》，自此胶州湾租借地成为德国在远东的根据地。 (18) 德国在此建设市街、港口，修筑要塞，屯兵近5000人，有重炮95门、轻炮53门，并驻有德国东亚舰队。 (19) 与此同时，《胶澳租借条约》允准德国设立德华合资公司在山东修筑胶济铁路，于铁路附近30里内允许德商开挖煤矿。 (20) 1904年，自青岛经潍县、青州至济南的铁路建成通车，德国势力深入山东腹地，山东遂成德国势力范围。
加藤于8月9日召见格林，面交备忘录，表态同意参战。备忘录表明，日本不愿意将行动局限于搜索、攻击德国伪装巡洋舰，它意欲扫除德国在远东的一切势力。 (21) 这意味着日本已经将德国控制的胶州湾及位于太平洋上的殖民岛屿纳入攻击范围。
北京政府预料英国一旦参战，日本“必假同盟之义，以取青岛” (22) ，遂于欧战爆发之初即宣告中立，向美日两国提议劝告交战国于“东亚不得有交战行为” (23) 。美国国务院在收到中国的这一请求后，授权美驻华公使馆与北京各参战国公使讨论外国租界中立问题（不包括租借地） (24) ，同时责成驻英大使佩奇、驻德大使杰勒德分别试探英国和德国的态度，是否同意太平洋地区免于战争，获得了德方的积极回应。 (25) 而英国情况略显复杂，尽管英国外相格雷保证“一旦日德开战，英国政府对于日本攻陷胶州湾，并在战后领有该地毫无异议” (26) ，但英国仍然对日本的过分积极倍感迟疑，加之担忧战争波及东亚可能诱发中国内乱，一度通知日本取消参战请求 (27) 。
然而加藤的立场强硬，他在交给英国驻日大使格林的备忘录中强调，日本的行动将局限于保护中国海域的商业活动，“目的是维护东亚和平与中国稳定”。他声称在决定参战国策后受到了德国驻日大使的恐吓，日德关系“甚至已是一种不宣而战的敌对状态”，日本只能按照既定路线对德宣战。加藤还建议，如果英国担忧中国的稳定，日本和英国可以联合警告中国“依赖我们以实现领土保全与中立维持”。 (28) 所谓德国大使的恐吓不过是日本执意参战的借口 (29) ，至此格雷已知无法阻止日本参战，只得退而求其次希望日本政府出具声明，保证它的行动范围“不会超出中国海以西的亚洲海面，也不会扩展到德国在东亚所占领土以外的任何外国领土” (30) ，以避免日本染指德属南洋诸岛，对澳大利亚和新西兰自治领构成威胁 (31) 。
向日本妥协也意味着保全中国免于战火的计划归于失败。格雷12日通知佩奇：“保全中国领土是英日同盟的目的，英日两国在中国拥有特殊利益，它们将尽力协作维持（中国的——引者补）中立与领土保全。” (32) 此外，共同“警告”中国的提议被交给两国驻华公使处理 (33) 。英国驻华公使朱尔典坚持在共同声明中加入战后归还胶州湾的承诺 (34) ，但日本不同意向中国做任何形式的保证，加藤明确告诉英国人：“日本即便要将胶州湾交还中国，也需附加一定条件。例如其中可能包含辽东半岛租借地、南满铁路等的处理，早年就曾与贵外务大臣商谈过关东州租借问题” (35) ，共同声明之事只得作罢 (36) 。
8月15日，日本政府在未与英国商妥，也没有解决战区限制问题的情况下 (37) ，向德国发出最后通牒，借维护日英同盟之名，要求德国：一、 立即撤出日本及中国海域的德国军舰并解除武装；二、9月15日前将胶州湾租借地无条件让渡日本以便将来交还中国。并称若8月23日正午前不能收到德国政府无条件接受通牒的答复，日本政府将采取必要行动。 (38)
发出通牒当天，加藤召见了包括中国公使陆宗舆在内的各国驻日使节。 (39) 他向陆宗舆保证：日本“并无占领土地野心”，希望中国“以诚意信任日政府，遇事推诚相商”，日本和英国将协助中国维护秩序，“并无从中图利之心”。 (40) 同样的内容也通过日本驻美大使葛士礼转达给了美国 (41) 。大隈还于当日致书纽约东西新闻社，声称日本的行动“是符合正义的，并且与盟国完全协调的。日本并无领土野心，希望以东方和平的保卫者自任” (42) 。17日，他又在一次公开演说中强调：日本“不会采取任何足令第三国对其领土与财产安全产生顾虑与不安的行动” (43) 。据称其文案出自加藤外相手笔 (44) ，随后外务省将大隈声明转达英国政府 (45) 。
