水面下的交涉与中国拒签
中国的应对策略
“三头会”在4月30日上午就山东问题做出最后的决定，日本的要求以特殊条款的形式记入《凡尔赛条约》草案。中国代表团在会后不久了解到当天会议的大致情形，包括日本的宣言内容以及日本军队限期退兵等保证 (1) ，遂开会讨论“除声明不能满意之外，应否另有表示”。表示之法，无非三种，即退出会议、不签字、签字但声明不承认相关条款。代表团难以抉择，于是拟电请示政府。 (2) 当日晚间，贝克带着威尔逊的短函造访顾维钧，解释威尔逊的种种为难，并代为致歉称：如果不同意日本要求，日本就拒绝加入国际联盟，为使和会不致决裂，他不能不加迁就。 (3)
翌日上午，贝尔福根据“三头会”指示正式口头通知中国并表示：政治权归中国、经济权归日本的办法，谅“中国必可满意”。施肇基要求以书面形式照知“三头会”会议记录及和约草案中山东问题相关的条文，以便代表团研究答复。对此，贝尔福不置可否。中国代表团于是决定去函和会索要会议记录，嗣后声明不能满意情形。 (4)
到了5月3日，中国代表团才终于拿到和约草案文本。当日陆征祥即电告北京政府：其内容“比连日所闻情形更为偏苛”，且“于交还中国一层不提只字”，只因日本以信用相争而如其所愿，此种办法实属历史罕见，“当然不能签字”。 (5) 同时，这封电报也提醒政府若不签约则必须考虑的三种关系：一、日本仍可依据中日条约、换文要求直接交涉；二、与德单独媾和所获权利能否较和约为优；三、中国与英法美感情或有妨碍。 (6) 4日，陆征祥向法国外长毕勋抗议“三头会”的决定只有口头通知，具函索要会议记录又无答复。毕勋敷衍称：“三头会”没有会议记录，但“日本现在三国会议声明，将来三国政府自可保障。”陆要求“条文内至少须加交还中国一层”，毕勋表示难以办到。陆遂将中国代表团事先拟定的抗议书交于毕勋。 (7)
此间，巴黎和会可能承认日本要求的消息传至国内，引起舆论极大愤慨。5月4日午后，北京学生3000余人上街游行，集中在天安门广场召开示威大会，高喊“还我青岛”“惩治卖国贼曹汝霖、章宗祥、陆宗舆”等口号。随后，他们向东交民巷前进，欲向英美使馆表达立场。此时美国驻华公使芮恩施不在馆中 (8) ，愤怒的学生转向东城曹汝霖宅，纵火焚屋，将正巧在场的章宗祥殴伤，导致36人被捕。 (9) 五四运动由此兴起，并迅速席卷全国。学生与社会各界建立各种组织，通过通电、游行、抵货、示威、召开国民大会等途径表达爱国诉求，成为民国时期公众舆论影响政府外交决策的重要形式。
北京政府于5月5日将北京学生抗议情形电告巴黎，明确指示：
三十八号电悉。日本要求于和约草案内专列一条，将胶州问题由德交日自由处置，著著进逼，殊堪痛愤。此事在我国只有坚持，断难承认。如果总约案内加入此条，我国当然不能签字，希照此办理。 (10)
这份电报，据称系外交委员会提出并由徐世昌拍板决定 (11) 。除开中国代表团6月28日签字仪式后收到的训电以外，这是北京政府唯一一次明确指示无条件拒签和约。
值得注意的是，5月5日的这份训令，是针对陆征祥4月25日发出的第三十八号电报而言 (12) 。5月4日的学生行动，最初也由这份电报外泄引发。 (13) 三十八号电系意大利代表离会后发出，其中写道：“日本亦表示，如不允照彼所请，于和约草案内，将胶州问题由德交于日本，任其自由处置，专列一条，则彼亦决计不签字，并不加入国际联盟。”陆在这份电报中，请求政府迅速电示“我国于最后之时应执如何态度”。 (14) 25日当时，中国前景虽不乐观，但“三头会”仍未就山东问题做出决定，事实上尚不至于完全绝望地步。
