第一次直接交涉提议
和约批准问题在美国陷入僵局，久拖不决。更糟糕的是，1919年9月下旬，威尔逊在西部之行途中罹患中风，在长达18个月的时间内几乎无法办公，以致美国国务院行政部门陷于瘫痪。 (1) 加之蓝辛离职，这一时期中国很难指望美国在山东问题上提供更多有效的助力。 (2)
原敬内阁成立之初停止援助段祺瑞与推动中国南北统一的政策转换没有带来预期的效果，巴黎和会的山东之争又引发中国国内强烈的反日舆论与轰轰烈烈的抵制日货运动。反日运动的长期化不但影响山东问题的解决，其本身也成为中日间的重大外交问题。与此同时，“日本停止提供借款后，新四国借款团又尚未成立，导致外国对华借款处于实质禁止状态，北京政府迎来了最糟糕的财政困境” (3) 。这种情况下，日本军部积极主张通过援助徐世昌作为促进南北统一、镇压反日运动、实现山东问题直接交涉的破局之策，对此原敬也表示赞同。 (4) 经过漫长而极不顺利的交涉之后，日英法美四国最终在1920年1月就对华借款达成一致，并于2月由日本首先提供预付金900万元。 (5) 通过援助“亲日派”来创造直接交涉机会的策略显示，日本决策层对于中国民族主义勃兴与公众舆论崛起的深层内涵缺乏根本认识。
直接交涉的提出
1920年1月10日，《凡尔赛条约》生效。 (6) 日本天皇于13日颁布诏书，批准媾和条约。同日，原敬内阁着手讨论向中国提出交涉之事，决定在巡警组织问题一项中“添加于日中协商成立前，亦可从山东撤兵的趣旨” (7) 。与此同时，借着向中国提出直接交涉的机会，日本政府决定答复美国上年8月28日提出的备忘录。其主旨是：经日本政府与本国全权委员详细确认，不能同意美国政府在备忘录中提出的“日本代表与中国政府进行胶州湾交还谈判时，不引用1915年条约和1918年换文”的要求。但日本政府保证将诚实履行巴黎和会上协约国主要代表间达成的谅解与日本全权委员的声明。 (8)
同日，内田康哉电训小幡酉吉：和平条约生效，日本政府依事前声明，希望尽快就归还胶州湾及其他山东善后问题与中国开始交涉，“一扫因山东问题引起的种种棘手问题，改善日中关系，并向世界履行日本公约，增强各国对日信任”。 (9) 内田要求小幡尽快向中国当局递交节略并作适当说明。外务省拟定的节略内容如下：
一、 现在平和条约案已发生效力，日本政府为遵照累次声明交还胶州湾，并解决关于山东之善后问题起见，欲与贵国政府开始商议，庶本案可以迅速诚实妥为解决。又此案拟由贵我两国政府特派委员在北京办理，似于彼此均属方便，不知贵国意见如何。
二、 山东铁路沿线之日本军队，日本政府不但遵照以前外务大臣之声明，俟贵我两国关于交还胶州之约章成立后撤退日军，即使在约章成立以前，亦拟从速撤退。惟贵国政府，宜于此项军队撤退后，从速着手组织贵国巡警队并完成之，以负警备铁道之责任。盖日军撤退后，倘巡警队尚未组织完备，则交通之安全自难确保。不惟日本受其害，即合办其事，利害相共之贵国政府，亦当受不利之影响。果至如是情形，则为警备铁道起见，迫不得已，惟有仍将日军留存，望贵国政府体谅斯意，速组织巡警队为幸。 (10)
上述节略可见，尽管日本政府在交给美国的答复中拒绝回避引用中日条约、换文，但在实际交涉过程中，有尽可能回避使用中日条约与换文相关字样的痕迹。
小幡接到训令后没有立即行动，他回电建议日本政府暂缓提交节略第二项内容，先以确定中国意向为主。他认为日本政府目的意在“释放善意”，但节略内容一旦泄露，难保中国舆论不会曲解本意，怀疑日本借口中国巡警队的不完备来迁延履行撤军约定。 (11) 内田强调第二项内容是希望“尽快将警备之任交给中国”，日军暂时充任铁路警备只是权宜之计，日本有必要就此表明立场，避免中方误解。他指示小幡：政府已决定发表交涉经过，不必担忧中国泄露，按原计划提出交涉。 (12)
小幡根据政府训令，于1月19日请见中国代理外交总长陈箓，提议两国从速开始交涉。 (13) 小幡向陈箓强调了两点：一、两国特派委员在北京商议；二、俟中国组织巡警队后，无论中日协定已否达成，即可撤退日军。 (14) 于归途中，小幡因其他事项拜访国务总理靳云鹏，顺带也向靳转达了日本政府节略之事。靳称事属重大，须提出国务会议讨论之后，交由外交当局正式回答。 (15)
