第二次直接交涉提议
日本政府很快将再次提起直接交涉的计划付诸实施，9月3日，内田指示小幡将政府拟定大纲做成说帖，提交给北京政府外交部。内田还要小幡口头转告颜惠庆，大纲参酌中国秘密出示的希望条件，可视为中国方案的对案，代表日本让步底限。 (57) 同日，内田要求币原将大纲送交美国国务卿并转告他：“日本政府对本问题的公正态度通过备忘录即可理解。中国政府一直以来倾向于秘密的直接交涉，或凭空期待外国的支援调停，或考虑民心向背，没有公开交涉的勇气，逡巡犹豫。”现在若由美国政府出面劝告，“问题的解决将变得快速且容易”。日本政府希望国务卿简单忠告中国，尽快与日本协商。 (58) 同时，内田也要求林权助将此事通报英国。 (59)
日本方案于9月7日送到颜惠庆手里，颜的反应显示他对日本的唐突举动感到错愕。他没有评价具体内容，而是反复提醒小幡：倘若日本政府有意通知其他国家或公表这个提议，他希望日本政府事先与中国商量，否则中国只能发表一种声明来应对。小幡的口头说明包含中国早先秘密出示希望条件的措辞，颜惠庆此说是担忧秘密联络的消息外泄，导致靳内阁处境不利。颜惠庆告诉小幡，中国需要两到四周的时间充分研究以给出答复。 (60)
北京外交部很快将此事密电各国驻使征求对策，并要他们着重探询美国和英国的态度。 (61) 尽管颜惠庆个人认为日本的条件“相当令人满意”，但在仔细研究条款，并与靳云鹏私下商量之后，他们决定征询各省督军、省长意见再作打算。 (62) 此时，小幡和颜惠庆洽谈直接交涉的消息在外界不胫而走，舆论不解、猜测纷纷，民意遂有起而抗争之势。 (63) 靳云鹏内阁决定公开通电全国，咨询各界意见，并邀集社会名流来京商量。 (64)
另一方面，币原9月8日交给休斯一份日本条件的英文译本，请求美国劝告中国政府以此为基础展开谈判。休斯对大纲中一些内容的含义和范围抱有疑问，例如“既得权利”的继承范围、铁路合办的现实可行性、租借地内公有财产“原则上让渡中国”的“原则”所指内涵等等。币原简单解释并保证日本在任何情况下都不会抵触门户开放主义。休斯没有立即表态，他表示需要再作研究。 (65)
币原报告政府：“休斯看起来大体对日本的态度表示满意。”此外，他没有根据政府指示 (66) 向休斯透露此前中日秘密接洽之事，因为他认为无视中国的保密要求可能给日本政府的方针招来疑惑，也会让中日关系更加艰难。 (67) 内田收到币原的报告后，电送了一些用以补充说明的材料，同时警告币原不要“太过深入谈论细节”。他还再次要求将中国秘密接洽日本的内情透露给美国人，以防止“中国为摆脱不利局面，……把责任转嫁到日本头上”。 (68)
9月15日，币原再次拜会休斯。休斯告诉币原，日本的“有些提议内容模糊不清”，抛开那些可以在正式谈判时澄清的“相对次要的细节”，他无法认可铁路合办。接下来他回顾了参议院讨论《凡尔赛条约》时针对胶济铁路合办问题的激烈争论，美国人认为“合办”之举可能名不副实，也可能会侵犯中国的行政权，导致日本在山东地区的实权被保留。他表示：美国政府劝告中国意味着承认日本的这项主张，可能招来参议院和舆论的批判。同时，他也不相信正在致力于实现统一铁路系统的中国会接受这个规定，因此美国不愿做出任何建议要求中国政府承诺在这种基础上谈判。币原强调参议院的争论不过是一种偏见或者臆测，但他也向休斯保证日本的提案只代表交涉的基础，中国可以寻求日本对提案进行说明或提议修改，日本也不会在中国同意谈判后要求必须接受方案。会谈中，币原寻机透露中国曾通过非官方渠道提出希望条件，他还解释说自己再三请求美国出面，只是单纯希望美国政府设法让中日两国坐到一起，而不是期待美国帮助说明或是支持日本的解决方案。休斯强调自己没有误解日本的意图，但出面斡旋意味美国必须担负重大的“道义责任”，因此他希望日本的方案足以博得美国舆论的同情，也足够压倒中国国内的反对之声。币原表示，他难以想象还有比合办更好的胶济铁路处理办法，中国没有付出任何牺牲就应该谅解日本的善意。铁路相关的争论毫无结果，休斯最后提议说：如果币原能明确保证“日本政府愿意接受由中国人完全拥有、控制这条铁路的计划”，美国的考虑将会变得更加容易。 (69)