巧合的是，此间京沪水陆电线出了问题，导致巴黎与北京之间消息不通。芮恩施曾回忆说：“我们四天没有收到来自国外的消息。在接到巴黎决定的第一个消息之后，电线就被切断了。人们猜测这是日本间谍干的，目的是防止中国人的普遍抗议影响决议的通过，或使决议被重审。” (15) 此事是否日本间谍所为已无从查证，但消息不通确实带来了不小的麻烦。一直到7日，北京才收到陆征祥4月30日发出的第一个电报。也就是说，在没有收到巴黎后续消息的情况下，北京政府5月5日训电表达的立场，针对的仍然只是目的无法达成的可能性。北京政府对巴黎情形有比较详细的了解，已经是5月10日以后的事了。
正当中国代表与政府焦头烂额之时，牧野伸显在巴黎发表了日本关于山东问题的长文宣言，其内容如下：
日本依战胜国权利，一经从德国获得山东省及其一切权利之自由处分权，自当遵照日中间同省相关条约与换文，诚实履行既定事项，从速归还胶州湾租借地于中国政府。事理极其明了，故其解决毋须争论。然而，巴黎和会山东问题解决的消息传出，部分中国人误解日本意图，更有甚者认为日本欲吞并青岛，侵犯中国主权。听闻因此常有不稳情形，甚感意外且遗憾之至。
具体而言，日本依据媾和条约，继承德国在山东一切权利，进而将其主要部分归还中国，即将德国势力在东亚之根据地归还中国。惟如条约明文规定，须实行胶州湾租借地之完全开放、专管居留地设定等项以为交还条件。上述专管居留地范围，遵照在华普通租界实例，仅限指定部分地区。胶济铁路沿线军队，依1918年9月24日日中换文，除留部分于济南外，其他集中于青岛。撤退沿线军队，其意自非永久驻屯，德国曾在青岛修筑要塞，留屯大量军队，日本绝无此意。次者，胶济铁路过去虽形式上属德中合办，事实上却为德国事业，用作经略山东之手段。日本无意独占铁路，将实行名副其实之日中合办，仅作完全经济之经营。再者，该铁路警察，日本无意比照德国时代掌握警察实权，仅按换文，于中国人组织之警察中聘用日本人而止。要者，日本付出巨大牺牲，扫除德国在山东势力，于青岛恢复中国主权。未来亦将永远尊重中国主权，同时恪守机会均等及门户开放原则。日本政府希望，致力国际联盟善良、公平之运用，确保东亚永久和平。就日本对华问题整体而言，始终恪守公平互利方针，翘首期盼中国和平进程获得进展，统一政府能够成立。同时，有鉴于现状，日本政府认为：中国愿望实现之撤除势力范围、废除领事裁判权、撤退外国军队及放弃庚子赔款、关税自主等，均系正当要求，愿与列国一道，尽力助其达成。日本政府期望中国实现辉煌之发展，殷切期盼消除部分中国国民之误解，信赖日本之诚意公正，增进睦邻和谐，共同为世界改造大业作出贡献。 (16)
牧野声明曾登载于5月6日的《巴黎时报》 (17) 。从向“三头会”说明归还条件并作声明，到发表公开宣言，日本代表团自信地认为日方的举措足够澄清问题，展现所谓的诚意。日本于对外声明的同时，唯独没有直接向中方出具保证，报纸上的内容甚至没有引起中国代表团的充分注意，只是在13日通报与贝尔福晤谈情形时提到一句 (18) ，也未将声明的具体内容转知中国政府。5月6日，和会召开大会通报对德合约草案，中国代表于会中就山东条款声明保留不承认之权利。 (19)
由于电路阻断，北京得不到巴黎的消息，巴黎收到电报的时机也相应延迟。中国代表团8日收到北京政府5日拒签和约的训电时，陆征祥已于大会宣言声明保留，因此去电解释此举意图，询问政府意见：是否全约不签字还是仅不签胶州相关一条，全权是否应即时离会。与此同时，他还特别在电报中强调了国际联盟的重要性，暗示政府应该保留签字，并建议“另派员专任签字全权”。 (20)
