华会的提起与日美交涉
1921年7月4日、5日，英国外相寇松就召开太平洋会议的构想分别探寻中美日三国驻使意见 (14) ，并提议由美国出面邀请，选定日期与地点 (15) 。顾维钧在与寇松会谈时，试探是否能在会中提出山东问题，寇松认为“此属会中正当范围内问题，当然可以提出” (16) 。7月9日，美国国务卿休斯将美国召开军缩会议的意图，透露给了日本驻美大使币原喜重郎：美国有意邀请日本、英国、法国、意大利代表至华盛顿交换意见，为维护美国的体面，决定在发出正式邀请前密探各国态度。翌日，由于消息外泄，美国政府不得不决定公开征求各国意见。休斯电话通知币原：会议还决定连带讨论太平洋及远东问题。 (17) 中国驻美公使施肇基也于当晚在休斯私宅获知了这个消息 (18) 。至此，英国召开太平洋会议的构想与美国召开军缩会议的意图合而为一，最终演变成在华盛顿开会讨论军缩与太平洋及远东问题的提议。北京政府很快接受顾维钧的建议，表态愿意参加 (19) 。
日本舆论将会议视为国难或是“危急存亡之秋” (20) ，而日本政府对军缩会议的态度相对积极 (21) ，但对于讨论太平洋及远东问题却很是踌躇。根据堀内谦介的说法，当时政府内部对此很是忧虑，担心美国的目的是要捆住日本的手脚或将日本推上被告席。 (22) 尽管如此，主张积极回应的声音也不罕见。以小村欣一为中心的部分外务省中坚层认为，日本对于中国的压迫受到欧美各国批判，日本应该以本次会议为契机积极表态，采取门户开放、友好亲善的政策。 (23) 驻英大使林权助建议至少应在原则上先表赞同，积极利用会议改善日美关系，修正过去对华政策的谬误，改善日本的国际处境。 (24)
长期苦于陆军胡作非为的外务省官僚所抱想法，其中也有借机遏制两重外交的念头 (25) 。原敬基本也持同样的观点，认为因受邀出席会议就狼狈不堪是缺乏冷静、有失国家体面的表现，“事情固然重大，但远没到大乱的地步” (26) 。
当然，这种相对积极的态度，并不意味着他们乐意看到那些与日本有关的棘手悬案摆上华盛顿会议的谈判桌。原敬内阁7月13日阁议决定通知美国同意参加军缩会议的同时，不直接表态是否参与太平洋及远东问题的讨论，先询问相关议事范围再做考量。 (27)
各国迅速、果断表态同意美国的提议 (28) ，只有日本给出模棱两可的答复。对此，休斯在7月14日与币原会谈时，表达了他显而易见的不满。他告诉币原：美国无法强求日本同意，但若将日本政府的答复公之于众，可能会给美国舆论留下不愉快的印象。币原解释说，日本政府只是担忧议题的不明确会影响会议目的的达成，伤及国与国之间的关系，这是出于重视国际和平的考虑才有的负责任态度。休斯强调，局限议题或排除某些议题无法获得舆论首肯，会议的主要目的是确立普遍原则相关的政策，但也应致力于解决适用上述原则、对各国具有普遍影响的实际问题。 (29) 币原推测美国人将军缩与中国问题联系起来，与山东问题导致的中日关系恶化有关，欧美普遍担忧日本为防备中日危机，而对协定军缩踌躇不已。他因此着重提到了山东问题。 (30) 休斯认为世间对日本的真实意图抱有怀疑，若能借由本次会议详细声明方针，将有利于解开世人的疑惑。币原辨解，过多的议题不但耗时，其中可能刺激各国感情的问题也会影响会议的成功，不利于世界和平。休斯同意在会前与各国交换意见。 (31)
不久后，寇松与美国驻英大使哈维就华盛顿会议议题交换了意见，山东及其相关的问题出现在英国提议的讨论范畴之内。寇松还建议英、美、日、中四大国在会前私下磋商，以达成某种实质性的谅解，他相信此举将让华盛顿举行的公开会议变得相对简单。 (32) 休斯否决了召开预备会议的提案，但他也赞成将山东问题纳入议题。 (33) 由此可见，英美两国最初的会议构想中，都有意在华盛顿会议讨论山东问题。但接下来休斯与币原的会谈，可能在某种程度上改变了休斯的想法。
7月21日，币原与休斯见面的主题仍然围绕会议议题的限制进行。休斯有意推翻一周前的个人承诺，他说他考虑之后发现无法拟就具体的议题限制方案。币原劝称：会议的成功需要平静温和的氛围，诸如山东问题这种可能刺激国民感情的问题，最好尽可能由当事国在会前直接解决。接着他回顾了山东问题的由来以及日本为解决问题付出的所谓努力，指责是“中国仰仗美国的后援，期望废改凡尔赛条约，拒绝与日本直接交涉”，认为这种立场固执又不现实，将对远东和平产生不利影响。他提议，倘若美国政府能够友好劝说中国同意与日本谈判，日本将有足够信心给出让中国和列强都满意的条件，在短时间内解决这一棘手的问题。休斯承认币原的意见是“重要且有益的”，他考虑接受这个建议，并保证“美国政府召集列国会议绝不会无视日本的立场，也无意为难日本。” (34)