同日，北京政府经与日本政府达成谅解，向外界公布了9月7日说帖的内容。 (70) 公布文案由日本重拟说明，隐去了“中国曾秘密提示条件的部分”。 (71) 颜惠庆告诉小幡，朝野尚未达成一致意见，中国政府仍需两三周的时间才能做出决定。 (72) 驻外使节意见不一，驻法公使陈箓、驻瑞典公使章祖申反对在华盛顿会议前开议 (73) ，被颜惠庆称为是“煽惑民心的语言” (74) 。驻比公使魏宸组赞成直接交涉，但主张无条件收回。 (75) 顾维钧认为鉴于国际形势，不宜拒绝直接交涉，建议谈判不能在北京完成就转移到华盛顿继续，他还强调交还条件的关键在借款收回铁路。 (76)
施肇基获知日本提议后，于9日去电劝告北京政府尝试请求美国出面调停 (77) ，但外交部认为“日本嫉美干涉亚事，倘请美调处，恐更增阻力”，要施暂缓此议，先探查美国政府意见再论。 (78) 12日，施从美国国务院远东司司长马克谟处得知日本已在9日将条款送美，马克谟暗示日本有意让美国转交，但美国没有同意。施于是请示北京政府，日本既已率先请托美国，则“所虑日嫉干涉一层，情形已有变更”，应否援引中美条约，“亦露口气请美调度”。 (79) (https://www.daowen.com)
15日休斯会见币原当天，施肇基将日本提案的中文翻译及英译稿交送休斯，并与休斯展开了一次十分重要的交谈。休斯向施肇基透露他对日本提案的看法，强调了铁路的重要性。 (80) 施肇基坦言中国的困境在于，政府要改变过去声称不接受直接交涉的政策需要充足的理由，而中国国民与反对派又都怀疑政府可能暗中妥协。 (81) 休斯告诉施，若中国不经任何手续就拒绝直接交涉可能影响世界的观感，这对日本更有利。即使问题提出华盛顿会议，美国以外的大国受到《凡尔赛条约》束缚，也不会支持中国的立场。他建议中国抓住日本急于解决问题的机会，质问提案中的模糊之处，提出修正案以澄清问题，并通过公开答复的方式消除不必要的怀疑，获取国际舆论的支持。 (82) 针对施肇基无法在北京完成谈判的担忧，休斯认为中国可以把当前的立场定义为问题的初步讨论，并在华盛顿继续相关条款的实质性谈判。 (83) 美国的立场，也通过驻华公使舒尔曼，传达给了颜惠庆。 (84)
数日后的另一次交谈，休斯暗示施肇基日本的提案仍有变更余地。他再次建议中国主动答复日本，以获取世界舆论对中国的谅解。 (85) 休斯与施肇基的两次会谈，尤其值得注意的是，休斯从头到尾都没有劝说中国应同意开始与日本直接谈判，只是反复强调不要拒绝日本的提议。他在发给舒尔曼的电报中透露说，“我将在适当时机劝告中国政府与日本谈判。鉴于《凡尔赛条约》以及中国政府自身的举动在这一问题中遭受的偏见，我这样做是为了确保尽可能公正地解决问题。” (86)
有意思的是，大约同一时间，颜惠庆也逐渐整合出了一个相对清晰的处理方向。他在9月15日开始考虑反驳日本的提案 (87) 。19日与靳云鹏讨论时，靳也赞成反驳意见 (88) 。紧接着20日，颜惠庆就开始草拟复文，其主旨是“拒绝直接谈判的理由，批评日本的条件，以及说明我们可以接受的条件” (89) ，这种立场与休斯的建议不谋而合。
