结 论
一
第一次世界大战期间，日本大隈内阁借口英日同盟对德宣战，出兵占领青岛及胶济铁路并所属矿山，利用欧洲列强无暇东顾之际，妄图彻底解决“中国问题”，强迫袁世凯政府签订“二十一条”。后继寺内内阁，则借“西原借款”支持段祺瑞政府，加紧对华经济控制。总体而言，大战期间的日本外交延续日俄战争以来依托英日同盟、日俄协约积极推进大陆扩张的一贯政策，意在确立日本在华“优势地位”。然而，俄国十月革命爆发，日俄协约失效，以日俄协约作为外交基轴的条件不复存在。德国战败则削弱了英日同盟的存在意义。迅速崛起的美国与疲于战争的欧洲诸国形成鲜明对比，成为战后东亚格局中最具影响力的大国，威尔逊十四点和平原则成为战后媾和基础条件，深刻影响战后外交的处理模式，成为新的参照基准。如何适应一战后风云变幻的东亚国际局势，建立新的外交范式，成为日本决策者的当务之急。
1918年9月，第一次世界大战临近结束，寺内内阁因“米骚动”下台，平民出身的原敬在元老山县有朋荐举下受命组阁，日本诞生了历史上首个真正意义的政党内阁。原敬内阁的上台具有偶然性，其内阁对美协调路线的确立很大程度上受到原敬本人外交战略思想与其对国际形势预判的影响。与此同时，外务省中坚层与持有自由主义立场的和会代表等国际协调派群体，基于自身对国际潮流的解读与过去对华政策的反思，迅速回应原敬的政策指导，主要表现为两点：一是反思过去对华政策，要求统一外交（遏制军部的扩张主义），抛弃“侵略主义”，实现列国协调。二是试图通过同样具有自由主义立场的和会代表牧野伸显，影响临时外交调查会决策，谋求在日本的和会方针中体现积极迎合战后外交新潮流的一面，要求合理调整中日关系，率先提倡废除领事裁判权、撤走日本在华驻军、放弃庚子赔款、积极赞成国际联盟的创设。这意味着，一战后日本外交的转换，本身带有一定的主动性与预判性。
不可否认的是，日本政府内部出现主动转换外交动向的同时，也存在阻碍转换实现的“惰性”力量。一方面这种积极迎合“新外交”的立场遭到守旧势力与军部的强力掣肘；另一方面，主张迎合新潮流的协调派自身，对于维护日本在山东既得利益的“正当性”也没有质疑。这使得巴黎和会前后日本在山东问题上的策略，表现为一种在前内阁即寺内内阁决定的政策框架内寻求有限调整的倾向。原敬内阁在山东问题上最大的政策转换，体现在放弃寺内内阁永久占领青岛的企图。以上种种，使得日本参与巴黎和会的方针与媾和条件，仍未能脱离“旧外交”的窠臼。
与此同时，中国战后的对外政策也在悄然变化。随着“亲日派”在政府内的影响力下降，新内阁很快确定了“联美制日”的与会方针。陆征祥途经日本赴法后，要求直接收回山东利权的意见在北京政府与中国代表团内占据主流。而在美国方面，日本对中国的侵略政策也被美国视为影响远东和平的最大障碍，美国代表团一致认为山东权益应当归还中国。出于“免去日本独断”的共同目的，中美联合对日的基本构架在此时已经形成。然而日本对中、美立场的判断存在偏差，对和会形势判断的失误以及中国会前对日敷衍策略的奏效，使得日本在巴黎和会处境被动。
二
中国代表团巧妙的新闻宣传策略与积极主动的外交姿态，使得山东问题在巴黎和会的形势一度对中国非常有利。日本与中、美围绕山东问题产生的激烈对立与冲突，让身处一线的日本代表，相较政府更迫切认识到列强与中国对日本的疑惧现实与旧有做法的穷途末路，“漫不经心以远东霸主自居，自不量力筹谋垄断在华利权，并非顺应时运变迁之举”。 (1) 他们试图从两个方面改善日本立场：其一是支持中国所希望的条件，也就是胶州湾问题以外的废除领事裁判权与势力范围、停付庚子赔款及撤走外国驻军；其二是请求政府提示能消除各国质疑的具体归还条件。前者曾在和会前的临时外交调查会引发激烈争论，但至1919年3月获得了政府的明确认可。后者遭遇日本国内保守势力的激烈反对，以致政府仍以主张贯彻间接交还，拒绝他国置喙为主旨。