内田康哉苦于无法从美国和英国的表态中获得一些议题相关的概念，原敬建议日本给出积极参加的答复，并主动提出议题范围。 (35) 7月22日的阁议采纳了原敬的意见，认为日本政府当前“应尽力避免消极对待本次提议，采取积极主动的方针，促成会议实现，并借此机会努力消除（他国——引者补）对日本的误解和反感”。同时，阁议还决定了日本的与会三个原则：
一、 会前协商议题。
二、 关于议题，日本应主动提倡将尊重领土完整、门户开放、机会均等等普遍原则相关的问题列为议题。日本政府对于美国国务卿主张就普遍原则及政策达成共同谅解作为会议主题的看法没有异议。
三、 应在会议开始前，尽力将既成事实或特定国与国之间的问题排除在议题之外。
针对第三项，阁议补充道：为尽可能减少攻击日本的材料，涉外悬案中可能供作会议议题的案件，应在允许范围内设法于会前速图解决。尤其如山东问题，当然应该排除在议题之外。但因中美等国在山东问题上尚存疑虑，故应在说明日本政府立场同时，尽量主动予以具体表示，求得美国及列强理解。若万一这类问题付诸各国公论，遭遇日本一国过去的政策措施横遭批判的形势，则应另图对策。 (36)
23日，美国告知日本政府：愿在会前协商议题范围。 (37) 内田遂于26日答复美国大使馆，欣然同意参加华盛顿会议。 (38)
如前章所述，这一时期，中国和日本正在通过秘密的私人渠道推动山东问题逐步解决，只是它的进度缓慢到日本人怀疑实际效果。如果没有华盛顿会议的邀请函，放任它的缓慢倒也无妨，但现在情况紧急，邀请函的到来好似为问题的解决设定了期限，如同一柄利剑悬在头上。在此背景下，币原劝告日本政府：“由美国政府出面劝告中国交涉，中国无非听从或拒绝美国劝告，无论哪种，对我政府而言都是有利的。”他乐观地推测，中国若接受美国的劝告，将很快会直接或通过美国要求日本出示解决条件。他提醒政府不要对仅限中日两国的秘密磋商抱有幻想，因为美国参议院否决《凡尔赛条约》，意味着它间接呈现为一种日美问题，日本应以一种完全透明的方式去推动谈判。 (39) 7月26日，日本政府追认币原向休斯提出的个人建议为政府意见 (40) ，原敬向山县透露说：“山东问题，美国若能劝告中国更好，应该尽快解决。” (41)
华盛顿会议的提议，确实打乱了日本政府的阵脚，强烈动摇其继续推进私人磋商办法的立场，但尚不足迅速中止这项进程，东京仍在评估北京的态度和美国劝告的效果。但在接下来的半个月内，除北京政府仍在推动铁路巡警队的组织之外，中美双方都毫无动静，这种状况让日本人感到焦躁。内田于是在8月12日致电币原称：中国虽然有些行动，但没有迹象表明他们有意尽快展开直接交涉，因此很难实现尽可能在会前部分解决山东问题的愿望。他指示币原委婉地打探美国的进展，主动表示一些敦促态度。 (42)
就在前一天，哈定总统正式向中、日、英、法、意五国发出会议邀请 (43) 。借着与施肇基会面的机会，休斯透露了美国希望会前解决山东问题的态度：由于英、法、意都签署了《凡尔赛条约》，在会前圆满解决这个问题比在会议上更为有利。施肇基表示：“中国不愿意与日本直接谈判，但若美国充当调停，并从日本获得一份令人满意的方案，将是非常有益的。”休斯没有拒绝斡旋提议，他透露：假如中日开启谈判，美国不介意出面斡旋，这样美国或有机会询问日本的意图，但他希望北京不要泄露这个消息。 (44)
现存档案中没有找到施肇基向政府报告会谈内容的电报，但他曾电知政府将派了一名馆员专门回国面陈“要公”。施的这份电报没有透露“要公”的任何信息，他嘱咐政府：“顷阅报载上海电，日人在华各处运动直接商议山东问题，如日人来部提商，请暂延置，俟该员到后再定行止” (45) 。由此可见，所谓“要公”，或就是美国有意出面斡旋之事。
币原根据政府指示于8月18日拜访休斯，探寻美国是否考虑敦促中国直接谈判的意向。休斯说他赞同在会前解决山东问题和雅浦岛问题，前提是首先必须确定劝告是有效，否则就可能引来参议院和舆论的反对，导致情况复杂化。作为判断依据，美国政府需要了解日本的解决条件。币原询问：了解日本的意向是仅供美国参考之用，还是为秘密交与中国政府。休斯坦言，若提案令人满意，美国政府希望有机会向中国提出，他强调一切问题都取决于日本的意图。 (46) (https://www.daowen.com)