事实上，即使是4月30日大局已定，中国代表团也还没有坚定的拒签立场。正因如此，他们才在发给政府的电报中历数三种利害关系，征询政府意见，却不想政府真来了拒签的指令。这其实是形势发展过快，加之电报线路中断，造成巴黎中国代表与北京政府之间发生了信息错位。
北京政府在7日至12日，陆续收到中国代表团于4月30日至5月4日发出的电报，于是在12日召开内阁与两院谈话会讨论对策。北京政府此时尚未收到山东条款内容，也不知牧野发表了声明。国会方面担忧媾和条约一旦签署，中日条约、换文中关于山东的部分将被新约取代，导致日本承诺交还青岛的约定失去法律依据，因此主张不在和约中添加交还中国的内容就不能签字。 (21) 也就是说，北京政府倾向于不签字的理由，实则是担心日本借和约永久占领青岛，这与国人普遍的观感是一致的。
为确认日本真实意图，北京外交部参事施履本于5月14日私下造访了日本驻华公使馆书记官船津。施履本告诉船津：青岛问题引起意外风潮，政府苦心镇抚，解释误会，但和会不允将交还青岛记入和约，以致国人怀疑日本企图，因此他希望日本政府能发表一个足可缓解中国官民普遍疑惑的声明。 (22) 小幡随即向日本外务省通报此事并建议称：这显然不是施的个人意见，“考虑到已经开始有轻信谣言、拒绝签署媾和条约的动向，为解开中国官民的疑虑”，政府应该毫不犹豫地尽快发表稳妥声明，并将之呈送中国政府。 (23) 内田于16日回复小幡：政府本有此意，可自行决定将全文或山东省相关的部分通报北京外交部。 (24)
施履本试探日本意向后，徐世昌随即在总统府召开特别会议 (25) ，讨论是否应行签字。与会者们认为：考虑到国内舆情，若政府主张签字，“势必激成骚动，是为国家前途计，和约不可不签字，而为国家一时安宁计，和约又绝对不能签字” (26) 。会议最后决定：“和议草约大体应签字，惟山东问题应提出声明”，同时拟定声明一则，令中国代表团接洽美英法三国，向和会提出抗议。 (27) 也就是认可了陆征祥保留签字的做法。此次会议不仅有全体阁员参加，两院议长及段祺瑞、段芝贵等人也在其中。可见在获知日本仍愿归还青岛后，北京政府决策者们都认为无论是否保留都应签字，所谓声明抗议之举，主要是出于舆情考虑。
同日，陆征祥在发给北京的电文中强调了保留签字的困难，询问政府若“签约时保留一层亦难如愿，则是否决计不签”。作为“二十一条”交涉的亲历者，他还在这封电报中袒露了自己对于签字的抗拒心理。 (28) 在签字与否的理性考量中，陆征祥和北京政府的意见并无分歧，都认为即使不保留也应签字，但作为《民四条约》的签署者，从个人情感而言，他又不愿在和约上留下名字。
值得注意的是，徐树铮在14日当天，将总统府开会情形透露给了日本公使馆。他遣人密告小幡：段祺瑞认为英美不足信赖，中国只能依靠日本，应该在和会真诚与日本协作行动，可惜当局置之不理，伤害日本的感情，山东问题归于失败。如今应尽快签署媾和条约，山东问题今后应本着和衷共济的精神与日本直接商议。徐世昌也表示赞成。 (29) 他还透露：尽管12日政府曾指示保留签字，但当天的会议决定“无论如何都要在媾和条约上签字，山东问题由中日直接交涉解决”。 (30)
5月19日，陆宗舆在徐世昌的授意下拜访小幡。陆宗舆告诉小幡：陆征祥纵容顾维钧和王正廷意气行事，造成山东问题归于失败，甚至连累中日善邻关系。徐世昌总统对此深感忧虑。总统的意见是：“若日本愿意，两国现在就可直接完成协商”，越快越好。小幡询问北京政府曾否训令代表保留签字。陆敷衍说：他不知道电训内容，“所谓保留山东问题，莫不是可理解为中日就本问题直接协定之意”。小幡没有否认即开协商的可能，但他提醒陆：“这种情况须以中国政府无保留签字为要。”同一天，国务总理钱能训也遣袁良转达意见称：为使欧美无法离间中日感情，“详细协定留待日后再商，青岛的管理是否可以立即实行”。小幡随即电告日本政府，北京政府“在期待日本的主动表态”，“青岛问题引发的风波令人焦虑，问题解决之前热度不会轻易下降”。既然对方有此提议，当前应尽快协商青岛管理条款。 (31)
