各方促成“边缘谈判”
北京政府在发出第二次节略后没有太多动作，主要是观望日本的下一步反应。从颁给中国代表的训条来看，北京对于将山东问题提交华盛顿会议的态度比较消极。其拟订的提案大纲中，山东问题被列为次要提案。 (20) 这一点，除了北京认为中国与会的主要目的在保障国家安全和政府财政 (21) 之外，也与山东问题的会前形势有关。首先是两国通过往复换文，于解决条件分歧渐少，已有谈判基础，北京政府认为直接谈判于最后解决未必有碍。再者，不但日本极其排斥山东问题提交华盛顿会议，几方接洽，英、美两国也都反对在会审查，提议会外解决。因此，若坚持提案，解决结果未必对中国有利。与之形成鲜明对照的是，国内舆论把解决山东问题视作中国与会的紧要任务，强烈反对直接交涉。 (22) 这使得政府的考量不能只在乎谈判条件，“解决之手续与条件，殆属同样重要” (23) 。就其观感而言，山东问题在华会的形势演变成了“直接交涉与会内解决，非损吾国之体面，即损日本之体面” (24) 的困局。
总体来说，于北京政府而言，解决山东问题最好的办法是在会外寻求一种非直接谈判的途径。这个构想在会议前的几个月里曾不断被提起 (25) ，这当然需要英美等国的支持。但美国又从未真正承诺出面斡旋，总以“时机未至”模糊答复。东京的悄无声息让中国感到困惑，按照常理，11月3日节略发出后，中国应该等待日本的答复 (26) 。随着会议临近，各方都在关心中国的决定 (27) ，留给北京政府的时间并不多，日本的无所作为使得北京不得不更加主动地考虑问题。北京政府判断，山东问题“如提出大会，与会各国有和约关系，碍难相助”，故去电询问代表团是否可并入其他提案或另谋办法，要求代表就此“密商美政府”。 (28) 事实上，中国代表团在华盛顿已经开始了积极的行动。施肇基11月10日征求休斯对于中国二次节略的意见时，以个人立场试探由美国出面召集两方会晤的可能。休斯认为：“莫如静候日本下次举动”。施于是请求休斯寻机“力劝日本大使让步，俾得开始交涉”。 (29) 14日，施肇基、顾维钧、王宠惠三全权联名致电北京政府：“重要各国代表态度暨所聘洋顾问意见，似如大部来电所言，在会提出，难望他国相助。……政府如拟会外解决，宜从速决定进行，俾在会议期内了此悬案。否则对他项要求既受牵制，或遭完全失败，即鲁案问题于会议告竣以后，更不易要挟日本秉公解决” (30) ，要求政府尽早决断。
11月16日，太平洋及远东问题委员会召开第一次会议，施肇基在会上提出了著名的《十项原则》。 (31) 翌日，顾维钧会见英国全权代表贝尔福时，向他透露了将山东问题提出会议的意向。贝尔福认为两国宜在华盛顿会外协商解决，与寇松的意见一致。他还建议为缓解中国舆论的反对，中日商定办法后，仍可交会议通过并作为会议的解决事项。顾维钧也认为这个办法可行，趁机提议由英美两国发起。贝尔福答应与休斯商量，以劝告日本代表接受这个方案。 (32)
北京外交部在21日发给代表团的电报中默认了顾、施的行动，并附带了政府拟订的山东问题解决对案八条。这项对案是在和约研究会原案基础上，参酌日本善后大纲与两次节略辩论而来。 (33) 其重点主要包括：
一、 胶州湾自开商埠，“日军占领期内外人取得之权利，应由中国另行查核办理”；
二、 胶济铁路管理权归中国完全所有。该路资产，由中、日两国折半均分，日本所占半额得由中国定期分年赎回，沿路德人已办矿山按照中国矿律规定办理；
三、 青岛海关完全归还中国；
四、 租借地内官有财产中，盐场交中国政府接办。 (34)
由于没有得到政府指示，日本代表团到达华盛顿的半个月里，除略有宣传造势之外 (35) ，几乎没有山东问题相关的任何实质性举动。日本政府处在政治变局中，既没有精力答复北京政府11月3日节略，也还没有时间审议外务省与陆军在11月7日共同协定完成的《山东问题解决细则》 (36) 。日本全权在华盛顿的行动，只能依据原敬内阁10月13日阁议决定的与会训令。这份训令将山东问题归类在“中国问题”下的“会议中不允许变更的事项”内：
帝国不能同意会议审查、裁决与我有重要关系之既定事实或特定国与国之间的问题，但若依据会议情形，此等事项被提起讨论，则允许为谋求一般谅解，充分说明帝国立场与事态真相，采取权宜措施。
训令还补充说：政府随后会将正在制定的《山东问题解决细则》送交代表团。 (37)