诡异的是，关于日方提交给中国的节略，《秘笈录存》中还有一个与上述文本截然不同的版本。该版本除以对德和约生效为由要求开议外，还强调依据1915年《民四条约》，日本政府确信中国政府承认日本继承德国权利为正当等内容。其中关于青岛交还条件，参照1915年中日换文，包括设立日本专管租界。 (16) 该版本也出现在《山东汇刊》 (17) 和沈云龙所著《徐世昌评传》 (18) 里。《山东汇刊》注明其来源是《晨报》，而《徐世昌评传》则称出自《外交部档案》 (19) 。但同样是沈云龙主编的《中日关系史料》中，却并没有收录这个版本，其所收 (20) 与前述日文版本一致，属北京政府外交部原档 (21) 。查台湾“中研院”近代史研究所所藏原档与日本外务省外交史料馆档案 (22) ，也不存在提及中日条约、换文的版本。再者，北京外交部发给欧美驻使的电文也都没有提到中日条约、换文之事，因此可以确定日本未曾向北京政府提出《秘笈录存》所载节略。也即是说，日本首次向中国提出直接交涉时，确实没有提到民四条约。
小幡向中国提出交涉数日后，日本外务省发现驻华公使馆抄交中国政府的节略与外务省定稿不一致。外务省拟具节略时，认为原稿中“果至如是情形，则为警备铁道起见，迫不得已，惟有仍将日军留存”的措辞，看上去不免有“借口中国巡警队组织不完善而继续驻军的嫌疑，违背日本政府本意” (23) ，因此将之修改为“是以目下暂时为警备铁路起见，不得已虽将日军留存，一俟贵国巡警队组织完了，即在中日协定成立之前，亦欲立时将日军撤退” (24) 。但不知为何出了差错，误将已经废弃的草稿电送给了小幡。小幡于是又在2月4日致函北京外交部，以电码误译为由修正字句。 (25)
日本要求直接交涉的节略送交北京外交部后，遭到国内舆论的普遍反对。全国各界联合会、全国学生联合会及山东省议会等，于翌日（1月20日）即通电要求拒绝日本提议、退还节略。舆论普遍认为，中国宣战已使德国旧有权利悉数消灭，中国拒签和约，《凡尔赛条约》与中国无关，日本此举是以德约生效为借口，诱使中国承认日本继承德国权利。 (26) 广州军政府方面，孙中山于23日致电北京政府，亦反对直接交涉。孙在电报中主张：谬然承认日本继承德国权利，将使之前“举国呼号拒绝签约之功，隳于一旦，即友邦之表同情于我者，至此亦失希望，后患何堪设想”。 (27) 他在接受上海《民国日报》采访时也称：“吾国既已拒签德约，自无再与日本直接交涉之理”。对于拒绝后如何处理，他认为宜“与美联络，而日本之强横，可无所惧”，最后自当无条件交还。 (28) 梁启超也反对直接交涉，主张提交国际联盟。他认为即使不能确定提交国际联盟是否能够成功，但以此“引全世界人之注意，将来必有好影响”。 (29)
北京政府靳云鹏内阁在1月21日召开国务会议讨论日本提议，认为此事既须征求驻外公使及各省长官意见，也须斟酌国民态度，更有必要探查日本交还条件如何，总之应待外交总长陆征祥回京后再议。 (30) 两日后，徐世昌宴请段祺瑞、靳云鹏、梁士诒、曹汝霖、陈箓等人 (31) ，征求意见。根据曹向小幡透露的情形，段、靳、徐等均主张开始交涉。 (32) 话虽如此，政要中敢于公开赞成直接交涉者，事实上唯段祺瑞一人 (33) 。他在接受《益世报》记者采访时明确表示赞成，认为“交涉要旨，须收回胶澳，不失国家主权，而利益上不能不稍为放弃，然亦须规定年限，俾有完璧归赵之日” (34) 。陆征祥从欧洲回到上海时，受到热烈欢迎。自上岸到登上去北京的火车，一路上被民众围得水泄不通，在听到“不要跟日本直接谈判”的呼声时，陆回答：“这一点请各位放心，我既没有签字，即是拒绝谈判。” (35) 1月24日陆征祥回到北京，虽仍署理外交总长，但去意已决 (36) ，他在中国外交史上的活跃也在此时落幕。
驻外公使中，北京政府尤其看重顾维钧的态度，于收到节略翌日，即去电征求意见 (37) ，而给其他驻使的电报，则是在21日发出的 (38) 。顾维钧于1月26日长电陈述了自己的见解，认为“山东问题，今昔形势不同，日政府既将交还办法请我商议，似难拒绝”。他提醒政府若同意开议，“当认三国会议录所载各节，为日本已允之条件，再图较为满意之解决为宗旨”，不能承认以中日条约、换文为依据。顾维钧在电报中首次较为详尽地阐述了中国应当主张的交还条件与注意事项：三国会议记录之外，应“提议胶澳领土权由我开放，否则亦只能允设公共租界。胶济铁路由我国将日本应得一部分权利借款赎回，高徐济顺亦筹借还垫，而收回权利。至日使节略所称，撤退沿路日军一节，窃亟应商请日本于开议之前，先行撤退。一方面即由我于他路警队中，择优组派担任保护，俾得和衷商议，免滋国民之误会。万一不能允从，则请其声明现在驻鲁日军确数，防其于磋商期内，潜增兵力，施行威逼”。再者，山东人民因日军侵犯中遭受的损失也可向日本提出要求。 (39)