北京政府此时虽有无保留签字的考虑，但14、15日电报都没有训令代表必须签字，仍以保留为主张。徐树铮何以密告小幡，北京已经决定无保留签字呢？无非是中国直接收回青岛的努力失败后，北京政府一面意识到有必要修补对日关系，为将来直接交涉预留余地；一面碍于国内舆论激愤，不得不有寻求保留签字的动作。因而做两手打算，巧为周旋。在经历一阵手忙脚乱之后，北京政府的应对策略变得越来越清晰。
北京政府于5月20日再次致电陆征祥，重申保留签字之意，并指示陆征祥与王正廷专任签字。 (32) 但紧接着，情况就发生了微妙的变化。国务院在前述电报发出后，收到驻日代办庄璟珂发来的一份密电，内容是内田发表在报纸上的声明。 (33) 于是当即致电陆征祥称：“日本政府既有此项正大之声明，我国为顾全国家实利及国际交谊起见，第一步应仍主保留，倘保留难以照办，应即全约签字，以固国本。” (34) 是以，得到日方声明保证后，北京政府才第一次电告巴黎的中国代表团：即使无法保留，也要签字。为缓和国内的反对声浪，北京政府于5月24日通电各省寻求支持 (35) ，此间又两次去电陆征祥，主张“第一步仍力主保留，如实难办到，只得签字” (36) 。
接获政府训令的中国代表团在巴黎四处联络，全力寻求保留，并于26日“备就公函，正式分致英法美三国，将非保留不能签字情形，明显表示” (37) 。对于中国寻求保留签字的行动，法国外长毕勋明确反对，因为“中国如开保留之例”，则意大利也可要求在阜姆问题上保留，其他“各国不满意者甚多，倘使纷纷援例办理，岂非和约将不完全”。 (38) 英国代表也主张“和约为协商及共事各国对于敌国之约，不但无不签字之理，抑亦无保留办法”，认为只可提出意见，并须预先“致函会长声明”。 (39) 美国方面，蓝辛支持保留，认为不能保留而不签字“其咎不在中国” (40) ，豪斯个人也表示同意 (41) 。27日，陆征祥携顾维钧拜会威尔逊寻求支持，威尔逊不赞成这种做法，他认为如果所谓的保留是“不承认条款之意”，那么中国就不是“本约完全团体之一”，国际联盟既不能过问，日本也有借口不再履行“三头会”上的声明。 (42) 此时的中国代表团仍未获取4月30日“三头会”会议记录，顾维钧于是借机请威尔逊帮忙索要 (43) 。
北京政府的立场一直是尽力寻求保留，保留不成也要签字，但中国代表团内部却出现了分裂。中国代表团5月28日召开最后一次代表团会议，讨论是否执行政府训令，出现了截然不同的两种意见。驻法公使胡惟德、驻意公使王广圻、驻西公使戴陈霖、南方代表伍朝枢等主张签约，但他们都不是全权代表，自不必负担签字的责任与舆论压力。王正廷、顾维钧、施肇基则力主拒签。 (44) 查阅当时会议记录，没有魏宸组和陆征祥表态的内容。但王正廷请示广州政府的电文中，却称陆是赞同签字的。 (45) 北京国务院收到本次会议情况报告后，于6月3日回复陆征祥，“签字与否互有利害，为两害取轻计，只有先从保留设法进行，如实办不到，只得签字”，并指示若“王全权坚执不签，届时即可由委员长以全权便宜指定，电呈备案”。 (46)
不了了之的接洽
5月17日，内田按照既定方针在报纸上登文，以外务大臣谈话的形式确认了牧野五月四日宣言。从内田声明的内容来看，行文不纯粹专就山东问题而言。声明用了大量篇幅澄清这一时期出现的涉及西伯利亚、朝鲜以及日本对华侵略企图的各种谣言，呼吁日本国民“理解他国国民立场，努力调和各国不同见地”。接着谈到“中国官民往往深刻怀疑日本用意，甚至有人误信日本将改变归还胶州湾给中国的既定方针”，因此他愿意重申牧野在巴黎发表的宣言内容，即：(https://www.daowen.com)