但因变故，内阁对于细则的审议工作大幅度推迟，导致日本代表团在华盛顿无据可循。币原于11月17日催促政府尽快给予必要指示，并建议政府有必要决定“更为公正妥当的细则方案”，以便贯彻日本方针，对抗中国的舆论宣传，“不留遗憾地向中方乃至与会各国阐明我国态度”。 (38)
高桥内阁终于在11月24日阁议通过了《山东问题处理细则》，其要点可总结如下：
一、 山东铁路坚持名副其实的中日合办，五十年后中国政府可依据中日协定价格赎回日方所占半额，矿山与铁路分离，成立单独合资公司；
二、 埠头及其他设施等通过有偿或无偿形式归还中国；
三、 海关按中国海关通例办理，但应将中日英三国语言作为官方用语，保证在一定期间内不改变聘用日本人的现状；
四、 日本人得以在胶州湾沿岸继续经营制盐业，同意胶州湾产盐出口。 (39)
内田在向代表团说明上述细则时，还提出了三点注意事项：
一、 德国官产部分有偿让渡要求，只是为中国在盐田等问题上提出金钱要求时所作的折冲条件。
二、 胶济铁路、矿山合办方案为日本历来主张，且为巴黎和会列强承认，故应力图实现。美国国务卿对此方案似有不满，于其他方面也多有异议，万一坚持该方案而影响山东问题整体解决，须进一步考虑妥协，此种情形须详具经过请示政府。
三、 对于日本籍业者而言，维持胶州湾盐业经营至关重要。不惟如此，同意上述产盐出口与日本居民日常生活及产业有重大关系，是我国极为重视的关键所在，务必尽力达成。 (40)
事实上，外务省主持联席会议制定的细则草案中，对于胶济铁路原已放弃过去一贯要求的合办主张，转而提议将铁路铺设权归还中国，日本则出资一半，并以保护财产为目的，要求聘用日本会计、营业主任若干。 (41) 这虽与中国希望尚有距离，但较过去又稍显让步。陆军方面认为外务省的方案有借款铁路办法的嫌疑，因此在最终阁议时改回了合办经营的立场。 (42)
无论如何，日方没有继续答复中国二次节略的打算。会前直接交涉的计划在日本答复中国第一次节略时，已经宣告失败。日本政府与会训令及后来的《处理细则》与说明都显示，针对山东问题，日本在华盛顿会议期间选择的是一种被动应付策略。正因如此，11月25日休斯与贝尔福的提议对日本而言，可谓来得恰如其分。(https://www.daowen.com)
当天太平洋及远东问题委员会闭会后，休斯与贝尔福约见加藤友三郎，并向加藤提出愿以友情为中日两国斡旋，通过一种不提出会议的方式解决山东问题。加藤强调日本的立场始终是应由两国直接交涉解决，因此他希望休斯与贝尔福能尽力促成在会外直接交涉解决，并保证日本当前政府对中国完全没有领土野心，也不主张利益特权，无非是想通过公平的条件和自由的竞争在中国获取通商利益。加藤表示作为个人很乐意通过这种方式促成中日两国的接触，开辟解决问题的途径，但需要请示政府同意。贝尔福建议让中国代表在形式上提交委员会，而后再交由两国协商解决，随即遭到加藤否决：“中国全权一旦提出会议，与会全体代表知悉后，必将导致难以撤回。”加藤随后向政府报告了他对本次会见的观感：不宜拒绝英美两国的主动提议，只是须留意它们置喙日本的谈判条件。 (43)
休斯和贝尔福考虑到日本的“体面”，向加藤保证不会向中国透露他们劝告日本一事。但在随后与中国代表的交谈中，他们很快违背了自己的承诺，坦率告诉施肇基他们已与加藤取得联系。施肇基提出了两点要求：中日争论不能达成妥协时仍须诉诸大会，双方协定应交大会通过。他还询问中国是否可以声明，是出于两国劝告才同意在华盛顿开始谈判。休斯认为谈判破裂后将问题提交大会虽于程序上不成问题，但很难保证结果。贝尔福提议中国政府不妨声告国民：“谈判虽然进行，大会未闭，仍有提出该问题之机会。” (44) 同日，休斯和贝尔福分别致电两国驻华公使，指示他们敦促北京同意授权代表会外讨论山东问题。 (45)
英美的斡旋在日本方面没有遭遇任何阻碍，日本政府收到代表电报后很快给出了同意的答复，要求代表团遭遇英美代表质疑日方所提解决条件或是出面劝告时，参考政府解决细则与相关说明相机行事，使之谅解“日本立场和互让精神”。 (46) 这某种程度上意味着，日本政府默认了英美两国对谈判可能的调停。事实上，北京政府也已于11月26日电知代表团，同意在英美两国发起介绍（即出面斡旋）以及商定后提交大会通过这两个前提下展开与日本的谈判。 (47) 因而舒尔曼和颜惠庆的会面没有遭遇任何原则性难题。颜的表态与施肇基类似，但他两次强调中国已经答复日本的第二次节略，应由日方主动采取行动创造谈判机会。 (48) 本次会见后，北京外交部于28日电告代表团：政府认为最好能将本问题于形式上提出大会，不加讨论，由大会劝告中日直接谈判。同时还提出了先决宗旨四条：