北京外交部认为顾的建议“切中窍要”，政府宗旨遂逐渐确定：“拟抱定拒德约之宗旨，撇开中日协约及和约三款，就事实上互商相当解决；倘彼不允，其咎亦不在我，将来仍有交付联盟及由各国调停之余地。”但考虑到西南及国民意见多主张提出国际联盟，此法在法理和事实上难免有种种阻碍，也应有所筹及，故而北京希望顾维钧能就此发表意见。 (40)
顾于30日回复外交部称：今昔情势不同，如今日本在法律与现实层面都占据优势，中国不宜拒绝直接交涉。至于提出国际联盟这一办法，于时机未成熟前只会徒增阻碍。为此，他给出了三个理由：一、国际联盟刚刚成立，美国尚未加入，各大国主张以执行德约为首要，中国即使提出也难有效果。现在拒绝日本提议，不但各国不能理解，即将来提出国际联盟，以此诘问我国，也难以辩解，因此不如同意与日本商议。二、美国众议院虽然通过了山东保留案，但德约尚未批准，两党议员因舆论主张早日批准，有修改山东保留案字句以获取民主党同意的动向，此层须加考虑。三、日本占据青岛及胶济铁路已有五年，山东人民陷于水深火热，呼吁已久。不能尽快收回，就不能解民之困，拖得越久越难处理。他还强调说：即使直接谈判没有结果，“仍有提出国际联盟会之余地，于我无伤”。 (41)
对北京政府而言，寻求各方意见以谋善策自然重要，探知日本交还条件更是关键。北京政府不但需要据此评估开议风险，在决定开议的情况下，也需有足够理由缓和舆论及在野政要的反对。而这个任务又落在了曹汝霖身上，曹1月24日会见小幡时明确希望透露日本提案的大致内容，这极可能是前一日聚会时，徐世昌等人授意的结果。小幡质疑反对运动日趋激烈，北京政府是否有开始谈判的决心。曹告诉小幡：若日本提出的条件并不苛刻，他相信政府总是能克服的。日本应该抓住这个恢复中日友好的绝佳机会，坦率让步。他还以私人立场表态称：若可行，他将建议政府让段祺瑞担当交涉。小幡借机试探曹，中方究竟以何种程度为满足。曹以个人意见提出：“一、青岛不设置专管租界或公共租界，以现状完全归还中国，于中国行政权下开埠，允许外国人居住、营业；二、炮台、兵营（德）等德国时代的公共设施原封不动移交中国；三、胶济铁路及矿山由中日合办，但其督办应由中国政府选任；四、青岛上海间、青岛芝罘间海底电缆交与中国”。 (42)
2月5日，中国驻日本代理公使庄景珂造访外务次官埴原正直。庄告诉埴原：徐世昌、段祺瑞等政要倾向直接交涉，但无奈外间反对激烈。为巩固政府当局决心，有必要了解日本开出的大致条件。埴原表示：若中国政府信赖日本政府的公正态度开始直接交涉，他相信基于日本政府诚意，问题的解决绝不至困难，但协定条件须待商议开始后方能提示。尽管如此，他还是给了庄一些提示。 (43) 事后，庄景珂将自己与埴原的问答要点做了总结：一、关于撤兵，只要中国愿意谈判，均易解决；二、租界无外专管、共同、自开商埠三种，只要不损侨民利益，均可从长计议；三、组织巡警队即行撤军，铁路两国合办；四、日本政府不同意推翻中日协定；五、日本认为提出国际联盟未必对中国有利。庄景珂认为，埴原“谈话间对于无野心、有诚意等情形，在范围内可让步各等语极为坚决”，他建议政府“自以直接谈判为利”。 (44)
国务院参议袁良2月12日造访小幡，劝告日本考虑同意下述解决条件：一、日本归还青岛，中国自开青岛为商埠；二、铁路、矿产、埠头等在中国交通部监督下由中日合办；三、取消济顺、高徐预备合同；四、公共设施归中国；五、海底电缆及盐田等由中日合办。袁告诉小幡：山东政要认同直接交涉，若能应允上述条件，山东方面将请愿政府坚决展开直接交涉。 (45) 根据小幡的意见，袁良的方案似乎是在曹汝霖方案基础上，在海底电缆及盐田等经济利益的主张上做了让步的结果。小幡随后报告外务省：北京频繁打探日本提示条件，当局怯懦又缺乏负责的勇气，在无法了解归还条件之前，他们不会轻易负起交涉责任。如日本政府认为应尽快开始交涉，不妨考虑非官方透露一些日本的意图。 (46) 不过，日本政府并未对此做出任何回应。
北京政府进退两难，虽倾向直接交涉，但国民与西南方面皆强烈反对，丝毫没有缓和的迹象。日本对于中方所提条件又反应消极，以至未便应允；拒绝日本提议，则日本实际占领着青岛与胶济铁路，《凡尔赛条约》又在法理上认可其继承德国在山东特权，置之不理则中国主权仍不能恢复，也不能遏制日本侵略。 (47) 国内多数意见主张提出国际联盟，北京政府也认为这一方案前途渺茫，日本亦必然反对。既然接受、拒绝抑或提出国联皆不可行，结果就唯有迁延一途。
局部突破策略的可能性