日本企图通过这些举动打消欧美对日本野心的怀疑，与其期望背道而驰的是，英国政府显然不满足于日本的这种表态，它在18日单独发表了一份声明，声称“除了保护日本在太平洋的航运以外，日本的行动不会延伸到中国海以外的太平洋区域，也不会延伸至中国海以西的亚洲海域，更不会扩展到德国在东亚所占领土以外的任何外国领土” (46) 。格雷事后解释说，这是为了“平息一般公众的杞忧” (47) 。结果，战区限制问题在双方各凭主张之下，不了了之。
美国国务卿布莱恩评价日本的最后通牒“是一份只顾达到目的而不顾社会准则的明确声明” (48) 。但美国不愿对此过多地发表意见，在交给日本的照会里，美国着重强调了对日本要求德国交出胶州湾以便归还中国感到满意。它还表示，日本在中国发生动乱致使其可能有所行动时，应遵照“罗托—高平协定”通知美国。 (49) 尽管美国人也认为日本野心昭昭，但此时他们的注意力更多地集中在欧洲，加之“美国在华权益是有限的” (50) ，因此并不愿意“卷入中国领土完整的国际纷争” (51) 。
获知日本开战不可避免，德国驻华临时公使马尔参曾向北京政府提议直接交还胶州湾 (52) ，此举遭到日英两国反对 (53) ，也未能获得德国政府承认 (54) 。北京政府交通总长梁敦彦提出由美国暂时接管胶州湾的设想 (55) ，也遭布莱恩拒绝 (56) 。此后，北京政府曾有意备文要求交战国将战区限制在胶州湾租借地内。但朱尔典劝告称：一旦开战，交战区域不可能完全受限，“备文声明一举，贵国既无实力可以奉行，不如置之不问” (57) 。至此，中国尝试收回青岛、回避战争或是阻止战争波及胶澳以外中国领土的努力均告失败。
德国对最后通牒未予理睬，日本遂于8月23日正式对德宣战。 (58) 为保护胶济铁路免受日本袭扰、限定日军行动范围 (59) ，北京政府外交总长孙宝琦试图与日本驻华公使日置益协商在形式上抗议日本破坏中立与划定“中立外区域” (60) 。而与日本交涉“中立外区域”的同时，北京政府也在加紧调兵增防山东 (61) ，可见其对日本行动的警戒与疑惧。日本不同意中国在形式上抗议侵犯中立 (62) ，也反对中国划定的区域，其主张至少要将潍县连接诸城县以东至南北海岸的范围供作日军使用，甚至无耻要求撤走胶济铁路沿线的中国守备军，并威胁称：中国如不照办，则“发生任何冲突，后果将由中国承担” (63) 。迫于压力，北京政府同意将日方提出的范围划作“行军区域”，承诺中国武装在遭遇日军时“自行退回，不令卸装”，胶济铁路潍县至济南段仍由中国保管，潍县至青岛段暂允日军便宜行事。 (64)
然而，未及两方协商有成，日军2万余人已于9月2日，在青岛以北200公里的龙口开始登岸 (65) 。鉴于无力履行中立义务，北京政府决定参照日俄战争先例，“划出走廊，日本可通过走廊进攻青岛，中国不干涉日本在此区内通过，在此地区以外中国仍保持中立” (66) 。次日，北京外交部照会驻京各国公使，历数日英德三国在山东破坏中立的种种情形，声明“龙口莱州及接连胶州湾附近各地方，确实为各交战国军队必须行用至少之地点，本政府不负完全中立之责任。此外各处，仍悉照业经公布之中立条规完全施行”，要求交战国尊重中国在上述区域内的“所有领土行政权及官民之生命财产”。 (67) 事后，曹汝霖会晤日置益，要求日方约束日军勿要侵入“军事必要以外的区域” (68) 。与此同时，朱尔典也希望日本政府承认中方关于限定交战区域的声明 (69) 。9月6日，加藤高明电告日置益，对中国划定的“交战区域”没有异议。 (70)
