“亲善”之下的阴谋
大隈内阁借口英日同盟，出兵侵占山东，强迫中国签订“二十一条”，阻止中国参战 (178) ，又于袁世凯称帝期间奉行倒袁政策，致使中日交恶至甚，欧美列强也对日本的扩张野心深抱疑虑。政友会讽其对华外交“有损帝国威信，有伤善邻友好，其害不胜枚举，破绽百出，无以收束” (179) 。另一方面，此间日本经济形势也发生很大变化。大战导致列强的原料供给能力减弱，使得疆土面积狭小、自己能力不足的日本原料紧缺加剧，故而尤其垂涎中国丰富的自然资源，“欲加染指进行侵略” (180) 。同时，大战也为日本工商业的发展带来绝佳机会，对外贸易大大出超，国内金融资本过剩，物价飞涨，形成通货膨胀局面，急需疏通资金，鼓励对外投资。 (181)
是以1916年10月大隈内阁倒台，陆军出身的寺内正毅上台组阁后，便立即开始着手调整对华政策。彼时欧洲战事焦灼，日本于支援协约国在欧洲战场的行动同时，因担忧德国拉拢中国 (182) ，一改前内阁坚决阻止中国参战的立场，转而积极怂恿中国加入协约国阵营，更于内阁成立之初便制订了所谓“经济提携”为根本原则的“金元外交”计划。这一计划跳脱传统外交途径，由首相寺内正毅、藏相胜田主计与民间人士西原龟三等“朝鲜组” (183) 私下筹谋与实施。
北京政府在袁世凯死后恢复临时约法，黎元洪继任总统，“北洋之虎”段祺瑞出任国务总理，实行责任内阁制，大权尽握。袁世凯时期素持“远交近攻路线”以牵制日本，但大战形势风云突变，欧洲列强无暇东顾，“仅赖美国牵制，然美亦不出全力，甚难得其实惠” (184) 。段祺瑞认为国家贫弱，与强邻正面冲突已非上策，加之政府财政拮据而依赖外国借款，因而不再固持过去强硬的对日立场，转而主张“近郊善邻” (185) 。
上述背景下，西原龟三与曹汝霖的接触促成了第一次交通银行借款 (186) ，寺内内阁与段祺瑞政府由此建立起非官方联络渠道。这种联系在中国参战后变得更为密切。段祺瑞在参战问题引发的内争中胜出并重掌北京政权后，寺内内阁于1917年7月阁议通过“援段政策”。其结果，日本在1917年7月至1918年9月间，向中国提供了两亿二千万以上的借款 (187) ，其中由西原经手，被称为“西原借款” (188) 者，共计8项，总共一亿四千五百万 (189) 。“西原借款”中的济顺、高徐铁路借款，以及与借款密切相关的两项换文，在后来巴黎和会上成为影响山东问题走向的焦点，很大程度上束缚了中国代表团的立场，在五四时期引起舆论轩然大波。
寺内内阁与段政府迅速接近同时，其占有山东权益的战后布置却没有丝毫放松。《民四条约》签署后，日本外务省于1915年9月联合陆军、海军两省成立日德战役讲和准备委员会 (190) ，着手调查、审议媾和相关事务 (191) ，并于1916年12月，向外相本野一郎提交了《日德战役讲和准备委员会报告书》。 (192) 根据该报告，本野在1917年1月12日的内阁阁议中，明确了协约国取得胜利前提下日本提出和会的必要条件，即“保有青岛及海军占有下的南洋诸岛、德国在山东所有权利及利益之让受”。 (193)
列强密约
青岛战事以及太平洋上扫荡德舰的活动告一段落，一战期间日本的作战行动基本就此结束。大隈内阁针对法俄两国的同盟请求始终未予理睬，仅出于确保战后和会发言权的目的加入了伦敦宣言 (194) ；又以实力不足和国防需要为辞 (195) ，拒绝为协约国提供一切可能的军事援助 (196) ，对欧洲战事抱定旁观态度。
寺内内阁上台后，本野一郎认为暧昧不明的态度会影响日本在战后和会的立场及和平恢复后的利益，主张采取更加积极的支援行动。 (197) 他在1917年1月底的众议院外交演说中称：“为实现同盟诸国的最终胜利，（日本——引者补）将于各方面尽力给予援助。我同盟诸国与共同之敌的斗争，并非仅限海陆军战争，亦体现于人类活动诸方面，故应尽一切手段，于诸方面取一致行动。” (198) 也就是说，出于确保“战争果实”的需要，寺内内阁一改大隈内阁时期不愿介入欧洲战事的消极态度，转而积极援助协约国。