北京政府奉行迁延主义，既不表态赞成也不驳回日本节略的做法，令国内舆论颇为不满。全国学联于3月27日召开特别评议会，讨论反对中日直接交涉办法。 (48) 复于4月9日致电北京政府：“限其四日内驳回日本通牒”，否则“虽牺牲一切，亦所不计”。同时以此通电各地学生联合会，号召“全国学生共起图之”。 (49) 朝野方面，山东出身的浙江督军卢永祥、湖北督军王占元、第三师师长吴佩孚等政要48人，于3月31日联名通电北京政府，反对直接交涉，主张提交国际联盟。 (50) 此电之后，靳云鹏曾嘱秘书厅整理电文，反对交涉、主张提交国联者占七八成，主张直接交涉无效再提国联或无主张者二三成，赞同直接交涉者寥寥无几。 (51)
北京政府无法整合国内意见，从而引导出有利于直接交涉的舆论环境。原敬内阁遂借德国交付文书之机，催促北京答复直接交涉之议。 (52) 4月21日，内田训令小幡称：北京政府靳内阁地位羸弱，缺乏促成本案交涉的势力，因而采取迁延主义。然而山东问题若继续放任，不但日中关系恶化，对于日本对华贸易也会产生不良影响，于两国皆属不利。中国抱有提交国际联盟的意向，虽难以想象英、法等签约国会听从中国主张，但纷争持续，难保他国不会指手画脚，还是速图解决为好。当前催促中国政府或许无效，但此举可令日本政府希望从速解决问题的精神宣明内外，也可能对关注外国舆论的中国官民产生较好的影响。 (53) 依据日本政府训令，小幡于26日向中国政府递交了提议直接交涉的第二次照会：
关于交还青岛及其他之山东善后问题，中、日两国政府应从速开始商议事，前奉帝国政府训令，曾由本使达知贵国政府在案，迩来经三月矣。兹奉帝国政府训令称，值兹世界各国正在努力确立永久和平之际，中、日两国一任此种问题久悬不决，颇为遗憾。帝国政府现据驻德大使报告称，德国政府业将按照和平条约第百五十八条之各种文书交付前来云云，是以帝国政府认为弃此机会，速图本问题之解决，于中日两国均为紧要，应请中国政府从速决意，依前次帝国政府所开办法办理等因，相应照会贵代理总长，即希查照办理，并见复为荷。 (54)
三日后，陈箓告诉小幡：按照目前外界情形，“政府尚不能放手办理，此事开议一层，仍须从缓” (55) 。小幡认为，若反对两国直接交涉解决，结果无非提交国际联盟。陈箓辩称：中国政府正是出于顾全邦交才主张缓议，希望日本政府谅解苦心。否则，中国既未签《凡尔赛条约》，自不能承认该约规定的办法，理应退还公文。小幡只得表示：日本政府非常重视该问题，也理解中方的苦心，恳请中国政府无论如何具文答复26日照会。 (56)
国务会议两次讨论复文无果，又逢靳云鹏提出辞职，答复日本之事就此耽搁下来。 (57) 5月22日，北京政府外交部在拖延了4个月之后，终于照会日本驻华公使，答复不能直接交涉之意。其节略如下：
关于解决交还青岛及其他山东善后问题一事，准四月廿六日照开等因。查此事，前准本年一月贵公使面交口上书所述贵国因条约实施之结果，拟为交还青岛及在胶济沿线撤兵之准备各节，本国政府均已了解。无如中国对于胶澳问题，在巴黎大会之主张未能贯彻，因之对德和约并未签字，自未便依据德约，迳与贵国开议青岛问题。且全国人民对于本问题态度之激昂，尤为贵公使所熟悉，本国政府基于以上原因，为顾全中日邦交起见，自亦未便率尔答复。至续准送交改正口上书译文，益见贵政府愿将胶济沿线之军队撤退，本国政府正与地方官筹商抽调他路警备队，以任保护全路之责。又准照开前因，当经本部长将上述本国政府不能遽行与贵国开议各情形，面达在案。惟根据目前事实上之情状，对德战争状态，早经终止，所有贵国在胶澳环界内外军事设施，自无继续保持之必要，而胶济沿路之保卫，从速回复欧战以前之状态，实为本国政府及人民最所欣盼，自当为相当之组织，以接替贵国沿路军队维持全路之安宁。此节与解决交还青岛问题，纯为两事，想贵国政府必不迟延其实行之期，致益滋本国人民及世界观听之误会也。贵国政府如将战时一切军事上之设施，从事收束，以为恢复和平之表示，本国政府自当训令地方官与贵国领事官等接洽办理，相应奉复，即希查照为荷。 (58)
北京政府拒绝直接交涉的同时，要求日本履行撤兵承诺，将战时军事设施整理收束。25日外交部致电山东省长屈映光、督军田中玉及特派员施履本，就抽调警备接手保障胶济铁路安全之事，探询山东地方意见。电报中称：“胶济沿线撤兵，虽一时未必遽能成为事实，而答复日使节略，既有拟即抽调他路警备队前往接替之语，在我自不容不有相当之准备。”外交部要求山东查明当地所有日本因战事增设的布置，认为应行收束者，相机向日本军事长官或领事等交涉。如果对方不允，“即电中央宣布，使各国共知日本实无解决鲁案诚意，于本案前途不无裨益”。 (59) 三日后，屈映光等电复外交部称：山东地方已准备抽调本省军队一个旅密为布置，一旦日军决定撤退之期，即可前往接替。胶济情形此前已奉总统密谕派员调查，汇编在案。 (60)