币原与日本政府最初的设想，都单纯只是利用美国施压中国尽快同意直接谈判，既不希望美国过分干涉，也没有委托美国出面调停的意思。休斯却在这次会见中，清楚表明了美国的态度：美国可以赞成日本会前解决的意愿，也可以出面劝告中国，但美国必须过问日本开出的条件。很难确定休斯原意如此，还是在与施肇基交换意见后接纳了施的观点，再或者是兼而有之。无论如何，休斯此时的设想在于：确定日本的条件，认为可行后，再劝告中国接受直接交涉，尽量在会前了结这个棘手问题。
币原随即电告日本政府：倘若日本提出的条件足够公正宽容，他相信参议院和美国舆论都不会反对，美国政府也就有采取措施的决心。美国劝告中国，不但有助于推动中日交涉，间接也可向中国表明日美间的友好谅解。他建议当局利用这一机会，尽快决定解决条件并秘密开示美国政府。 (47)
无论是坂西的报告，还是颜惠庆日记的内容，都显示这一时期北京政府通过私人渠道秘密磋商的立场没有变化。与小幡公使的几次会见也证实他们有意继续推进，只待日本政府最后表态。只是，秘密磋商看似有些进展但进度缓慢，难以期待华盛顿会议前获得成效；通过美国转交条件并劝告中国的办法似有优点，但毕竟于日本所谓大国体面有碍，也违背原敬内阁早前刚刚决定的与会原则。外务省徘徊于两者之间，一时难下论断。
8月26日，即小幡建议政府同意坂西与余晋龢私人接洽的两天后，币原再次致电日本外务省陈述个人意见，敦促政府早做决断。他认为颜惠庆向小幡透露的情报看似中国不准备在华盛顿会议提出山东问题，但这本身不代表中国政府的确切意见。除此之外，他还谈到了一个足令当局重视的理由：“本次签署的《美德条约》中，罗列了美国不承认任何义务的条款，其中就包含山东条款。若会前不能实现解决，难保美国不会在会主动提出”。因此，他建议政府应尽量利用美国有意会前解决的机会。 (48)
日本政府认为不可能接受经由美国转交中国的提议，因为这不但违背直接交涉的本意，也可能招致中国在协商过程中“每事依赖美国居中调停”，并且这种做法本身，“无异于抛弃日本要求将既定事实或特定国与国问题排除在会议议题之外的主张”。 (49) 于华盛顿会议前速图解决又确实是日本的迫切愿望，因此日本人最终决定采用一种基于币原建议的折中办法，即通过正常外交途径直接向中国提出交还条件，同时秘密开示美国。 (50)
关于交还条件，原敬内阁在8月30日决定按照过去声明，要求在青岛设置公共租界，其他除胶济铁路、矿山由中日合办之外不作要求。 (51) 但9月2日的阁议又推翻设置公共租界的前议，最终决定还是交由中国自行开港。 (52) 经由内阁阁议及外交调查会通过的《山东问题善后处理方案大纲》，其内容如下：
一、 胶州湾租借权及中立地一带权利，归还中国；
二、 中政府如自行开放租借地全部为商埠，认外人居住营业之自由，且尊重外人既得权，日政府允撤回设置专管及公共居留地案。又开放鲁省适当都市为商埠，其章程应预与关系各国协定；
三、 山东铁路及附属矿山，作为中日合办之组织；
四、 抛弃胶州租借约内供给人员及资本、材料等优先权；
五、 山东铁路延长线及烟潍等路优先权提交新银行团；
六、 令青岛海关比德国时代更明确为中国关税制度之一部；
七、 租借地内行政的官有财产，原则上让渡中国，但公共营造物之维持经营，别行协定；
八、 两国政府当迅任命委员协定上开各项实行细则；
九、 日政府俟接到中政府山东铁路巡警队组织之通告，即宣言撤兵，警备之任移交巡警队后，即行撤退。 (53)
原敬认为，方案足可证明日本的诚意，他在9月1日会见因事即将回国的中国驻日公使馆参事官王鸿年时透露：“会找机会表示我国的公道态度。” (54) 日方宣称这一方案是在中国秘密出示的希望条件基础上做成的对案。但如前所述，这一方案实则以1920年9月外务省草案为基础，并非只是单纯参考中国要求的结果。就其内容而言，除包含牧野声明、内田宣言与巴黎和会“三头会”会议记录承诺的条件之外，在放弃设置公共租界、抛弃山东省内一切优先权、缩小海关权限等方面作了调整。胶济铁路延长线（即济顺、高徐两线）借款权早在1919年就已让与新四国借款团 (55) ，算不得新的妥协。其没有提及中国要求交还的青岛—芝罘间、青岛—上海间海底电缆，可以说仍预留一定余地。整体而言，“其归还条件的特征在于意图确保经济扩张的权利基础” (56) 。