9月22日，币原与休斯就山东问题解决方案进行了第三次交谈。由于休斯此前指责胶济铁路合办的方式可能在事实上造成日本对铁路的控制，侵犯中国行政权，他此行的目的就是解释日本在铁路问题上的立场，消除休斯的疑虑。币原认为通过铁路征服的旧式外交已成过去，他试图让休斯相信：一旦中国收回胶州湾，铁路就只保留纯粹的经济性质。休斯重申铁路合办在事实上造成日本人控制铁路的局面并反问：若日本只是着眼于经济目的，就没有理由不接受基于补偿原则的替代方案，“不满足于金钱补偿，就意味着掺杂政治目的”。币原反驳称，不满足于金钱补偿就是掺杂政治目的的指责过于轻率，日本人只是在乎铁路的经营前景，不相信将经营完全交给中国人会获得满意的业绩，而没有合办经营的实践，也无从确定补偿额基础。休斯表示，日本归还胶州湾却要求将港口内的船渠、栈桥及仓库等都划作合办事业，与铁路一起掌握管理实权，考虑到过去山东问题的种种争议，要认可日本提案没有任何政治目的是困难的。币原辩解强调日本将德国势力赶出山东却只满足于保留铁路一半的股份，“日本人确信日本提出的条件是宽大的，在国民感情上也很难再予让步”。休斯承认日本付出了“牺牲”，但同时指出：“美国也在战争中为拯救法国危机付出了远超日本的重大牺牲，却没有要求法国任何补偿。”币原主张两者性质不同，中国已经在1918年换文中承认了铁路合办方案，那是中国出于借款需要请求日本同意的。但休斯提醒他，这项换文没有获得国民的认可。币原针锋相对地争辩道：国民的反对不影响两国缔结协定的效力。休斯再次重申美国政府劝告中国的道义责任：鉴于中美两国舆论，他必须采取特别谨慎的行动以防止形势变得更为复杂。币原和休斯未能在这次交谈中达成任何共识，但币原最后表示，他注意到中国关注的重点主要在铁路赎回期限，他将仔细考虑这个问题。 (90)
日本在铁路合办问题上的坚持，使得休斯最终没有同意出面劝告中国接受直接交涉，这似乎是华盛顿会议前日美针对归还条件的最后一次对话。休斯既没有如日本所愿劝告中国，也不支持中国拒绝日本的提议，直接将山东问题提交到华盛顿会议处理，无非是由于日本开出的条件没有达到美国的预期。休斯希望通过往复的公文交换来构建双方谈判的基础，在日本做出让美国满意的让步之前，美国政府不会行动，这才是他的意图。还应注意的一点在于，尽管日本竭尽全力试图在会前把所谓“既成事实或特定国与国之间的问题”排除出议题之外，但从9月12日美国拟订并照会各国的会议议事性质及范围来看，日本担忧的山东问题、“二十一条”问题、西伯利亚问题、雅浦岛问题等，均保留了列入议题的可能。 (91) 美国不会轻易承诺排除这些议题，这无疑让日本更加着急。
小幡酉吉于9月23日拜访颜惠庆，再次敦请中国政府以日本提案为基础开始交涉。他历数自己的苦衷和回国期间劝告日本政府提案所作的努力，声称这个方案已经获得世界舆论的普遍认可，与中国5月秘密出示的希望条件相比，也只是细枝末节上的差异。他抱怨中国政府踌躇逡巡，不愿表明尽快开始交涉的态度。民间议论纷纷，政府却对此毫无作为，一再迁延。颜惠庆解释说：大纲14日才公开，政府需要征求在野领袖的意见，在此基础上做成对案交付阁议。而且总理的辞职意向 (92) 耽误了政府方针的决定。颜惠庆答应会尽快予以回复。
事实上，颜惠庆在20日已经开始起草复文，并于25日经国务会议一致通过 (93) 。但北京政府仍在致力与在野名流交换意见，疏通舆论，说服公众支持政府决定。与此同时，施肇基也在华盛顿征求蓝辛、芮恩施以及伍尔西等中国顾问的意见。芮恩施认为日本意在铁路，给人的观感却是在其他方面让步，博取美国舆论同情。他建议中国提出富有见识的修正案，以铁路收归国家、统一制度为要，设法使舆论支持中国。 (94) 蓝辛认为时势变迁，“中国与日本直接交涉解决此争端，实较列强干涉为有体面”，但他强调“欲山东问题成功，只有移往华盛顿交涉之一法”，中国可以在华盛顿交涉作为同意直接交涉的条件。 (95) 伍尔西与休斯交换意见后，施肇基将两人会谈要点整理报告给了北京政府，这份电报除重申休斯前与施肇基会见时的观点外，还提到了施与伍尔西关于休斯修正案的一些讨论，涉及针对日本方案的修正内容。 (96) 在各类档案中尚未找到休斯修正案的原件，但电文证明，休斯不但劝告中国不要盲目拒绝日本提案，甚至还曾参与中国复文的起草，尽管这种参与可能是间接或参考性质的。