日本严守公约，将山东省完全之主权归还中国，诚实履行日中间为增进互利缔结的一切协定。关于因中国参战，协约国承诺停付庚子赔款及关税现实提高五分，以及基于媾和条约从德国获得有利条件等事项，日本欣然支持中国之正当要求。 (47)
原敬对中国的敌对态度多少有些恼火，5月22日与美国银行家艾伯特的会见中，他坦承无法理解“中国因山东问题发生骚动”。他告诉艾伯特：日本会如约将青岛交还中国，但中国却想借列强之力迫使日本就范，“这是日本无法容忍的”。艾伯特提醒他是“二十一条”要求造成了中国人的敌意，并询问是否可以设法补救。原敬强调称：这是他“在野时就坚决反对的问题。即便如此，条约存在的前提下，也不能一下子废除它”，但他保证会想办法采取缓和措施。 (48)
5月27日，原敬内阁讨论了小幡公使速开协商的提议。阁议决定：若徐世昌确实“出于谋求日中亲善目的”，则无妨向中国转达“媾和条约签署后立刻在北京开始协商的意思”。 (49) 内阁的意见，于29日提交到临时外交调查会讨论。伊东巳代治又借机抨击日本代表在巴黎的所谓妥协让步，指责他们屈服于英美等国压力，向列强说明归还条件，甚至同意发表宣言的行为违背政府指示，将导致日本在与中国直接交涉时陷于不利局面。他还提出：日本代表声明中“归还完全主权”的字样，意味着不能附带任何政治条件，较日中条约、换文更为局限。田中义一对全权代表承诺“要塞不在租界范围内”的说明异常不满，他叫嚣称：1918年换文没有完全撤军的规定，陆军也没有撤回的打算。内田解释称：代表的越权行为情有可原，甚至连上海商业会议所 (50) 都认为“日本始终没有归还青岛的意思”，做出措辞尖锐的决议并将它送到巴黎和会。他暗示与会者应该正视日本面临的现实情况，代表们只能发表宣言或以说明来回应质疑。会议最终同意试探徐世昌的真实意图。 (51) 此外，本次外交调查会在讨论日本加入新四国银行团，是否应将“满蒙”与山东排除在银行团借款受理范围之外的问题时，原敬提出：最初可将山东一并要求，以实现“满蒙”除外的最终目标。 (52) 也就是说，在原敬看来，山东除外的主张只是实现“满蒙”除外的筹码，这实际上意味着原敬内阁没有将山东视为日本利益攸关的地区。
值得注意的是，田中的表态代表陆军的立场。事实上，陆军不但企图永久保留青岛和济南的驻军，甚至有意将胶州湾租借地全域划作日本专管租界并保有大量的政治权利。 (53) 连外务省政务局长埴原正直都评价说：“从陆军省的方案来看，山东问题引起中国官民的激烈反应和世界各国的警惕不是没有道理。” (54) 外务省在稍早之前提出第一份《山东诸问题善后方针》，要求政府承认日本全权在“三头会”的说明与公开发表的声明内容。它主要包括五项要点：
一、 青岛租借地交还实行前，在青岛保留最小限度的日本军队，并于协定成立时，撤离租借地内外所有日本军队。1918年9月24日换文规定胶济铁路沿线日军集中到济南、青岛，应尽可能在媾和条约成立前实行。
二、 胶济铁路沿线民政应在媾和条约成立前尽快废除，媾和条约成立后绝不应继续存在。
三、 路警，尤其日本人聘用问题，应依据1918年9月24日换文与日本全权代表的说明及声明处理。
四、 胶州湾租借地交还事项，应参照日本全权委员说明及声明，以公正稳妥为原则，在媾和条约成立后，立即开始与中方商议。交还实施前，维持租借地内现行行政，并将军队减少至最小限度。
五、 承认胶州湾租借地周围五十公里警戒区域制度随租借地归还而消灭。 (55)