时值英国请求日本派舰至好望角监视德国潜艇动向，并请派遣水雷战队赴地中海保护商船及运输舰。 (199) 对此，本野在1月26日召见英国驻日大使时表示：“尽管本人希望尽快回应英国政府的希望，但鉴于前内阁曾限制海军活动区域、拒绝派遣舰艇远赴地中海，因此现内阁要推翻上述决定缺乏有力的根据。个人以为，倘若在山东省及占领中的南洋诸岛问题上获得英国政府的保障，就容易说服内阁阁议通过”，他还暗示根据日本获得的情报，其他协约国之间已经就一些问题达成了协议。 (200)
2月2日，日本驻英大使珍田捨巳根据本野的指示，拜会英国外务大臣贝尔福。他提到日本参战当时英方的承诺，暗示英国的决定将影响日本政府派遣军舰的意向，敦促英国早做决定。 (201) 十余日后，英国政府正式照会珍田：
英国政府依日本政府要求，欣然同意作出如下保证，即英国将在和平会议就德国在山东的权利以及赤道以北诸岛屿的归属问题上支持日本的要求；同理，他日和平会议上，日本政府应以同样精神，在赤道以南德属岛屿的归属问题上支持英国的要求。 (202)
同样的照会也通过英国驻日大使转交到了本野手中。 (203) 本野于21日回函称：“以同样精神支持英国政府在和平会议中关于赤道以南德属岛屿的领土要求。” (204)
值得注意的是，约同一时期，俄国屡屡催促日本支持中国参战，本野未表反对，他露骨地表示：“对于本问题，出于日本舆论考虑，也为确保将来和平会议上（假令中国也参会的情况下——引者补）日本的地位，期待协约国支持日本在山东及太平洋诸岛问题上的希望。此希望总体来说包括继承德国在山东的所有权利及特权，获得日本占领中的赤道以北岛屿。” (205)
获得英国正式保证后，本野于2月19日召见法国、俄国驻日本大使，要求两国效法英国，保证支持日本的媾和条件。 (206) 对此，法国于3月1日，俄国政府于3月5日复函表示同意。 (207) 意大利政府也于3月28日表示没有异议。 (208)
此外，日本尤为担忧俄国与德国单独媾和，俄国则害怕后院起火，两国早在1916年7月即已签署第四次日俄协约。 (209) 其主旨是避免中国受到第三国控制、以中国为对象的攻守同盟，其中也包括承认日本基于《民四条约》获得在华特殊地位的相关内容。这个所谓的日俄同盟关系，因1917年俄国革命爆发失效。 (210) 革命后的苏维埃政府公布了1917年2月至10月25日参战各国间签署的密约，其中就包括日本与俄国针对山东及南洋诸岛的秘密协定。
应该特别指出的是，日本政府在要求英、法、俄、意四国保证支持日本在和会提出的要求条件时，并没有涉及任何交还胶州湾的保证，四国也未对此提出质疑。列强竭力拉拢中国加入协约国同时，却把中国利益当作相互交换的筹码、“增进友谊”的手段。
关于寺内内阁是否有意永久占领青岛，在其后原敬内阁时期的临时外交调查会上引发了不小的争论。平田东助评论说：“不难想象，倘若（寺内内阁）果真决定归还青岛，那么关于归还，自是没有必要寻求英国的支持，寻求它的支持，自不必说，就是不归还的意思。” (211)
可见，尽管大隈内阁曾与中国签署交还青岛的换文，然而到了寺内内阁时期，煞费苦心的战后布置可不是为了从德国手里夺走青岛再把它还给中国。日本密约的目的，在于获得永久占据青岛及赤道以北德属南洋诸岛的承认。这意味着，从大隈内阁到寺内内阁，日本在青岛归还问题上的立场已然发生变化，青岛从“筹码”变成了“战利品”。
蓝辛—石井协定 (212) (https://www.daowen.com)
第一次世界大战期间，英、法、俄等列强深陷欧洲战场，没有过多精力关注中国，一任将远东之事委于日本，中国成了日美竞争的舞台。此时，日美间龃龉不断。这种情形在1917年初有了微妙的变化，是年4月，美国对德宣战，站在了协约国一边 (213) ，因而不愿意在中国问题上与日本产生不必要的摩擦。对日本而言，日俄协约签署后，列强中唯一没有承认日本所谓在华特殊地位的仅剩美国。作为战后布局的一环，日本急于寻求在中国问题上与美国达成某种程度的“谅解” (214) 。甚至连一贯主张对美协调的原敬也认为：“总有一天是要让美国承认我国（在华——引者补）优越权的。” (215)
