第二节 中断危机
第二次会议后，双方进入实质谈判阶段，日本决定接受中国提出的仅就事实立论的原则 (64) 。双方抛弃各执一词的法理立场，仅以事实与公平为前提，意味着日本不再坚持将1915年中日条约、1918年中日换文以及《凡尔赛条约》作为其任何主张的依据，中国也不再坚持宣战条约消灭论。经过商议，双方还决定将山东问题涉及的所有事项视为相互关联，若不能就全部事项达成一致，就意味着谈判破裂。 (65)
切入正题之后，中国代表并未听从休斯的提议，而是选择从最为棘手的胶济铁路入手。顾维钧强调：铁路是中国政府最为重视的部分，他理解日本政府希望中国协助日本在华经济事业的意愿，但中国政府与人民不同意铁路合办。若日本接受中国意见，将铁路交还中国并置于中国铁路统一制度下经营，那么“不仅山东问题容易解决，两国过去的误解与不安也能自然消除”。埴原主张“日本的合办提议正是出于两国友好关系与增进共同利益的考虑，于日本已属巨大让步”，放弃这一主张无法得到日本国民的承认。双方争执不下，于是决定暂时搁置铁路问题，先讨论其他相对简单的条件，以避免从一开始就陷入僵局。 (66)
12月5日至12月9日的几次谈判中，双方讨论了优先权放弃与海关收回问题 (67) 、德国公产处理问题 (68) 。会谈看似顺利推进，实则暗流涌动。“十项原则”未能完全被华盛顿会议接受，中国代表团内部郁积不满之声，山东问题又排除在会内讨论之外，甚至谈判亦不以紧要的铁路问题为先，使得团内矛盾彻底爆发。 (69) 陆军中将黄郛为首的部分代表团成员认为，先易后难的顺序是日本借故拖延谈判的阴谋，目的是“争取时间迫使中国最后要么接受日本的主张，要么使整个山东问题得不到解决” (70) 。顾维钧和施肇基则认为，首先处理简单的问题在技术上是明智的选择。结果，以代表团秘书长刁作谦辞职为开端 (71) ，一些代表、顾问等相继辞职 (72) ，使得负责谈判的施肇基、顾维钧处境倍加艰难 (73) 。中国代表团的动摇，在休斯介入下 (74) 复归平静。另一方面，为平息国内舆论的反对和质疑，北京政府于12月11日对外发表《关于胶澳问题的宣言》，详述“鲁案提出大会，由大会委托英美出任调停之经过情形”，竭力劝告国民了解真相，免生误会。 (75)
中国代表团内存在质疑日本企图之声，是以滋生内部分歧。那么，日方的真实意图与对中国的观感又是如何呢。早在首次会谈当时，中方代表曾因留学生代表与记者的劝阻迟到，第二次会谈时又有学生、商民聚于会场之外抗议 (76) 。日本代表多有介怀，以至于币原认定中国代表最初没有解决的意愿，他们在会谈中畅所欲言不过是为了让谈判破裂。 (77) 但不久后，日本代表团也不得不承认中国代表竭力避免法理争执以顾全国家体面，积极寻找妥协点的努力。 (78)
此间，海军军缩问题临近解决，日本代表团迫切感到有必要加快推进谈判进度。他们在12月6日急电政府陈述意见称：圆满解决山东问题，不但可以改善日中关系，也可资改善日美关系。“为防错失良机，应尽量以互让精神，抛开过去纠葛，能让则让，速谋解决”。 (79) 为此，他们建议在华盛顿商定善后大纲，将细节让与北京或东京商议。代表团同时认为：山东善后问题最大难关在铁路问题，不仅中国明确反对合办，而且英、美两国也不甚赞成。若谈判陷入停滞，难保英美不会提出支持中国的调停办法。为此，他们提议放弃名副其实的铁路合办，“去其名而取其实”，代以借款铁路办法，一面向中国展现谈判诚意，一面回应美英态度，以打开局面，速图解决。代表团所拟借款铁路办法，其主要内容包括以下四项：
一、 使胶济铁路纯然为中国铁路（包括矿山）；
二、 通过长期低利率借款偿还赔偿委员会决定额及占领后的日方投资额；
三、 仿效现有借款铁路，借款期间聘用日本人为总工程师、车务长、会计长、矿山管理人员；
四、 矿山、码头、仓库等作为铁路附属事业。 (80)
内田于10日复电称日本“政府并无固执意向”，认可了代表提出的替代方案。但他提醒说：津浦铁路合同只允聘用欧洲人为总工程师，且不以铁路资产供作担保；宁湘铁路不但要求以铁路资产及收入作保，还要求借款期内任用外人为总工程师、车务长、会计长。因此借款铁路方案不能参酌津浦铁路，而应以宁湘铁路为基准。内田还就谈判顺序给出两点指示：