显然陆军的主张与和会代表、外务省的立场相去甚远，也意味着日本内部在这一问题上缺乏统一意见，存在严重的矛盾与对立。问题在于，胶州湾租借地与胶济铁路实际控制在陆军手中，若不能与军部取得协调，或成功压制军部意见，外务省的意图就不可能贯彻实施，这是日本政府面临的来自本国内部的压力与不确定因素。
临时外交调查会后，内田指示小幡在确认徐世昌的直接交涉意向后，向中国提出以下意见：徐世昌总统希望通过从速解决青岛问题改善两国关系的意向，本政府深有同感。鉴于中日两国舆论局势，立即展开协商无疑导致事态更趋混乱。因此日本政府认为，应遵守正常流程，俟媾和条约成立后立即开始协商。若中国政府希望获得谅解协议，日本政府可以出具书面照会，中国回复谅承之意即可。作为前提条件，中国必须在和会撤回山东问题相关的保留。 (56)
接获日本政府训令后，船津于6月2日根据小幡的指示会见陆宗舆时质问中国何以“立场摇摆不决”、玩弄双重政策。陆把责任推给了顾维钧、王正廷的“独断专行”。他还告诉船津：陆征祥原有与日本合作的意向，但美国驻华公使“威胁陆征祥，如果采取这样的行动，美国就无法在和会给予中国任何援助”，陆对美国心生恐惧，最终导致了现在的局面。 (57) 两日后，陆宗舆拜访小幡并向小幡保证：北京政府已经在5月21日训令陆征祥无条件签字，并在当天再次做出同样的指示，只是碍于舆论关系，政府无保留签字的指示是在极端保密下进行的。他还告诉小幡：根据巴黎发来的电报，“王正廷一直以来极力主张保留签字，顾维钧最近已稍软化。现下王正廷正寻求威尔逊的支持，威尔逊表示自然会全力支持，但无法保证成功”。 (58)
从现存外交档案中没有找到所谓北京政府21日要求无条件签字的训令，只有20日的两封电报。20日电报主旨，仍在力主保留，保留不成应行签字，可见此时北京政府仍未下决心放弃保留。但小幡仍于翌日遣船津送达了日本政府拟订的节略，内称：
日本国依据对德媾和条约获得胶州湾租借权后，遵循日本政府累次声明及日中换文，决心将该租借地归还中国。若中国政府亦无异议，则俟协约国向德国提议之媾和条约签署并日中两国对德条约生效后，日中两国政府立即开始商议胶州湾租借地归还具体事宜。 (59)
他还让船津转告陆宗舆：若中国政府没有异议，届时可正式向外交部提出照会，但中国必须明确声明撤回对山东条款的保留。 (60)
日本提出换文的原意在于消除北京政府的疑虑，徐世昌却在接到陆宗舆转交的节略后犯了难。尽管北京政府急于确认日本交还青岛的意向，但在获知牧野和内田的声明后，这种疑虑就基本消解了。因1918年密约问题，北京政府自身遭到质疑的情况下，徐世昌期望尽快开始实质性磋商以缓和国内舆论，但并不愿就协商保证交换公文多此一举。陆宗舆6月7日造访小幡时，转达了徐世昌的意见：徐世昌与钱能训、陈箓会商之后认为，眼下山东问题物议沸腾，从缓和舆论的角度而言，公开发表上述节略只会给混乱的局势火上浇油，但“倘若只是接受日本的节略而无需回复倒是无妨”。对此小幡并不反对，但他不信任北京政府的诚意，因为日本外务省情报显示陆征祥仍在寻求保留签字。 (61) 值得注意的是，相较美国对中日条约、换文的排斥反应，北京并没有对引用条约与换文提出异议。正如5月12日国会的担忧那样，事实上此时，民四条约和相关换文是日本承诺归还青岛的唯一法理依据，为确保收回青岛，北京政府不可能明确否认它的有效性。