外交部此电，虽有筹备接替日军保障铁路安全的设想，但对日本同意撤军的预期很低。提出撤军要求，主要不是为了打开局面、寻找解决的突破口。电文后段意思更为明朗，其意在通过此举，瓦解日本将拖延的责任推给中国的可能，增加中国拒绝的正当性，维持国际舆论对中国的同情。
日本人认为中国拒绝交涉却要求撤军，实属“妄为”。6月8日，原敬内阁召开内阁会议，讨论针对中国的复文。内田建议反驳中国主张同时，应答复不可能无故撤兵的趣旨，但他同时提出：果断撤兵或可解各国疑惑，也不失为打开局面之策。最后阁议决定先诘问中国的“无理”。 (61) 内阁的决定于11日提交到外交调查会，原敬在日记中提到了牧野伸显对政府拟定复文的反对：牧野“主张为以后考虑，也有必要果断撤军”，即使不能直接接受中国的答复，“也应该保留能够开谈的余地”。 (62) 牧野之所以认为须预留余地，是因为阁议决定的草案中，针对中国要求撤军一事，作如是说：
于中日协定之前，中国完成巡警队组织，日本即撤退军队之说，是为中国承诺开始山东善后问题商议之基础。中国政府拒绝开议，则其根本意义动摇，帝国政府自当有别作考虑之自由，故对此暂作保留主张。 (63)
这样的措辞无疑没有为今后谈判预留任何余地。外交调查会最后采纳了牧野的意见，在反驳中国的复文中，保留“（避开日中合办、巡警中加入我国教官等文字）在铁路沿线设立巡警队后即行撤兵的主旨”。 (64) 翌日，原敬拜会山县有朋，山县也认为继续驻军未必是好事，担心不尽快从山东撤军，将来会发生重大变故。他答应“会指示参谋次长为首的陆军方面，对阁议表示赞成”。 (65)
根据政府指示，小幡于6月14日第三次照会北京外交部，因原文冗长，此处不再全文引用，仅总结主旨如下：
一、 关于处理山东问题的根本原则，中日间已有成约，且依迭次声明毫无疑点，日本政府不能认同中国政府以未签署对德条约为理由不便与日本直接开议的说法。
二、 依据中日条约与对德条约，日本依法继承权利，不因中国签约与否受到影响。
三、 中国拒绝日方提议，是阻止日本履行条约义务，应该负故意拖延的责任。
四、 日本政府为顾念中日邦交重申：中国政府将来认为方便开议之时，无论何时，日本政府同意允商。
五、中国按巴黎约定办法组织巡警队后，虽在中日协定成立以前，日本立即撤军。
六、胶澳环界内外一切军事设施，属于需要协商之山东善后问题，中国政府允与日本政府开议，于协定完成时，此问题自然解决。 (66)
节略的特点在于重申了中日条约与换文。事实上，日本外务省在指示小幡当日，曾有意同时电告驻美大使币原喜重郎，要他向美国国务卿说明日本提出直接交涉的经过，解释日本节略中可能涉及中日条约的理由。外务省拟订的电文写道：“中国政府没有根据和平会议决定解决本问题的意向，为促圆满解决，日本政府可能有必要向中国政府提及日中条约中的条款，以敦促其反省。” (67) 但不知为何，这封电报当时没有发出 (68) 。该电显示，日本政府重提条约的目的在于“敦促中国政府反省”。但从结果上而言，却更像是火上浇油，反而遭到中国舆论的强烈抨击。这在某种程度上也意味着，日本对于中国国民强烈反对提及这些条约、换文的理由缺乏基本认知。
值得注意的是，内田发给小幡的电报显示，日本在答复中国节略同时，有意弄清中国复文中提及的胶澳环界内外军事设施的意图，并试图尝试以此打开局面。但胶澳环界内外军事设施的范围不甚明确，按照日本政府的理解，其狭义上包含租借地内外的兵营、野战邮局、济南的无线电信之类设施，广义解释则包括守备军制度。根据中国节略末段中“训令地方官与贵国领事官等接洽办理”的字样，他们认为中国可能单指狭义而言。内田告诉小幡：如果中国政府确有这样的意向，日本也可以指示前线官员开始地方性的商议。随着商议的进展，或可推广至更多其他事项，逐渐引导向山东问题整体相关的交涉。正因如此，在日本节略末段才使用了预留余地的措辞，他指示小幡确认中国是否有开始地方性交涉的意思。 (69)
小幡面交节略时，附带提出了这个问题，陈箓当时答复说该问题可与日本节略一并答复。 (70) 但后来答复之事不了了之，关于军事设施的范围问题，北京政府国务会议也久不能达成一致意见 (71) 。在小幡催促下，陈箓于29日遣秘书熊垓访问日本公使馆，单独回答了军事设施的范围问题。中方提出：所谓胶澳环界内外军事设施，是指日德开战后，日本根据作战及军事占领而增设的各种布置，包含开掘及试掘的矿产及轻便铁路、邮政电信、学校医院、工场、在内地租借或建造的房屋建筑、在内地开设的店铺、租借买入的土地等七项在内。熊垓告诉小幡，日本如能遵照外交部复文办理，中国自当电知地方官接洽。小幡认为中国认定的军事设施包含事项过于宽泛复杂，须请示本国政府再行告知。 (72)