一、 鉴于近来谈判情形，政府认为当前尚非立即提示借款铁路办法的合适时机。若当前表明日本意向，难保中国没有得陇望蜀之念。故应在其他各项达成一致，仅留铁路问题存在分歧，日本坚持合办将影响整体解决时，始得提示借款办法。
二、 若提出胶济铁路妥协办法后中方依然要求我方让步，日本政府不得不重新考虑是否继续维持日方在山东问题及其他中国相关提案上的宽容立场。 (81)
上述指示证实，黄郛等人的担忧并非毫无道理，即便日本代表团提出由简及难推进谈判时，真如顾维钧所言，“并未暴露出别有任何用心” (82) ，日本政府却实实在在有最后借此要挟中国之心。日本外务省发出这份电报同日，顾维钧和施肇基迫于内外压力，不得不在一系列简单问题尚未完全解决以前，再次提议就胶济铁路展开谈判。从这层意义上来说，刁作谦等人的请辞在无意间破坏了日本政府的如意算盘。
12月10日第九次会谈讨论盐业问题后，双方再次切入铁路问题。此议一直持续到12月20日，共计九次。中方最初主张核定铁路及附属资产价格，偿付半价收回全路。币原提醒铁路并非无偿获得，日本曾以三千万价格抵扣德国赔款，且其中尚未计入日方投资。中方于是表示可考虑全价收回，但需扣除历年红利及中国原有股本，遭日方拒绝。 (83) 第十次会谈，中方提出公债赎回办法。即以赔偿委员会核定额扣除中国股本，日本投资额与日占期间铁路收益相杀。中国政府发行同等金额的五分利公债，以铁路收入为担保，自铁路收回翌年起每年偿还一定金额，在一定年限内还清，前述期满以前，也可于六个月前预告偿还全部或部分公债。日方则重申：政府以合办原则为正当，若中国有其他公正提议，自会请示政府酌量，但于此前仍需保留合办原则。 (84) 第十一次会谈，日方对铁路价格核定范围和方式等提出异议，并要求将附属矿山与铁路问题分离，另案处理。中方同意矿山另案处理，又针对日方异议提出修改方案，并称，经过连日讨论，“双方已确定铁路财产授受的根本原则，可以认为双方见解在实质上是一致的”。日本代表于此时忽然主张日本并未放弃合办原则，前述意见只为明确了解中国方案，并以尚需深入研究为辞，要求先议其他，最后再商铁路。 (85) 也就是说，日本代表团于10日开议铁路问题时，虽未明言放弃合办，但已表现出在借款铁路原则下协商具体条件、迅速推进谈判的意向。不想却在此后收到政府指示，不得不借由重提合办，要求先议其他事项。中方对此反应强烈，坚决不予同意，甚至声请中止谈判。英美观察员也颇抱不平，日本代表只得请求次日继续讨论铁路议题。 (86)
事后，日本代表团电告政府：“通观迄今为止的谈判进程，双方对于善后处理大纲的大部分内容，意见逐渐接近，进而基于互让态度，或能大体达成圆满解决”，不知以何理由继续迁延铁路问题谈判。“如今形势，我方只可在铁路上表示让步，而后使对方在其他方面接受（我方主张——引者补），以便会议有所进展。” (87) 这种背景下，日方代表于12月14日第十二次会谈时主动提出办法三条，后经与中方讨论修改，议决其中两条，其内容如下：
一、 山东问题议定后，日本于九个月内议清青岛至济南干支路及其附属财产，附属矿山另议。
二、 中国偿还五千三百四十余万金马克，即德国人所遗铁路财产估价。除去折旧，偿还改良添置等费。码头、货栈等，如经日本改良添置者，除去折旧，亦应偿还费用。以上由中、日组织委员会估值。 (88)
关于第三条，日方要求山东问题议决后六个月内与日本资本家订定借款合同，即以借款办法赎回铁路，中方则主张即行筹款赎回。 (89) 双方虽然未就赎回办法达成一致，但于铁路财产授受的根本原则而言，已属略有共识。
12月15日第十三次会谈，仍讨论铁路移交、估价问题。双方同意中日委员会不能达成协定时，可由两国通过外交途径或咨询第三国专家解决，但对于赎回方案仍然各执一词。 (90) 16日第十四次会谈，顾维钧提出将现款赎路分摊六期、每期半年的妥协方案。币原指责这种方案与过去无异，反而延长支付期限，只对中国有利。他坚持认为中国应该接受长期借款，“其他铁路均对外国资本开放，而唯独胶济铁路排斥日本资本”是不当的。双方未就赎回办法达成一致，日方又提出须选用日本人充任总工程师、车务长与会计长。顾维钧提出，若日方接受三年限期，则中方可以考虑用人一节。