尽管牧野等人的尝试并未消解与会各国对日本野心的怀疑，但它意味着外力，即中美两国的对日强硬立场对日本国际协调派势力产生的一轮有效冲击。代表们呼吁政府反省过去政策，强调经济主义志向与对华协调互惠的重要性，提醒政府不要“陷入时代的错误”，忠实履行承诺，展示国家诚信。 (2) 但日本政府要求贯彻间接交还的立场强硬，而最终迫使威尔逊让步的，是日本拒绝加入国际联盟的威胁。作为交换，日本同时向“三头会”保证将完全主权交还中国，明确将来可以保留的自身权益范围，只是这些保证又因日本以信用相争未能写入和约。
日本政府在事后追认了代表在巴黎的行动，外务省于1919年5月提出了第一份《山东诸问题善后方针》，这份方针除要求严格执行代表的承诺与声明内容之外，建议政府在媾和条约成立以前撤废日本在山东的民政，将军队集中到青岛并减少到最小限度，于媾和条约成立后立即开始与中国商议交还事宜，并于协议成立时撤尽日军。与此同时，守旧势力和军方强硬指责代表在和会的表态是屈从欧美压力，局限日本权益的软弱行为。陆军与外务省针锋相对，不但有意将租借地全域划作专管租界，还要求保留在当地的大量政治权利和驻军。这种内部意见的对立，一直持续到美国因参议院的激烈争论而强硬要求日本发表声明。
北京政府在巴黎和会力争收回山东失败后，一面指示代表在会尽力寻求保留签字，另一面则暗中与日本接洽，缓和对日关系，以预留余地。日本在要求得到满足之后也没有继续坚持强硬立场的打算，于巴黎和东京两地，发表宣言的同时，回应徐世昌的要求，表态愿意出具于和约生效后尽快开始交涉的凭证。但随着形势发展，北京政府倾向中日直接交涉以谋求挽回现实的意见与中国代表团借助列强牵制日本的主张对立激化，最后在国内舆论大潮助攻下，中国代表团选择拒签和约。
中国代表拒签，重在表态，意在通过列强施压日本以蓝辛草案为底本发表声明，以便中国补签和约。但中国拒签引发美国参议院与美国舆论的强烈关注，共和党利用山东问题攻击威尔逊政府，抵制《凡尔赛条约》。在此背景下，内田康哉再次发表声明。日本发表声明，原有缓和中美两国国内舆情的目的，但碍于外交调查会内守旧势力的反对，这种意图表达被削弱，以致中国人普遍认为声明只是出于对美外交的考虑。各方对日本声明内容都不能满意，加之中日条约引用问题意外引发日美争论，使得山东问题国际化的同时，也束缚了北京政府自主选择的空间。鉴于国际形势，中国只得放弃补签和约，选择观望。《内田声明》没有达到理想的效果，但就日本内部而言，它的重要意义在于，协调派借助外力有效抑制守旧势力，统一了日本内部政策层面的基调和方向。在此之后临时外交调查会未再见激烈冲突，问题更多地集中到政策执行层面上外务省与陆军的对立。
三
巴黎和会以后，公众舆论成为制约北京政府外交的重要因素，间接也成为日本在山东问题解决过程中不得不面对的新的现实。《凡尔赛条约》生效后，日本试图以达成协议成立前的撤军或是局部解决来寻求打开局面的办法。北京政府虽也倾向中日两方直接交涉，但因无法整合国内意见，引导出有利于政府自身的舆论环境，以致采取延宕主义。僵持之际，日本政府开始有了以局部问题为突破口，进而为直接交涉创造机会的构想，就收束日本在鲁战时设施问题先行展开地方性谈判，此法因两国对于设施定义差距过大而流产。