如前所述，北京外交部提及胶澳内外军事设施一层，本不是为解决问题设计的通融办法，但日本人却对此留了心，打算顺着他们的理解往下走。北京的回答让东京颇为失望，内田回复小幡说：“根据中国的见解，其所谓军事设施不仅限于纯粹的军事设施，包括一般山东善后相关商议事项，因此中国政府若无就山东问题整体交涉的诚意，则我方无从按照中国见解就本件进行商议。”他让小幡简单回复北京外交部：“关于本件，幸得中国方面详细见解，据目前我方见解，日本政府认为，所谓军事设施仅限于野战邮局及无线电信、军队兵营之类而言，如前递节略末段，应作为山东善后相关商议事项的一部分解决。” (73) (https://www.daowen.com)
日本政府意图以局部为突破口，先行展开地方性交涉，进而为中日直接交涉创造机会的想法就此流产。此后，内田于日本议会重申：山东问题“不幸中国以拒绝签字及国内政情不允许为理由，不应帝国还付之要求……然今后若中国态度有变，希望开议，则无论何时，日本仍有应其所请，以图圆满解决之决心” (74) 。
国际联盟与山东问题
日本通过《凡尔赛条约》加入国际联盟，成为国联行政院常任会员国。北京政府众、参两院则分别于1920年5月26日 (75) 、29日 (76) 通过《圣·日耳曼条约》。7月16日对奥和约生效，中国成为国际联盟创始会员国之一，开始正式参与国际联盟活动。 (77) 8月9日，第二次靳云鹏内阁成立，颜惠庆出任外交总长。 (78) 同月，北京政府任命驻美公使顾维钧、驻荷公使唐在复为国际联盟全权代表。 (79)
国内舆论排斥与日本直接交涉，对于将山东问题提交国际联盟抱有期待，北京政府原把提交国际联盟视作延宕主义的一种策略 (80) 。但随着时间的推移，国际联盟第一次大会之期临近，北京外交部不得不开始作现实筹谋，推进提案的准备工作。颜惠庆执掌外交部后，于9月中旬在部内成立和约研究会。不久后，外交部电知顾维钧、唐在复关于提交国际联盟提案的基本思路：“本部意见，我国自应先尽具体问题提出，其余可提出大纲，如违反国际平等原则及有碍中国国力发展各约，均在要求修正之列。” (81) 颜希望顾、唐二人预先筹备提出手续，随时电部。所谓具体问题，即指山东问题。9月23日，顾维钧复电外交部称：山东问题提出国联毫无把握，但若政府决意交会处理，自然应先予提出。他建议以先提交行政院为宜。因山东问题亟待解决，同时提出其他问题会造成案情夹杂、反生障碍，顾维钧主张山东问题略有头绪时，再提出“二十一条”等其他问题。 (82)
于此前后，外界曾盛传北京已决定将山东问题提交国际联盟。9月25日，北京外交部秘书祝惺元向日本驻华公使馆书记官深泽私下透露：对于山东问题，外交部尚未决定提交国际联盟，政府内意见仍倾向于直接交涉解决，今后究竟是通过直接交涉谋求解决，还是提交国际联盟会议，政府绝不会轻易做出决定。 (83) 事实也确实如此，约一个月后，外交部根据和约研究会建议，分电驻外公使，要求他们征询各国政府及国际公法家意见：“如我国将前项问题提出国际联合会，该会能否受理？若不受理，预料彼将何词以拒。” (84)
驻英公使施肇基于20日复电转述英国外交部远东司司长意见，认为中国提案应从法律方面着手。 (85) 顾维钧则与美国政要及国际公法家频繁交换意见，将结果详细报告北京。整体而言，美国人普遍认为国际联盟不致拒绝受理，但受理后的结果难料。 (86) 前国务卿蓝辛被顾维钧聘任为中国国联代表的法律顾问，蓝辛建议中国可先声明保留提出山东问题的权利，俟美国加入后再行提案。 (87) 18日，顾维钧与国际联盟秘书晤谈，也认为提交并无困难，但鉴于国联第一次大会性质，中国如有意提出议案，应等下届为宜。 (88)
顾维钧认为，山东问题提出国际联盟，关键在于英、法、意等国能否同情中国。列强固然赞成中国收回领土主权的原则，但也重视维持机会均等主义，希望保持德国租借青岛时各国享有的权利。他据此拟定收回办法七条：
一、胶州全部收回，青岛由我开放，仍照德国治理时办法，该埠界内所销货物，不征关税，并设市政厅。除厅长外，其他办事人员洋华并任，只立市议会，如有必要外国居民似应予以选举代表之权。但该项自治机关，仍为中国法人，受中国法律之管束，应守中央命令，凡军械过境，办理国防等事，均不得援引他处租界惯例，图谋禁阻。至市议会如何组织，华人可常有代表多数，不为他国操纵，如依据公法，否认日司令部在军事占据期内，所有逼勒华人售地日人之事，或如规定华洋应举代表额数，预为选举等细则，可另行熟筹。