一、 解决鲁案，纯从亲善起见，非认日本继承德国权利；
二、 专就事实立论，与无论何项条约、协定，毫无牵涉；
三、 如主张不能一致，保留用别种和平方法解决之自由；
四、 本案文件一律公开。 (49)
施肇基和顾维钧根据北京外交部指示，与休斯、贝尔福磋商谈判相关的一些细节问题。由于加藤此前已经明确反对形式上将山东问题提交大会的可能，休斯委婉地拒绝了这项要求。施肇基另外提议休斯和贝尔福出席第一次会议并作介绍，以后每次会议英、美均派代表到场，以轻减中国国民的疑虑。贝尔福认为英美两国随时了解进展是有益的，他同意将这个意见转达日本。休斯则建议谈判从容易解决的条件入手，“以免开首即至龃龉”。 (50) 随后休斯与贝尔福约见加藤，告诉他中国已经同意的消息，加藤对于英美代表列席会议也没有异议。 (51)
11月30日太平洋及远东问题委员会第十次全体会议上，加藤友三郎宣布中日两国委员在英美代表斡旋下将要开始协商山东问题的消息。 (52) 施肇基则起而强调中国是基于英美友邦的友好同情与关心接受参加上述会谈，但若不幸未能协商就绪，中国仍将保留以其他手段寻求解决的自由。 (53) 会议主席于最后宣布：英美首席代表愿任调停，请中日代表当面磋商，以期解决山东问题。双方约定12月1日午后举行第一次会晤。初次谈判，美国国务卿休斯、英国代表贝尔福拟亲临会场，以后每次会议英美均有观察员两人到场，“无论结果如何，均须报明大会”。 (54)
这次会议还有一个插曲，加藤的发言并无事先预案，是休斯在会议中递了纸条。 (55) 这或许是休斯考虑到中国要求在形式上将山东问题提交会议却没有实现的折中办法。再者，“结果呈报大会”一事，在英美接洽日本过程中也未提起，或是担忧日本拒绝反而误事，直接在大会上做成了既定事实。
中日间的第一次会谈，于12月1日在泛美联盟大厦会议室举行。顾维钧与王宠惠在赶赴会场途中遭遇反对者阻拦，迟到了三刻钟。 (56) 会议的出席者，美方有休斯、驻日代理大使贝尔及远东司司长马克谟，英方有贝尔福、前驻华公使朱尔典及兰普森，中方代表是施肇基、顾维钧、王宠惠，日本代表则是加藤友三郎、埴原正直与出渊胜次，币原喜重郎因肾结石未能出席第一次会议。 (57) 休斯与贝尔福作了简单致辞，贝尔福表示：对话过程中如有任何困难需要友好调停，他与休斯都可以随时参加。休斯也表示同意。 (58) 这一表态，为将来英美出面调停争议保留了可能。第一次会谈并未涉及具体内容，双方就会谈形式与原则达成了基本谅解：
一、 会议应不拘形式，不要主席；
二、 会议情况应尽可能公开；
三、 顾维钧和埴原二人掌管新闻公报的起草事宜；
四、 会议由中日代表团秘书记录，必要时由英美代表予以协助；
五、 全权代表可以派他人代替；
六、 中日间关于山东问题全部往来文件可用来作为讨论的基础；
七、 每次会议结束时决定下次会议日期。 (59)
从英美斡旋的经过情形来看，中日双方在尽快解决山东问题的动机上是一致的，因而对会外谈判的形式都没有太多反对。碍于代表团面临的国内舆论压力与国家体面问题，中方力求避免纯粹的直接交涉形式，一面尽量增加中日谈判与华盛顿会议的关联，另一面则尽可能将英美牵扯进谈判过程。对于中国的要求，英美在斡旋日本过程中没有过多的正面提示，而是选择间接作成既定事实。日方希望尽可能维持直接谈判的实质，采用会外谈判本身已经是“迁就日本把会谈与华府会议分开的意见” (60) ，因此作为现实的考量，也不得不尽可能接受“直接谈判”原则以外的要求。英美观察员列席旁听并在“必要时出面调解纠纷” (61) ，会谈达成的协议载入华盛顿会议正式记录，作为会议解决事项的一部分。这些都意味着这种双边会谈形式，既不纯然是日本希望的、“中国舆论曾大声疾呼反对的两国政府间的直接谈判” (62) ，也不属于华盛顿会议会内审议程序，而是一种第三国调停下、与华盛顿会议存在内在关联的“边缘谈判”。一如金问泗所言：“尽管立场不同，但双方都认为在谈判中忍气吞声、互相让步是明智的。本着这种精神，双方最后同意坐在一张桌子旁。” (63)