美国参战次月，国务卿蓝辛召见日本驻美大使佐藤爱磨，提议由佐藤建议日本政府效仿英法俄意，以感谢美国参战的名义派特使访问美国，以便两国就时局问题及远东问题交换意见。 (216) 寺内内阁认为美国有意改善两国关系，日本正可借机获取亟需的资源，并解决两个关键问题：“一、在美日侨的地位问题；二、调和日美两国在华活动的问题。” (217) 故决定接受美国邀请 (218) ，派遣前外相石井菊次郎充任特使。 (219)
此时，中国因参战问题引发的府院之争正烈，美国于6月5日通过芮恩施向北京政府递交了一份劝告声明，呼吁中国停止内争、保持政界和谐。声明中说：“维护一个中央统一和单独负责的政府对中国和世界而言都至关重要，美国政府认为，与政界团结和搁置党争相比，中国的参战问题只是一个次要问题。” (220) 美国还于递交声明的同时，向日英法三国发出共同劝告的倡议。 (221)
日本向来以在华拥有特殊地位自居，芮恩施单独劝告中国的行动触动了他们敏感的神经。日本外务省在6月9日警告美国驻日代理大使惠勒：“日本人对于中国问题异常敏感，恰如美国人对墨西哥”，美国的行动无视日本国民感情，干涉中国内政。 (222) 6月11日，佐藤根据本野指示拜会蓝辛，暗示日本不会对美国政府干预中国政治的行为视而不见。蓝辛指出：芮恩施是基于政府训令行事，美国政府“无意等待各国回应，一如美国对德断交同时提议中立各国采取一致行动的做法”。 (223) 他同时强调，“在中国问题上，美国拥有与日本同等的发言权”。 (224)
日本对此十分不满，向蓝辛提交了一份正式照会，照会中说：“日中两国在政治、经济上都拥有特殊、密切的关系，……大正四年三月十三日，国务卿布莱恩照会我国驻华盛顿大使的公文中承认了这一事实，并明确表示美国及美国人在中国的活动不带有政治意义。”照会强调与芮恩施相关的传言及美国政府未经与日本协商向中国发出劝告的行动，已经引起了部分日本国民的不安，要求美国政府确认布莱恩声明，重申美国在中国问题上的对日友好态度。 (225)
蓝辛针锋相对，他在7月6日以长文备忘录答复日本，否认布莱恩声明承认“日本与整个中国存在政治、经济上特殊、密切的关系”。他认为布莱恩只是“承认领土的毗连使得日本与山东、满洲南部和内蒙古东部地区存在特殊关系”，并没有放弃“美国未来对这些地区的中日关系发表观点的权利”。他还补充说，布莱恩在1915年5月11日的备忘录中表明，“有理由拒绝承认当时或以后中日间达成的任何损害美国条约权利、中国领土完整与门户开放政策的协定或换文”。蓝辛最后强调，他不希望在重申美国的态度时，传达出一种“美国政府承认日本在中国拥有绝对利益”的印象。 (226)
这个没有结果的争论成为日本政府迫切需要美国承认日本在华地位的重要契机，同时也表明日本在中国问题上比以往任何时候都要强烈的排他倾向。根据寺内内阁7月24日阁议决定的训令，石井赴美的主要目的有四：一、对美国参战表示感谢；二、战局直接相关问题的商议；三、日美间主要问题的意见疏通，即在华美国活动问题及在美日本侨民待遇问题；四、争取美国同意日本永久占领赤道以北德属诸岛。 (227) 这份训令附带有一份“关于商议日美两国间重要问题的注意事项”，其主旨在要求美国承认日本在华政治、经济上的特殊地位，并在尊重日本特殊权益的前提下“鼓励双方资本家协作，为此创造条件”。 (228)
在此背景下，石井于7月底出发，8月下旬到达华盛顿。 (229) 在9月6日与蓝辛的第一次会谈中，石井提议两国就对华问题发表共同宣言。蓝辛提出：“若两国重行宣言，同意废除中国现存的势力范围，拥护中国领土完整、门户开放与机会均等”，将为中国及协约国人民带来安心。石井将日本在华地位比作美国与墨西哥的关系，他声称，如宣言不承认日本在华特殊地位，对于日本而言是无益的，日本政府和国民都不会感到满意。 (230) 根据美国的会议记录，石井还在这次会谈中拐弯抹角地暗示蓝辛，英国同意支持日本战后领有赤道以北德属南洋诸岛。 (231)
第一次会谈后，石井判断要让美国政府承认日本特殊地位是困难的，他向日本政府建议在宣言中加入放弃在华势力范围的内容：“在中国调和势力范围与门户开放原则本来就是困难的，不惟如此，在门户开放原则下，若各国悉数放弃势力范围，则对于有把握在各国竞争中胜出的我国而言，反而是有利的。” (232)