二、 青岛境内德国公产，如码头、浮桥、货栈、灯塔等类，可交我国海关管理，他如电灯厂、宰豕场、自来水厂、矿政公署、医院等类，可交由市政厅管理，其他如炮台、营房等，仍由中央接管，至该项厂栈由日人经理，业已数载，应如何清理，亦可另议办法。
三、 山东铁路问题，其与我国前途关系之重要，实不亚于租借土地，济顺、高徐，闻已由日本允交新银团承办，当不难解决。其胶济铁路，应将德国一部分权利设法赎回，完全自办，如此层不能办到，则须确定赎回年期，于未赎回以前，暂允资本与营业上之合办，将德国官商各股，中日均分，商股如须赔偿，我国认付一半，惟自日本国占据该路以来，历年盈余，亦应分摊，以昭公允。至该路之管理上，属于政治性质者如组织路警等权，应完全由我执行。
四、 所有鲁省日军，应克日撤退。
五、 沿路已办各矿，于该路未购回以前，一律合办。
六、 青烟与青沪海线，均全在我国境内，我国不妨一并要求归我，以为磋商地步。
七、 要求日本声明除双方承认之解决办法外，对于德国前在山东所有条约及合同上一切权利利益，嗣后一律抛弃，勿复要求。 (89)
后来和约研究会正是在顾维钧此项建议的基础上，增补拟定了《山东问题解决标准案》，成为北京政府交涉山东问题的参照基准。
10月26日，和约研究会致函外交部，认为山东问题提交该会缺乏盟约依据，但鉴于国内情形又不得不有提交之实，因此他们建议不如釜底抽薪：“以二十一条提出该会，如二十一条能达解除之目的，则山东问题自可迎刃而解。” (90) 外交部征求顾维钧意见，顾仍主张先提山东问题，并认为山东问题提出国联有据可循，只需考虑即行提出还是稍待时机。 (91)
外交部探查英、法、意三国意向 (92) ，已知其不愿因表态帮助中国而开罪日本 (93) 。顾维钧到达巴黎 (94) 后试探各国代表态度，也认为此时将问题提出大会，各国均不能赞助，恐怕难以收效，中国应等待美国加入后再行提出，以免孤立无援。考虑到国内舆情，他建议采纳蓝辛的意见：“先将我政府有意提出一层向会中声明，如此辨理，既可以表示我国并未放弃提出之权，亦可藉免即时提出之不良结果” (95) 。10日，北京外交部复电同意不在本次大会提出。 (96)
日本政府当然关注中国的动向，为应对中国将山东问题提出国联的可能，外务省也在9月前后着手拟订具体的山东问题善后办法。亚细亚第一课在《山东问题管见》中对中国将山东问题提交国际联盟的可能性，下一步动向对日本的影响，以及日本的应对策略等做了详尽分析，其中写道：
中国尚未决断是否提出国际联盟，要者，中央政府当局毫无坚定信念，最终或依舆论向背临机应变。
山东问题即使提出国际联盟附议，亦难认为裁决会对日本不利。然不论其归结如何，本问题既已付诸世界公论，则不但使问题解决徒增纷纠，亦难保日中邦交不更添隔阂，于大局不利。即中国政府不提出国际联盟，继续维持现状，本问题仍无法打开解决端绪，依然会供作对日反噬之目标。日本当前在远东地位颇为微妙，恐世界舆论趋势逐渐不利。况因山东铁路沿线驻军与山东一般问题密不可分，鉴于日本政府历次声明趣旨与精神，现在仍以撤退无商议余地辩解，于大局上究竟难获支持。长此以往，世界疑惧我国对山东问题解决之诚意，日本国际立场将更趋困难。
山东问题是否提出国际联盟不过一时曲折，抛开国际联盟不论，其关键在于就本问题善后措施，讲求迈出一步之破局办法。近来中国政府之动摇，对日本立场造成何种影响姑且不论，日中关系当下紧要之事，乃如何具体展现我国公正态度，以获中国朝野谅解。确切说，即是斥权谋，弃诡策，所谓百术不如一诚。以此态度面对，则中国自是不论，列强亦不会抱有无用之疑惧，如此则互信公明之接洽可期，是为我国对华唯一方策，亦可谓破局之血路。
……
撤退山东沿线日军，毋宁作山东问题善后措施之端绪，当下主动敦促中国组织铁路巡警，先行撤兵之实，尽快实现公正措置，此亦可为中国主张直接交涉者增光，借此捕捉开始实际交涉之机会。 (97)
要求先实现山东撤兵的建议，实际上仍是局部解决办法的延续。除其实行依照日本政府1月19日节略办法外，该方案明确要求将租借地内外一切日军撤尽。而因两国法理论据彼此相悖，第一课认为：“选择抛开法理争论，以就事论事的方式达成相互目的，是解决本问题的捷径。” (98) 为展现日本诚意，打开交涉端绪，他们还建议在交还条件上做大幅度修正，其拟订的《山东问题善后措施大纲》主要内容如下：
一、 胶州湾租借地及中立地带归还中国，胶州湾全部开作商埠，外国人可自由居住及经营，放弃设置日本专管租界或公共租界，确保现存营业权、不动产权（希望保留日本人对盐田的特许经营权）；