事实上，日本政府决定参战之初就有染指胶济铁路的意图，陆军方面于备战同时即已着手讨论策略，只是考虑到外交上可能引起的麻烦，政府内部主张日后通过外交手段实现占领的意见占了上风。 (71) 到了日军完成登陆作战后，参谋本部强硬主张没收胶济铁路及其管理经营权，外务省出于外交考虑，不同意出兵直接占领潍县以西至济南段的做法。 (72) 9月13日，外务省、陆军省、参谋本部基本达成一致意见：陆军于占领潍县以东路段同时，声明占领胶济铁路全线，由外务省照会中国——于必要时由日本重开铁路运营。 (73) 然而，未及通过外交渠道与中国交涉，日军400余人已于9月25日进入潍县，并强占停车场。 (74) 9月27日，北京外交部两次照会日本公使馆，抗议日军破坏中立情形，要求日方“饬令将潍县军队立即撤退，以顾邦交而维信用”。 (75) 日置益辩称胶济铁路系由德国公司经营，德国政府监督，“实质上与租借地为一体”，且铁路“作用上有绝对不可分离之势”，不能因其一部分在潍县以西而“变其固有之性质”，明确主张日本要占有胶济铁路的经营管辖权。 (76)
此后日军一路西进，于10月5日占领青州车站 (77) ，6日占领济南车站 (78) ，至此胶济铁路全线落入日本之手。虽北京政府迭次抗议 (79) ，日本始终强硬诡辩此“乃行军计划之一部分” (80) ，而非侵犯中立。不但拒不撤兵，还驱逐守备铁路的中国巡警，全面实施军事管理。 (81) 日军不但越过行军区域，强行占领胶济铁路全线及附属矿山，还于沿途侵占民房、抢掠物资、勒派车辆，甚至戕害人命。 (82) 中国多次抗议日军暴行 (83) ，日本外务省不过敷衍“允即告陆军省，速戒前敌，勿再有此举动” (84) ，更或者推脱是“德人煽使造谣” (85) ，实际仍然我行我素，毫无节制。
11月7日，自日军龙口登陆两个月后，德国在远东的据点胶州湾租借地失守，日军在鲁作战告一段落。此战日军死亡约1250人 (86) ，损失驱逐舰、鱼雷艇各一艘 (87) ，于11月16日正式接管青岛，最终留下7000余人驻守青岛要塞及胶济铁路沿线 (88) 。整个作战过程中，英国不过是在9月底派出了一支900余人的部队象征性地参加了行动。 (89) 另一方面，日本与英国在海上协作扫荡德国东亚舰队，英国于9月下旬占领赤道以南德属太平洋岛屿，而日本则在10月中下旬尽占赤道以北德属太平洋诸岛。 (90) 日本有意永久占领这些岛屿，但英国未予承诺，它主张两国对岛屿的占领只是暂时性质的，留待战后由协约国商议决定。 (91)
中国对日本在山东的行动深感忧虑，一如梁敦彦向美国驻华公使芮恩施吐露的那样：日本的目的是“在中国扩张领土”。 (92) 在这种担忧、恐惧中，北京政府迫切希望日、英两国尽快撤兵，也忧心日本何时能按照“最后通牒”承诺，将青岛归还中国。 (93) 英国人埋头于欧洲战场无暇东顾，他们只是敷衍地表示：“日人既无野心，自必逐件办到。” (94) 日本则答复称：“军队撤回一事，想一时尚不能办。盖青岛问题，必俟将来开各国大会议时，始能解决。” (95) 不惟如此，青岛海关于德占时期原为中国所有，因战事暂时撤走税务司，收税即告停顿。战事结束后，中国原拟派税务司前往继续办事，却遭日本无理阻挠。日本要求由日方指派人选方可恢复海关，遭到中国拒绝。两方僵持之际，占据青岛的日军未经中国允准，已擅自开关征税。 (96)
大隈内阁欲趁欧战之机借英日同盟参战，一为扫除德国的远东势力，提升国际地位；二为趁机占有德国前在山东特权；更在为巩固“满蒙”的势力范围创造条件 (97) ，也即借“归还青岛”向中国索取所谓的报酬，无论这种交还是出于真心还是假意。
值得注意的是，此时在野的众议院最大党政友会总裁原敬，对大隈内阁的参战政策颇为不屑，他认为：此举无非是为转移国内矛盾，“利用外交问题，以解决废减税问题，来达到巩固内阁基盘的目的”，实乃“玩弄国家于鼓掌”。 (98) 占领青岛容易，但由此引发的外交、经济问题才是大事。即使无法回避英日同盟义务，也应该把行动控制在同盟责任的范围之内。 (99) 只是，随着日本国内舆论的日渐亢奋，政友会内积极支持出兵的意见也开始抬头，出于舆论与党内团结的考虑，原敬这种谨慎立场没有公开、直接地表露出来。在舆论喧嚣之下，仍然大声疾呼“警惕好战态度”、反对攻占青岛者，唯有石桥湛山而已。 (100)
“二十一条”