值此前后，中国国内局势对于北京政府而言不甚乐观。学生们走上街头，高喊的不仅是“外争主权”，也有“内惩国贼”的口号。北京政府一面为曹、陆、章等人辩解，一面又痛斥学生干涉政治，软硬兼施，欲将学生赶回课堂，“完全与全国人民心理相违背” (62) 。北京学生自罢课后，推举代表南下，呼吁各界声援。至6月初，上海商民“激于学生罢课之义愤，拟即采取一致行动” (63) ，遂于5日开始罢市，工人罢工，社会各界群起响应。此后，风声所播遍及全国，学潮性质逐渐转变为工商学界广泛参与的全民爱国运动。北京政府鉴于事态严重，不得不顺从民意，释放被捕学生，并于6月10日令准曹汝霖、章宗祥、陆宗舆免职。 (64)
陆宗舆在免职当日还拜访了小幡酉吉，向小幡保证，徐世昌“总统的决心，依然是无保留签字，这一决定没有任何动摇，已将此意电训巴黎”。他还透露称，徐世昌主张无条件签字就意味着站在国民对立面上并已有辞职的决心，“总统确信，即使失信于邻邦也要保留签字的做法对于中国而言绝非上策，因此会在一两日内通电全国，声明必须无保留签字的理由” (65) 。尽管小幡的质疑并未完全消解，但这一次，陆宗舆的表态几乎是无保留的。就在当天，北京外交部首次将小幡密来商洽之事电告陆征祥，探询陆“有无换文之必要”。 (66)
民意与政府意见的疏隔，加剧了民意对政府的不信任；政府执意坚持违背民意的立场，又进一步激化舆论的沸腾。在反对派的推波助澜下，钱能训内阁终于走到了难以为继的地步。6月11日，钱内阁提出总辞职，垮台之前最后一次指示陆征祥：“欧会草约，为收还青岛计，为参战权利计，为国际地位计，均有全约签字之必要，希照此筹画进行，并与协商各国分别接洽为要。” (67) 徐世昌以辞职挟迫两院及各省支持他无条件签字的主张换得政局一时稳定 (68) ，龚心湛代为出任国务总理。北京政府已无保留之意，其原因无非三点：一、日本方面已有牧野宣言与内田声明，北京认为足够确保日本归还之意 (69) ；二、北京政府在水面下与日本接洽，日本态度较为温和，但以放弃保留为要求；三、北京政府本身对保留能否实现及保留的意义存疑 (70) 。
巴黎的情形与北京又有不同。在威尔逊帮助下获得“三头会”会议记录后 (71) ，中国代表团在6月中旬有了新的、较为完整的山东问题解决构想。其一是陆征祥否认了与日本换文的必要，这一点与北京政府的意见吻合，只是理由不同。陆认为小幡的文稿“于交还之期并不提及，而反有中日两国对德同生效力之语，且并指明据中日两国协定等情。查三国会议录节要内所载，系为中日一九一五年及一九一八年之协定已有非正式取消情形，故日本有声明保留援用一事”。 (72) 再者，“三国会议节要，尚较日本内田及牧野宣言为详。若使彼再宣言，难免不愈言愈少”，反而徒增麻烦，因此他个人建议中国应暂时保持镇静，不应急于再让日本宣言。其二是陆提醒政府，此前竭力争取保留，“此后只可不再坚持，究未便自行收回”。 (73) 其三是，陆强调争取保留的意图，主要在保留签字后，请各国施压日本明确交还期限。若不能满意，则提交国际联盟申诉，这样或许可以节制日本“于日后商议办法时，不至再有过分之要求，并稍更向来对华侵略之主义”。 (74)
也就是说，中国代表团在拿到会议记录后，其争取保留不在于否认“三头会”对山东问题的处理结果，而是为了对日本交还青岛的限期有所约束，于直接交涉时为中国预留余地。抛开是否承认中日条约、换文的有效性不谈，此时中日两国代表团针对基本交还条件的分歧，缩小到了“确定归还日期”。只是，发出上述电报后，陆征祥就住进了圣·克卢德医院，还以病为由建议政府改任顾维钧前往签字。 (75)
就归还保证与日本交换公文之事不了了之，北京政府对于代表继续争取保留的做法反应冷淡。接到巴黎来电后，政府回电陆征祥称：
连日各省回电均赞同签字，现内外既晓然政府用意签字一节，似不应再变方针。且保留一层即能办到，亦不能于此次会议录所载各节再有进步，将来仍须由中日两国直接交涉。政府鉴于中日两国将来种种关系，仍不能不主张亲善，认为不必多此一举，转滋芥蒂，政府用意签字一节似不应再变方针。 (76)