二、 山东铁路及矿产，于名实上保证日中合办，日中出资各半，从业人员尽量使用中国人，铁路巡警队聘用日本人教官；
三、 济顺、高徐铁路供给新四国借款团，烟潍线及开兖线等优先权提供给新四国借款团；
四、 日本不主张在山东的人、资本、材料等优先权；
五、 青岛—芝罘间及青岛—上海间海底电缆移交中国，青岛—佐世保间海底电缆另商，其他邮政电信移交中国或撤除；
六、 青岛海关移交，置于中国制度下，但须聘用日本人为海关关长等；
七、 德国前有官方资产分类处理。 (99)
事实上，该方案所开条件不仅是亚细亚局第一课的意见，其他草案也都大同小异，可以说代表了外务省的基本立场。 (100) 就事实谈判的原则与北京政府的期望一致，也正是后来华盛顿会议“边缘谈判”的前提之一。解决条件，除欲保留胶州湾租借地内的营业与不动产权，坚持胶济铁路及矿产中日合办之外，大量放弃了巴黎和会及其后日本坚持保留的特权，较前年的蓝辛草案更趋让步，成为华盛顿会议前日本提案的原形。更重要的是，参照顾维钧方案可知，实则此时中日两国腹案的内容已十分接近，双方的焦点都在确保胶济铁路控制权。
不过，国际联盟大会前后，日本并未按照上述方案采取具体行动，仍以观望为主，此情况可能与不能压制陆军意见有关。10月中旬，外务省情报部获取的资料显示，中国外交部正在筹备将山东问题提交国际联盟的具体工作。 (101) 几乎同一时间，北京方面曾向日本人解释：提出国际联盟的准备只是为了应付国内局势，徐世昌仍然倾向于直接交涉。 (102) 日本政府无法确定中国的最终意向，因故在发给国联全权代表的训令中，指示代表遭遇中国提案时，从法理和现实两方面尽量予以抵制，敦促国际联盟不要接受“不当提诉”。 (103)
11月15日，国际联盟第一次大会在日内瓦开幕。 (104) 翌日，日本全权代表林权助与顾维钧有了一次会面。根据顾维钧的报告，林权助约见并告诉他：中国在收回青岛后应将一部分留作军港，青岛由中国开埠。顾维钧表示，国内舆论一致要求将山东问题立即提出国联，且不仅要收回青岛，也非常重视胶济铁路，如果不能将全路收回，山东问题实难解决。林认为中国坚持赎回也无不可，只要中国允诺开议，他即可将交还办法告知。顾维钧建议日本将前述善意正式通知，林权助回称愿加考虑。 (105)
林权助发给日本外务省的电报与中方记录有些出入。电报没有提到他与顾维钧讨论解决条件的相关内容。他在电报中强调自己劝说顾维钧，不应该拘束于所谓民论，一旦开始直接交涉，融通妥协之途自然可见。对此，顾维钧表示，如能获知日本最终让步程度，令中方安心，对圆满解决不无益处。林据此判断：中国或许不会在本会提出山东问题，但中方对日本的最终要求抱有疑念，这是直接交涉遭遇障碍的原因之一。他建议政府采取某种方式暗示日本的真实意图，扫除中国的忧虑和欧美的误解。 (106)
北京外交部接获顾维钧电报后，授权他参照10月17日所拟七条妥慎筹议，但也提醒他：“一经允与开商，能否进行尚难逆料，而彼或即藉此向欧美各国声言中日已自行谈判，则与我向会保留提出之权有无妨碍，希酌裁。” (107) 和约研究会也怀疑林权助此举是害怕中国将山东问题提交国际联盟，有伤日本“东亚主人之体面”，其目的只在获取中国开议的允诺，未必希望开议有成。 (108) 事实上，那次会面之后，林权助也确实没了下文，顾维钧、唐在复据此判断：林的表态“或系虑我提案，故意笼络” (109) 。
林权助约谈顾维钧，只为打探中国虚实，原没有借此与中国直接交涉的意图，甚至也并非出于日本政府的指示。林或许没有想到，自己不负责任的表态真让北京政府动了交涉的念头。不久后，北京和顾维钧都意识到林并非出于真心，将他的举动视同日本政府的不轨企图。林权助建议政府要扫除中国疑念，但他本人的行为又恰恰加深了此念，更加坐实了中国人心中“日本外交素无信用”的印象。
12月18日，顾维钧在大会闭幕式上代表中国政府发表声明：
兹有关系中国极大之数项问题，足以牵动国际间之友谊者，中华民国有意依据国际联合会盟约之规定，请求大会或行政院注意：惟因联合会初次开会，方注全力以求联合会机关之完备，并于该机关之权利义务，载在约法者，为之厘定，而中国全权代表团之意，以为联合会为所当为，故于此次开会之时，不以该数项问题提交于联合会。但本全权今以中国全权代表团之名义，谨声明凡该数项问题，此次虽未提请联合会注意，本全权保留中华民国入会提案之完全权利，于日后较为相当之时，将此数项问题，交至大会或行政院，凡中华民国得享之一切权利，本全权并不放弃。 (110)
此声明即保留中国在下届国联会议提出山东问题的权利，并由国联行政院将谈话记入会议记录。