于积极备战同时，日本决策层已经开始争论如何借机“刷新对华政策”。“大正新时代的天佑” (101) 这一说法出自元老井上馨，或许是日本人对一战爆发最贴切的形容。欧战改变了列强的远东均势，欧洲列强对亚洲的关注减少，日本急于借机调整对华政策，以解决中日间堆积的种种“悬案”，应对战后国际局势的变化。所谓种种“悬案”，首要即巩固日本在“满蒙”的势力范围，其他则包括汉冶萍公司、福建等其他地区的特权问题，当然也包括新产生的胶州湾租借地在内的德国在山东的旧有利权问题。
山县有朋于1914年8月中旬致书大隈、加藤以及藏相若槻礼次郎，强调“在满蒙之利益至关重要，帝国牺牲二十余万性命，耗尽二十亿国帑始得获此利益” (102) 。可见从其政策目的而言，山县与加藤并无不同，他们的分歧主要在具体路线的选择。山县主张为实现目的，推行一种以日俄同盟为基轴，笼络袁世凯以实现在华资本扩张的策略。 (103) 井上馨认同这种观点，只是更倾向于构建日英法俄四国同盟，以利用法国资本。 (104) 元老们在9月底达成共识，以元老、首相的共同名义，要求加藤遵行，其主旨主要有三：
一、 为扫除袁世凯疑虑，派遣特使前往北京交涉特种问题、胶州湾交还条件，及铁路、矿山等不违反机会均等主义的政治、经济问题。
二、 构建日英俄法同盟基础，吸纳法国资金，以日法银行之名借款给中国。
三、 设法防止中国接近美国，讲求对策消除美国对日疑念。 (105)
手握政权的大隈内阁，尤其是加藤高明，与元老针锋相对。作为英日同盟的笃信者，加藤反对缔结四国同盟，认为此举剥夺攻守同盟特色，将导致同盟效力与价值的弱化， (106) 大隈也是同样的立场。 (107) 在如何对待袁世凯政府的问题上，他们主张“借以日英同盟之力，勒紧袁首，必使袁信服于日本” (108) 。
日军在山东推进战事的同时，大隈内阁开始着手准备对华交涉方案。草案由持对华强硬态度的外务省政务局长小池张造执笔，根据参谋本部、陆军省、民间等各方意见杂糅而成，于1914年11月11日经内阁阁议通过。 (109) 陆军与外务省预估欧战将在短时间内结束，急于向中国提出交涉，作成既定事实。 (110) 12月3日，加藤高明将对华交涉原案面交应召回国的日置益 (111) ，其第一号即关于山东，内容包括：
第一款 中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。
第二款 中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。(https://www.daowen.com)
第三款 中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
第四款 中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠，其应开地方，另行协定。
除此之外，第二号为“满蒙”相关内容，第三号要求汉冶萍公司中日合办，第四号要求中国允准所有沿岸港湾及岛屿概不让与或租与他国。第五号内容庞杂，包括要求中国政府聘用日本人为政治、财政、军事等顾问，允许日侨在内地开设医院、寺院、学校，中日合办警察，中国所需军械由日本采办或在中国设立中日合办军械厂并聘用日人、采买日本材料，允将武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州各铁路建造权许与日本，将福建省内筹办铁路、矿山及整顿海口之资本优先权允与日本，承认日本人布教权，等等。 (112)
上述条款共计五号二十一款，即后来“二十一条”称呼的由来。事实上，12月3日加藤高明交给日置益的训令中还有第六号，其内容为“日本政府将胶州湾租借地交还中国之时，中国政府应约定将其全部开为商港，并同意于日本政府指定区域设置专管租界” (113) 。是为有条件交还青岛的相关条款。对此，加藤解释称：尽管日本最后通牒提到了交还胶州湾的内容，“但德国拒绝承认，致使日本不得不使用武力，耗费大量生命与巨额国帑方得占领，因而日本原不必拘泥此项。但我政府亦认为没有以此为据点筹谋对华经营之必要，故决定有条件交还中国” (114) 。第六号被用作中国允诺前述开列条件的诱饵，因此并未列入日置益最初递交给袁世凯的文本。结合第一号山东相关条款来看，日本的要求无疑是要继承德国前在山东的一切特权，将山东纳入自身势力范围。