石井的构想，是用声明废除势力范围换取美国对日本在华特殊地位的承认。这种意见源于第一次世界大战期间日本经济实力迅速增长带来的自信，外务省政务局第一课课长小村欣一，以及驻华公使林权助，也都有类似的主张 (233) 。然而，这一主张并未获得政府的支持，本野在接到石井电报后立即警告他，在收到下一步指示前，不要采取任何可能束缚日本政府及其本人立场的行动。 (234)
寺内内阁于9月15日召集临时外交调查会 (235) ，讨论日美宣言方案。在交给委员的政府方案中，本野明确反对采纳石井的建议，他尤其强调需要考虑俄国的立场，因为这项提议与日俄间缔结的多次密约相抵触。 (236) 伊东巳代治、犬养毅、原敬也都不赞成石井的主张 (237) 。最后日本政府训令石井，要求他“在不触及废除势力范围的前提下，不问形式”，让美国承认日本的特殊地位。 (238)
9月23日，石井依据政府指示告诉蓝辛：“日本政府不希望采取可能改变中国现状的行动，现在不是尝试协定势力范围相关内容的合适时机”，也不愿意仅就门户开放发表宣言。蓝辛指出，“美国可以承认日本在经济上的特殊利益，但不能承认与门户开放政策冲突的‘卓越利益（Paramount interest）’”。石井以墨西哥类比，声称美国主张在墨西哥拥有“卓越利益”与墨西哥的门户开放并不抵触，因此日本在中国拥有“卓越利益”与中国门户开放也不冲突。蓝辛否认美国在墨西哥拥有“卓越利益”。最后，在石井建议下，双方同意在宣言中避开“卓越利益”的用语，改称“特殊利益（special interest）”。 (239)
日美双方于11月2日发表共同宣言。其主旨，除重申门户开放、机会均等、领土完整原则之外，添加了如下字句：“合众国及日本国政府均承认凡领土相接近之国家间有特殊之关系，故合众国承认日本国于中国有特殊之利益，而于日本所属接壤地方，尤为其然。” (240)
四日后，日本照知北京外交部日美换文事，并称：“美国正式承认日本在中国之特别地位，因中日二国土地接近之故，尤以彼领土毗连之部分为特甚” (241) ，重在强调美国承认日本在华特殊利益是包含政治意味的。美国国务院在两日后授权芮恩施递交给中国一份备忘录，澄清所谓的“特殊利益”是指“日本在中国之商工企业，曾因彼两国地理关系之故，显然对于他国臣民公民之同一企业，占有某种利便”。 (242) 美国强调这种“利益”仅是指经济上的，不具有政治内涵。 (243) 蓝辛也向中国驻美公使顾维钧解释说，这种“利益”事关“商务，不至变易政治关系” (244) 。
北京外交部随后分别照会日美两国公使：“中国政府对于各友邦皆取公平平等之主义，故于各友邦基于条约所得之利益无不一律尊重。即因领土接壤发生国家间特殊关系，亦专以中国条约所已规定者为限。并再声明，嗣后中国政府仍保持向来之主义，中国政府不因他国文书互认，有所拘束。” (245)
“蓝辛—石井协定”，因其不签字、不盖章的自主宣言形式，及俟后各自解释的模糊形态，对双方而言都没有太大约束力可言，甚至在其重要性及意义上也始终存在分歧。蓝辛曾向顾维钧坦言：“美国为筹措战争费用，已无力开展大宗对华投资。美国虽希望通过对华财政援助表达友情，但目前情况下，能够实现的唯一途径就是缔结一些换文，与日本合作。” (246) 顾维钧在回忆录中也提到了蓝辛的解释：“石井不能在美国一无所获就离开，换文总能让他不至于两手空空回日本。他请我谅解，承认这个原则是权宜之计，待欧战结束后可再行更改。” (247) 也就是说，对于美国政府而言，“蓝辛—石井协定”只是美国迫于战争现实做出的暂时让步，是不得不采取的绥靖政策，这在某种程度上也暗示了战后美国对日态度可能的变化。
日本强调美国承认的日本在华“特殊利益”是附带政治内涵的，所谓与日本邻接的地方是指“山东、南满洲及东部内蒙古” (248) ，这同时也隐含着美国默认日本在山东地位的意味。日本单方面认为，这可以算得上是两国在媾和前的意见疏通。用后来巴黎和会日本全权代表之一伊集院彦吉的话说：“为了这次和会，较早之前曾就诸问题拐弯抹角地交换过意见。” (249) 从这层意义上而言，协定或许造成了日本决策层对美国战后政策走向的误判。