北京政府虽对山东问题提交国际联盟预期较低，但碍于国内舆论所向，在延宕主义的延长线上尝试了提交国联的可能，尽管最终只是在大会宣布保留提出的权利。针对中国可能提交国际联盟的动向，日本外务省在1920年9月提出了第二份《山东问题善后大纲》，强调“斥权谋，弃诡策”，以诚意化解疑惧才是对华唯一方策，建议政府采纳局部解决的方式，即首先实现撤军来寻求问题的最终解决。这份大纲在原有方针基础上对交还条件做了大幅度修正，除维持盐业经营权、铁路矿山中日合办、青岛海关聘用日本关长之外，主张进一步放弃巴黎和会当时坚持保留的经济特权。陆军的反对与中国对直接交涉的踌躇，导致这项以彻底撤兵为前提的方案没能在中日“直接交涉”期内上升为政府决策。这一时期，中国为提交国联拟订的《山东问题解决标准案》，实际上与日本外务省所拟《山东问题善后大纲》差异很小，应该说两国已经为山东问题的解决整备了一定的基础。
1921年初，中国寻求解决山东问题有了新的动向，颜惠庆透过外交部职员祝惺元向日本驻华公使馆提出了一种私人磋商办法，也就是先通过私人沟通，整合双方意见，提出可行方案的设想。日本政府鉴于过去因中国外交策略与舆论宣传的吃亏经历，不愿意回应这种带有秘密外交性质的提议，仍主张局部解决的政府交涉方案。到了1921年5月，因美国放弃加入国际联盟，中日双方相互联络，布局直接交涉的动作变得更加频繁，北京政府主动派员到东京疏通并提示中国希望条件之后，双方就解决办法达成了初步共识，即通过坂西—余晋龢这一私人渠道秘密谈判撤军，而后再图山东问题的整体解决。(https://www.daowen.com)
然而，华盛顿会议的提起却为问题解决提供了新的路径，成了加速日本内部整合的催化剂，币原建议请美国出面劝告中国同意直接交涉，日本政府于是放弃已在进行的中日秘密磋商。华盛顿会议的邀请函，暴露了两国互信基础与共识的薄弱，但双方探索直接交涉解决问题的历程至少证明，华盛顿会议的召开，并不是从根本上改变了山东问题的解决进程，而是作为催化剂加速了解决进程。
四
日本担忧自身过去的政策横遭批判，急于在华盛顿会议开始前了结山东问题，主动寻求美国介入，期望美国劝告中国接受直接交涉，也意味着在山东问题上回归对美协调。美国国务卿休斯发挥了他出色的外交才能。他最初认为山东问题应该列入会议议题，但在日本明确表达期望会前解决的意向之后，出于现实考量，他在实质上巧妙充当了协调者的角色。休斯虽然表态愿意劝告中国，但坚持须以日本出示可行的解决条件为前提，并有意充当调停，通过自己之手将条件转交中国。日本不愿美国干涉过多，遂决定直接通过外交渠道向中国递交解决条件，再次提议速开谈判，同时将日本方案秘密提示美国。尽管由于铁路处理问题上的分歧使得日本没能实现会前部分解决的目标，但通过英美斡旋，由中日双方在会外并行谈判的设想在此时已具雏形，而中日往复换文又明确了双方的主张与分歧，实则奠定了华盛顿会议期间“边缘谈判”的各项基础。
直接交涉与会内解决，“非损中国体面即损日本体面”。中国于会前即判断在会审查未必对中国有利，遂有意动员美国出面撮合，在会外寻求一种非直接谈判的会晤方式。日本极力排斥会内解决，其缘由与过去企图掌握交涉主导权的目的大不相同，主要是不愿本国过去的政策遭到公开批判，但对中国可能将山东问题提起会议的情况也无意顽抗到底。于上述情形下，中国代表推动美英出面斡旋会外谈判的过程，事实上几乎没有遭遇任何阻力。