翌年1月18日，日置益谒见袁世凯，递交“二十一条”原案并要求中国严格保密交涉事项。 (115) 公使越过外交部直接向总统递书违反外交惯例 (116) ，日置却称日本提案是为了“巩固国交、增进共同利益”。他还以日方或将支持中国的革命党人为由要挟袁从速接受，威胁中国若迟疑不决“将可能导致混乱事态发生”。 (117) 与日本速战速决的期望相对，袁世凯政府采取了一种拖延时日、徐徐图之的应对策略 (118) ：调整外交人事 (119) 、拉长谈判期限 (120) ，试图以此争取时间，寻求转圜余地。
自2月2日第一次会议至4月26日，中日谈判 (121) 共进行25次，中国代表为外交总长陆征祥、外交次长曹汝霖、秘书施履本，日方则主要由日本驻华公使日置益、一等书记官小幡酉吉及三等书记官高尾亨负责。 (122)
首次谈判，中方就第一号山东条款，提出除第二款外其余可允商议。关于第一款，日本已有交还宣言在前，因此承认日德协定内容不可包含胶澳，而为“遇事有所接洽”，应允许中国将来参与战后和会。对此，日置益以第一次会议“系欲于全体上研究诺否”为由推托，由下次再行讨论。 (123) 2月5日第二次会议，日置益要求中方就整体内容发表大体意见，中方对此就整体提出大致意见后，仍主张逐条讨论。关于山东条款，除前次已就第一款、第二款表达立场外，陆征祥声明第三款可以商议，但不可与中德成议 (124) 抵触，第四款也可商议，“但中国政府亦另有意见”，再次强调第二款应行删除。最后，因中方对各号各款意见繁复，日置益要求中国先提出整体修正案，再行商讨。 (125) 中方于2月9日提出第一次修正案。关于第一号，其内容总结如下：第一款，除前述修改外，要求日本明确承诺交还胶澳；第二款，要求赔偿因日德战事造成的各项损失，胶澳租借地内关税、电报、邮政暂时维持惯例，因军事添设的铁路、电线即行撤废，撤回租借地外日军，胶澳交还中国后撤出一切日军；第三款，烟潍铁路由中国自行建造，于德国愿意放弃优先借款权时，可先与日本资本家商议；第四款，中国允将山东合宜地方自行开埠。 (126) 修正案不允商议第五号，日置以中国无谈判诚意为由拒绝受理，谈判因此陷入停顿。 (127)
尽管日本要求中国严格保密交涉事宜，但于袁世凯收到日方条件后不久，这个消息就已经通过梁士诒、顾维钧、交通总长梁敦彦以及陆征祥等人，透露给了美英俄等国在京公使与记者， (128) 意在利用列强与国际舆论牵制日本行动。芮恩施于2月1日，将第五号的准确内容电知美国国务院 (129) ，美国《华盛顿邮报》则在2月11日刊登了“二十一条”的完整内容 (130) 。
日本虽于交涉之初曾向英国通报此事，但通报条件隐瞒了第五号内容的存在 (131) ，隐瞒对象甚至还包括本国驻外使节 (132) 。日本向中国提出无理要求的消息外泄后，加藤于2月5日将同样经过删减的条件通报俄国和法国 (133) ，美国则在8日收到日本驻美大使送来的备忘录 (134) 。这一举动很大程度上干扰了各国对第五号内容存在与否的判断，也让各国舆论短期内对其真实性产生了怀疑，但最终没能阻挡更多实情被披露。2月10日，加藤不得不向英国驻日大使格林坦白第五号的存在，但他谎称那只是“日置公使陈述的希望事项”，强调“‘要求’与‘希望’是不同的”。同时他还着重提醒格林，日本并没有预期或要求英国对要求事项发表意见。 (135)