陈箓6月16日会见小幡时，重申了北京政府无条件签字的决心，并称：“待条约缔结后，中日两国间可就山东问题进行协商，这样的顺序是合理的。”小幡表示完全同意：“俟条约缔结后，应基于过去协定，尽可能和衷协调，快速圆满地解决。”他进而询问北京政府将如何处理中国全权向媾和会议提出的抗议通牒。陈箓辩称：递交“抗议通牒”的日期是在5月6日。接到巴黎5月8日报告后，北京政府于5月21日电训“山东问题即使不能保留也应签字”，至最近又训令“毋须保留，绝对签字”。他还敷衍说：“好在德国签字日期延后，巴黎的中国代表应该已经着手取消上述保留通牒。” (77)
陈箓的话真假参半，但北京政府此时无保留签字的立场确凿无疑。与陆宗舆的私下联络不同，陈箓代表的是官方立场，这同时也意味着北京已经做好了签约后立刻开始与日本直接谈判的准备。小幡据此认为北京政府的立场确实变了，他向日本外务省报告称：“中央政府最近的模样，至少在山东问题上颇有认识到过去错误的迹象，表现出缓和退让的意思，巴黎两国全权之间充分疏通意见的时机已经到来。” (78)
小幡的想法或许过于乐观，巴黎的中国代表与日本全权之间，此时完全处于拒绝交流的状态。日本全权坚守着所谓“大国”的体面，坚决不以中国代表为交涉对象；而中国代表又坚执赖美为援的颜面，也缺失了一些柔软。以至于后来金问泗反思巴黎和会的表现时也曾感叹，若当时更增添一点灵活，山东问题是否也可以如在华盛顿会议一般，“在第三国派员旁听之下，举行双方谈判” (79) 。
曹、陆、章免职后，上海三罢斗争的余温仍在，舆论关注的焦点从“内惩国贼”转向“外争主权”，民意反对无条件签约的呼声更加高涨。龚心湛虽将反对无保留签字的民意转达给了巴黎 (80) ，但他同时又指示称：“政府之意，重在两害取轻，并欲从事实上力图救济……关于山东三条，此间已与日使商洽办法，以期提前解决”，要求陆征祥等“就近与日本代表开诚商洽，期于事实有济” (81) 。陆征祥则回电称：与日本直接商量的时机未到，“且另有关系，暂缓为妥”。 (82) 6月25日，北京政府复以徐世昌的名义电告巴黎：“到期签字。” (83) 可见北京政府意向，一直到签字仪式三天前也没有变更的意思，其意图在签字后尽快开谈。但中国代表团主张要为保留尽力到最后一刻，不认同政府当下与日本交涉的主张，其侧重点仍在以列强牵制日本。政府与代表团之间的分歧显而易见。
最后的几天时间里，顾维钧为保留签字全力奔走，但约内保留与会前声明保留都遭到和会否决。 (84) 6月28日和约签字当天早晨，中国的口头声明要求也被拒绝。中国代表团最终没有出现在和约签字现场，而是致函和会发表宣言，以约内山东条款“违背正义公道”拒绝签字。 (85)
签字仪式结束后，中国代表团在当天下午3点左右收到了来自北京的拒签指示。那是国务院27日发出的，电报上说：“国民对于山东问题异常愤激，政府仍决定保留，俟与日商定办法，再行取消，望即照办。”在这份电报译文原件上还有一列小字，“此电已来两次”。 (86) 顾维钧后来回忆说：“代表团内的某些人也在揣测，或许北京政府并不想由自己来决定。”顾认为陆征祥起初是赞同签约的：“但由于中国国内以及巴黎形势的发展，在国内舆论强大压力下，他最后同意了我的意见，反对签字了。” (87) 陆征祥在回忆这段经历时却强调了自己的主动意愿：“职业生涯中，我第一次觉得不服从命令是我的责任。我们的国家不应该继续任人宰割。我不愿意在不公平的条约上再签下我的名字，所以我自己决定拒绝签署。” (88)