在具体的谈判过程中，双方攻防的焦点主要在胶济铁路的赎回办法。日本外务省在华盛顿会议召开前就曾主张放弃胶济铁路合办，改为借款赎回，因陆军方面反对而作罢。华盛顿会议“边缘谈判”期间，借款赎回方案也遭中国代表坚决反对，币原等日本全权代表一度建议政府接受不附带用人条件的现金赎路方案，引发谈判中断危机。在国内舆论与代表团内部压力下，中方在铁路赎回问题上态度强硬，始终主张现金赎回或国库券分期办法。日本方面，外务省内也有意见认为“通过铁路扩张利权已成历史，日本应以充分发挥其交通机关的机能为主眼”，提出了由新四国银行团提供借款，日本作为借款团一员参与铁路经营的设想。这种方案最终未能获高桥内阁支持，日本政府坚持借款办法的立场强硬，要求声明中断谈判，留待日后解决。币原于此时积极行动化解危机，疏导政府意见，确保谈判得以继续进行，在政府立场与中国主张之间寻找妥协点。“边缘谈判”的结果采纳了中国提出的国库券方案，但日本通过用人保留了参与铁路经营的特权。其结果，除去参与铁路、矿山的经营之外，日本在一战期间获得的山东利权悉数归还中国，但仍在当地保留了具有优势的经济地位。
通过山东问题交涉、解决过程的梳理，本研究亦可得出以下结论：
（一） 一战后初期日本外交的“新”的特征，实则是原敬为首的国际协调派的群体色彩，既有作为指导者原敬在外交路线抉择与人事安排上的体现，也有外交担当者从事交涉活动的临场表现。这种“新外交”倾向的基础，最初是原敬个人的外交战略思想以及他对国际形势的判断，也有协调派对世界潮流的洞悉与对过去政策的反思。同时，碍于外交的惰性与惯性，这一时期的日本外交又必然带有“守旧”的意味。这种“守旧”，有协调派自身新旧思想的对立与矛盾，也有迎合新潮流的协调派群体与守旧势力、代表扩张主义的军部之间的对立、博弈与妥协。不同立场的冲突、对立与妥协又呈现于具体的外交决策过程与实践活动中。
外在要素作为影响日本外交的动因，也呈现出两种不同的表现。其一是对国际协调派自身的冲击，使他们产生自我反省，调整策略以做出新的回应；其二是在国际协调派与守旧势力、军方的博弈过程中，外力往往被协调派引为牵制对手之用。其结果，这一时期日本外交呈现出强烈的中间路线志向与渐进主义特征，也就是不纯粹的“旧外交”与不彻底的“新外交”相互交融，在整体上呈现一种由“旧”向“新”的转变过程。
一战结束之初，维持山东既得权益仍然被认为是理所当然，但至华盛顿会议开幕，“通过铁路扩张利权已成历史”的观点成为日本外交界的基本共识，从这个意义上来说，一战后初期的日本外交，尽管其政策转换在实践过程中遭遇内外困境，存在曲折，但仍为“华盛顿体系”的成立准备了各项条件。
（二） 中日两国在巴黎和会山东问题上的激烈交锋，实则是中日两国自主推进外交政策转换后，政策对立引发的结果，最终造成中日关系急剧恶化。两国基于这种状况开始展开政策调整，因而这一时期日本外交的转换尽管带有主动的成分，但在其外交实践过程中，受到中国外交政策转变与中国国内新要素带来的双重影响，也体现出被动转换的特点。与此同时，中日间存在一组显而易见的矛盾：中国担忧直接交涉会引来日本提出有损国权的重大要求，因此其重在探询日本的交还条件；日本怀疑北京政府没有交涉的诚意，不愿轻易暴露己方底线。由中日代表私人接洽局部解决，是双方都认为别无他法的情况下才可能达成的共识，因而这种共识本身是脆弱的。也就是说，尽管双方都有寻求解决的意图与努力，但在美国缺位的情况下，两国间的信任危机使得在纯粹的两国框架内解决问题的可能性遭到质疑，于是这一问题被推入了华盛顿会议的“边缘谈判”。而华盛顿会议上山东问题的解决，同时也意味着一战末期以来，中日两国政府从某种程度的协调走向对立，进而重新寻求协调的完成。随着山东问题的解决，日本“对美协调”与中国“联美制日”的构架，最终被美国主导下的“华盛顿体系”取代，从这层意义上说，山东问题的交涉、解决过程，也是一战后新的东亚国际秩序寻求建立的过程。
(1) 《松井ヨリ内田宛》（6月17日），《日本外交文書·大正八年》第三冊上卷，第345—348页。
(2) 同上。