日本对中国赤裸裸的压迫行径暴露，让日本人不得不同意暂时搁置第五号以恢复谈判。 (136) 谈判复于2月22日重开，双方就原案与中国修正案第一号展开讨论。日方要求中国承诺原案第一款内容，并提出俟全部谈判结束后再议交还胶澳之事，中国则主张以交还胶澳作为承认日德战后协议的前提。日本要求合办烟潍铁路，中国则以交通部有禁止铁路合办章程，不能擅开先例为由不予同意。最后双方就原案第二款即山东不割让达成一致，并改为换文形式。 (137)
2月25日第四次会议，双方续议烟潍铁路和开埠事。日方仍主张铁路合办，中方坚持借款自办。日方要求开埠地点和章程应事先与日本相商，中方则坚持应由中国自主决定。 (138) 2月28日第五次会议，日方同意烟潍铁路由中国自办，但其线路须事先与日本商定，中国则允许德国抛弃优先权时，可优先由日本借款。关于开埠，中国仍主张“自定”，而日本坚持“所有应开地点及章程，中国政府与日本公使预先妥商决定”，不允保留“自定”，并以此作为承认烟潍铁路借款自办的前提。 (139) 3月3日第六次会议，双方就自开商埠之事达成一致，应开地点与章程按日本主张，改由换文形式声明。 (140)
会议在此后切入第二号，未再涉及山东。与山东相关者，实际已就原案第二、第三、第四款达成一致，而最重要的日德战后协议承认问题与胶州湾租借地归还问题仍悬而未决。至4月17日，双方因“满蒙”杂居问题与“东蒙”问题争论无果，中国又坚决不允讨论第五号，谈判再次中止。关于谈判中止的原因，日置益认为是美国的支持让中国的态度变得强硬。 (141)
中国意想不到的反抗使得谈判进展异常缓慢，日本国内要求强硬施压的舆论甚嚣尘上 (142) 。加之众议院选举之期临近，加藤高明遂于3月初告诉日置益：“为达成帝国当初目标，必须对中国采取其他威慑办法。” (143) 所谓具体办法，是指利用辽东半岛及山东驻屯日军换防，推迟前任师团归期，提早后任师团的出发日期，进而增加北京、天津、郑家屯等地驻军，明晃晃以军事威胁压迫袁世凯政府就范。 (144) 在此背景下，双方又因“满蒙”杂居问题僵持不前，袁世凯遂派日籍法律顾问有贺长雄赴东京活动，疏通松方、山县等元老。 (145) 期望以元老之力牵制加藤，在内地杂居问题上接受中方主张，放弃第五号，以尽快结束谈判。 (146)
4月26日，日置益根据加藤的指示，在第二十五次会议上向中国提出所谓日方“最后让步方案”，并声称：若中国承认日本修正案全部内容，则日本政府拟在战后获得胶州湾租借地自由处分权时，于合适时机，附加一定条件，将之归还中国。 (147) 根据加藤高明的说明，这一方案是4月20日由内阁阁议决定，并于次日告知山县、松方与井上的。 (148) 日本所谓最后修正案，山东问题相关者除已议决的事项外，第一款日德战后协定承认问题，要求维持日本原案。 (149) 第五号并未删除，只是多改为换文和外交总长声明 (150) 。由此可见，元老对于修正案没有删除第五号内容是知悉的。然而，有贺密告北京政府的电报中却称：元老与政府协议，第五号条款除福建相关内容外，“只留会议经过记录，不强要求” (151) 。这或许在很大程度上影响了袁世凯的判断。北京政府于5月1日提出中方最后修正案，将交还胶澳一项重新列入第一号，仍要求保留战后参与和会的权利，但在“满蒙”相关条款上做出一些新的让步，承认日方汉冶萍议案，接受第五号中关于福建的换文要求。 (152)
日本决策层对中国的最后修正案反应激烈，认为这是“中国向日本发出的事实上的最后通牒，有伤日本威信” (153) 。加藤在5月2日召集外务省中坚讨论应对办法，决定听从小池张造的意见，向中国发出最后通牒。 (154) 大隈内阁于3日通过了包含第五号在内的最后通牒方案 (155) ，并于4日召集山县、松方、大山等元老召开内阁元老会议 (156) 。这次会议上，山县提议由加藤亲赴北京负责最后谈判，说服袁世凯“出于日中亲善”的考虑和平解决问题。加藤以“已无余地”为由拒绝，双方不欢而散。 (157)