币原主张以一般借款合同45年期限为依据，减除德国取得铁路权后的22年，以23年为最低借款期限，但15年后可一次偿清。顾维钧提出将国库券期限改为10年，并于3年后可一次偿清。 (91) 17日第十五次会谈，双方仍议借款期限与赎回办法，币原提议将借款年限改为20年，10年后可一次偿清。顾维钧毫不让步，并主张先确定年限，再讨论用人。 (92) 12月19日第十六次会谈，施肇基以中国代表处境艰难，希望日方考虑10年限期，5年后可一次付清的国库券方案。币原表示：“日本不独重视期限，也重视用人，若中方接受日本用人要求，则期限并非没有考虑余地”，暗示在期限与国库券两层有让步之意。施肇基同意考虑以日本人为养路工程师，币原坚称日方最重视车务长，并以此作为决定期限的交换条件，要求中方再加考虑。 (93) (https://www.daowen.com)
于谈判中争论期限与用人问题同时，日本代表团请示政府同意采纳现金赎回办法。电文分析日本面临的困境时指出：不予让步则谈判停滞，或导致彻底破裂，或引来美英调停。对第三者而言，日本因铁路偿金支付办法这种看似轻微的分歧中止谈判，将给世界舆论留下不良印象，进而影响日本在会立场，于大局上断不可行。引来美英调停也甚是不妙，即便委托美英出面调停，一般公众也会认为强迫没有借款意愿者接受借款是日本的不是。加之太平洋及远东问题委员会将延期至山东问题解决，各国都在等待问题的迅速了结，“迟一日则多一日对日本不利之空气”。有鉴于此，为回避中国国民的激烈感情，日本应接受现金支付办法。这种方式虽然可能无法阻止中国借用外国资本，但若遇到无法兑现的情况，再要求转为借款契约，或许可以获得对日本有利的条件。 (94)
紧接着，币原在尚未获取政府授权的情况下，于20日向中方提出了以现金支付为前提的折中方案。因中国有意统一津浦、胶济两线，币原提出设中日副车务长、会计长各一名，统归津浦车务长与会计长节制，但中方不予接受。币原尝试就中方主张的现款赎路方案提出具体支付步骤，即铁路估价完毕、交接开始前，中国须将全款交存第三国银行，待交接完毕后立即支付。中方则提出分期交存，即在交接手续开始同时，将全款五分之二交存第三国银行，剩余五分之三于适当时期分两次交存第三国银行，待铁路交接完毕全款支付。日本代表表示，于交接开始时交存款项的做法无从获得充分保障，谈判已达困难极点，作为代表他们已无再行让步的权力，须整理交涉经过，请示政府裁量。而因中方坚决反对在铁路问题解决之前讨论其他事项，双方遂决定暂时中止会谈。 (95)
日本代表团于会后向政府发出了长文电报，简述山东问题谈判经过，再次请求政府接受不附带用人条件的现金赎路方案。代表团在电文中转述了英美观察员的几点意见：一、基于历史原因，英美对于日本有意保留胶济铁路若干经济利益的愿望，抱有善意谅解；二、强迫没有借款意愿的对象接受借款，于舆论上对中国有利；三、中国有意将津浦铁路与胶济铁路统一到一个制度下并非无理，津浦铁路并未聘用车务长与会计长，中国恐难同意为胶济铁路开此特例；四、中止交涉将对日本对外关系全局产生重大而广泛的影响，也会影响华盛顿会议的成功，更会让近来显著改善的美国普通公众对日观感遭遇曲折。因此若不希望交涉中断，唯有以中国代表认可的条件为基础解决铁路问题。日本代表团指出，鉴于日本在战争中的“牺牲”，接受中国主张于国民感情上难以容忍，但山东问题继续迁延于日本对外关系大局极为不利，因此利用本次机会尽快谋求解决最是紧迫。基于山东问题的特殊性质与历史渊源，向中国展示“宽容”态度无损于日本的国际威信，而中国究竟有否履行现金支付的能力尚属疑问，若不能兑现，届时再提条件也为时不晚。 (96)
日本政府的立场与代表团态度迥然，在收到代表第一封建议电报后，外务省方面大惊失色。内田以特急件警告代表团：在收到政府下一步指示前，不要再做任何让步。 (97) 而在收到政府的这封警告电报以前，币原已向中方提出了让步方案，不过中国没有接受。顾维钧后来回忆：币原“是个通情达理的人，很了解西方的正义感” (98) ，中国三代表也都认为应该接受这个方案 (99) 。但当天他们在午休时间回到代表团办事处时，被一些留学生团体包围，学生们坚决不同意在用人问题上让步，于是他们最终没有同意日本人的方案，币原因此突然离会。 (100) 如此看来，中国似乎错失了一次以更好的条件解决山东问题的机会。