根据后来山县告知原敬的说法，元老认为“列强对第五号有意见，以不接受第五号为由诉诸武力是不行的” (158) 。就在大隈内阁通过最后通牒方案当天，英国向日本提交了一份备忘录。该备忘录提醒日本注意：若将中日关系的破裂归咎于中国拒绝接受第五号各项要求，“英国舆论认为是违背同盟精神的” (159) 。这是4月28日以来，英国向日本发出的第二次忠告。 (160) 在此背景下，为换取元老的谅解，内阁决定接受内相大浦兼武的建议 (161) ，酌情调整前四号，撤回涉及福建条款以外的第五号内容。 (162)
美国获悉日本正在考虑发出最后通牒，于5月6日对外发表了一份声明。声明强调称“美国政府并未考虑放弃与中国的任何条约权利”，希望中日“谈判能以两国都满意的方式达成”。 (163) 同日，布莱恩通过驻日大使惠勒致信大隈，非正式敦促日本能够“耐心处理中国问题”，通过谈判找到和平解决争端的办法。 (164) 遗憾的是，美国姗姗来迟的劝告并未影响最后通牒文案在第二次内阁、元老会议上通过。 (165) 这份最后通牒于5月7日送达北京政府。 (166) 最后通牒承认第五号其他各项“日后另行协商”，要求中国必须在5月9日下午6点前，承认日本4月26日修正案中“第一号、第二号、第三号、第四号之各项及第五号中关于福建省公文交换之文件”，否则日本政府“将执认为必要之手段”。 (167) 同时，日方在最后通牒附加说明书中提到，一些条款可以采用中国5月1日修正案的内容。 (168)
袁世凯政府紧急商议后认为“日本将最严苛之第五号各款去除，已非亡国条件，为避免开战，乃接受日本条件” (169) 。北京外交部为复文是否保留第五号“容后再议”做了最后的努力，日方始终不予同意，坚称中国只须回答应诺与否。 (170) 直到5月9日晚间期限已过，中国最终将接受通牒的答复送到了日本公使馆。 (171)
同日，美国政府照会中日两国：“对于日本政府和中国政府间已经达成或可能达成的，任何损害美国及其旅华公民条约权利、中国政治或领土完整及门户开放政策的协议或承诺，不予承认。” (172) 这一保留，事实上也成为美国一战后关于山东问题基本立场的原始依据。
此后，中日双方仅就行文修辞略作修改，陆征祥与日置益分别代表两国于5月25日在北京外交部正式签约。签约内容包括《中日山东之条约》及附属换文3项、《中日南满洲及东部蒙古之条约》及其换文8项，以及中日关于汉冶萍事项之换文、关于福建问题之换文。 (173) 这2个条约及13项换文在中国一般被统称为“民四条约”，在日本则称“大正四年日中条约”，更多的时候它们被简称为“二十一条”。
《中日山东之条约》的主要内容包括：
第一条 中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。
第二条 中国政府允诺，自行建造由烟台或龙口接连于胶济路线之铁路，如德国抛弃烟潍铁路借款权之时，可向日本国资本家商议借款。
第三条 中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内合宜地方为商埠。 (174)
与条约同日签署的换文中，关于条约第三条规定的开埠地点与章程，“由中国政府自行拟定，与日本国公使协商后决定” (175) 。再者，中国政府声明：“将山东省内或其沿海一带之地或岛屿，无论以何项名目，概不租与或让与外国。” (176) 而关于胶州湾租借地归还的相关换文则规定：
……日本国政府于现下之战役终结后，胶州湾租借地全然归日本国自由处分之时，于左开条件之下，将该租借地交还中国：一、以胶州湾全部开放为商港；二、在日本国政府指定之地区，设置日本专管租界；三、如列国希望共同租界，可另行设置；四、此外关于德国之营造物及财产之处分并其他之条件手续等，于实行交还之先，日本国政府与中国政府应行协定。 (177)
这些条约和换文的签署并不意味着山东问题尘埃落定，相反，它只是一个开始，是战后山东问题一系列交涉的由来。山东相关条约、换文与“满蒙”、福建的情形不同，只是一种预约。这意味着，战后日德双方签署和约以前，日本在山东的地位和特权，事实上仍未得到法律层面的任何承认。正因如此，在“二十一条”交涉告一段落后，中日双方都在加紧战后布置，以使形势对己方立场更为有利。