然而，现金赎回办法对中国而言虽然理想却不尽现实。至双方谈判暂停时，施肇基、顾维钧等仍在与国民代表、山东代表等筹议可行的赎回办法 (101) ，也曾几次电询政府。可见此时，中国代表团对于用什么方式收回也没有最终定论。华盛顿方面，国民代表余日章、蒋梦麟等不敢应承现款赎回 (102) ；北京政府方面，外交部与交通部磋商之后，也认为“现款赎回，恐难实行” (103) 。外交部主张参照交通部拟订的国库券赎回方案，以胶济铁路资产、收入为担保，“先尽中国人购买，期限问题只需有若干年后可一时付清一层，长短请随宜酌定”，用人一层则可按日本代表主张，大体可以让步。 (104)
日本外务省连日分析，寻找化解困境的对策。省内意见认为：日本的转圜之策无非请美英调停、暂缓交涉、进一步提出妥协方案三途。中止交涉难以获得美英谅解，可能影响日渐好转的日美关系，阻碍四国协约的批准，更或引起中国反对自身相关协定的缔结，也不利于日本在国际舆论中的立场；接受全权主张的现金赎回办法，将来仍会因资金问题酿成纷争，也不得不考虑国民感情，断难采纳；日本的长期借款办法则难以获中国赞成。他们因此提出两项替代方案：
一、 坚持借款办法，将年限减至五到十年，若中国排斥“借款”，可代以赊账形式，年限内聘用日本人；
二、 由新四国借款团提供铁路赎回资金，日本作为借款团一员参与铁路经营。
他们在呈送给内田康哉的建议书中强调：通过铁路扩张利权的方式已成历史，日本应以充分发挥其交通机关的机能为主眼，而不必固执期限之类的问题。鉴于上述方案必能令美英两国认可，不如主动请求两国出面说服中国委员接受日本让步。 (105) 这份建议书在12月23日提出，预定于24日电达代表团，但阁议的结果却与此大相径庭，内阁最终决定先予考虑中止谈判。 (106)
东京在12月24日收到日本代表团20日长电，内田于同日发出政府关于山东问题交涉的下一步指令。这道训令既没有币原的“通情达理”，也缺乏外务省的妥协态度。这封电报指责中国代表缺乏诚意的态度和迫于国内政情、舆论压力逃避责任的作为导致了谈判的停滞。基于以下三个理由，日本政府认为只能结束在华盛顿的会谈，另谋出路：
一、 以当前形势推断，日本想要与中国达成妥协，就必须接受不合理的让步。议会即将开幕，国内舆论难免沸腾；
二、 若采用现金赎回方式，中国可能会为筹措资金，公告全国募集救国公债，届时日本只能拱手旁观中国人的反日宣传；
三、 如所需资金仰赖外国，即是以外国资本驱逐日本权利，不仅日本难以容忍，还可能引起不必要的纠纷。
由于山东问题谈判由休斯与贝尔福斡旋而始，内田要求代表团向二人面交附带谈判经过的备忘录，转达日本政府意见：除非中国改善态度，接受日本借款方案，否则日方谢绝在华盛顿继续谈判的调停，待将来时机成熟，再由日中两国选择合适地点重新交涉。内田还特别要求代表转告贝尔福：日本参酌兰普森建议提出借款铁路方案，中国却提出现金赎回，如此态度实在令人遗憾。内田此举，是因为日本政府怀疑，鉴于英国在津浦铁路的势力，中国有意将胶济铁路并作津浦支线的主张是与英国“共谋”的结果。 (107)
日本代表团收到东京的警告电报后，坚持认为自己的解决意见是基于周遭情形充分顾全日本国际关系大局的考虑。他们在12月24日回复日本政府的电报中竭力主张：目前日本缺乏打开局面的其他新办法，一味重复过去的主张只会导致谈判停滞。问题无法得到解决，则美英两国难以对日本有好的观感，“英美等深知，中国当前缺乏足能承担处理如此困局的实权人物。因而不能解决时，只会遗憾是日本没有充分顾全大局而非中国，只恐其对我国将来极为不利”。他们力劝政府再加考虑。 (108)
日本政府要求中止谈判的训令已经发出，又于25日急电代表团，补充指示谈判中止后必要的善后措施，要求代表团发表一份附带中止理由的陈述书或声明书。这封电报是外务省收到日本代表团24日电以后发出的，它解释了日本政府不得不中止谈判的理由：代表违背政府指令，过早提出借款铁路方案，以至不得不与中国代表反复纠缠，或许是事出无奈。但借款铁路方案谈判推进过程中，又过于深入涉及资金支付方式、期限等细节，导致日本立场稍显薄弱。 (109) 这无疑是在指责日本代表谈判策略的失误才导致了日本的困境。 (110)