完善我国公共文化服务立法
杜钢建 赵香如 胡庆乐[1]
根据《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等有关规定，为了加强公共文化服务保障，加快制定《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）已经成为国家立法的重要任务。2012年5月10日文化部正式发布的《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》提出要研究制定《公共文化服务保障法》。可见，我国的公共文化服务立法已正式提上议程。
我国于1997年签署、2001年生效的《经济、社会及文化权利国际公约》第二条规定：每一缔约国承担最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当的方法，尤其包括用立法方法，组建达到本条约中所承认的权利的充分实现。条约中特别提到通过立法的方法来达到文化权利的充分实现，而《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）也于2004年写入了“国家尊重和保障人权”，因而对文化权利进行立法，意味着我国对人权实施的全面推进。
不过，文化本身是一个包容万象的概念，对公共文化服务进行立法也牵扯到各种与文化相关的理论问题和法律问题。同时，对公共文化服务的立法也必须是基于建立在我国立法现状的基础上；此外，公共文化服务的立法还必须抓住重点，即当前紧迫的问题先行立法，因而该研究报告主要研究下列三个问题：我国公共文化服务立法的基本理论、我国公共文化服务的法律法规基础、加强对公共文化传统设施的法律保障。
一、公共文化服务立法的基本理论
公共文化服务立法工作对以下理论和原则需要特别予以重视。
（一）公共文化服务的多样性与文化立法的宽容原则
政府在提供公共文化服务的过程中，一方面要坚持以满足大多数人民群众的文化需求为主要目标；另一方面还需要注意公共文化服务的多样性问题，需要关注公共文化服务对象的多样性以及公共文化服务产品的多样性问题。不同的文化服务对象以及同类对象对文化产品的不同需求的问题在公共文化服务立法中就表现为如何保障公共文化服务的多样性以及如何认识公共文化服务的宽容原则。文化宽容原则是“双百”方针的体现。党的十八大提出，建设社会主义文化强国，必须走中国特色社会主义文化发展道路，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持百花齐放、百家争鸣的方针，坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，推动社会主义精神文明和物质文明全面发展，建设面向现代化、面向世界、面向未来的、民族的、科学的、大众的社会主义文化。其中“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针在文化立法上就表现为文化宽容的原则。宽容原则是国际文化立法的重要原则，也应该成为我国文化立法的重要原则之一。我国文化立法需要站在世界文化交流与碰撞的历史高度来思考文化立法的发展趋势。
从公共文化服务的政府责任来看，文化宽容原则就是要承认不同的文化群体有不同的文化需求。政府在提供公共文化服务的过程中要重视不同的文化群体在法律上的平等地位以及在公共文化产品享用方面的平等机会。
从国际文化法有关文化宽容的规定看，文化宽容原则在公共文化服务领域涉及防止歧视和保护少数两方面内容。文化宽容原则首先要求防止文化歧视，即消除文化不宽容现象。由于不宽容或歧视通常是针对少数人群体的，所以如何保护少数就成为坚持文化宽容原则时必须考虑的问题。文化宽容原则不仅要求在提供公共文化服务的过程中防止对少数人群体的歧视，还要求为少数人群体提供其在公共文化需求方面的一些特殊待遇。因此，保护少数的问题就不仅仅是一个公共文化服务的平等问题。事实上对少数人群的保护要求提供比公共文化服务均等更多的东西。保护少数是要为少数人群体积极提供文化优惠条件，采取积极行动和特别措施的目的还需要保证少数人同等享用政府提供的公共文化服务，保护少数在事实上和法律上都要求为少数人群体提供比平等更多的东西。因此，宽容原则不仅要求不歧视少数，而且要求优惠少数。在少数人问题上的平等与优惠是两个相互联系而又有区别的方面。在某种意义上讲，优惠的程度决定了平等的程度。在改革开放的三十多年中，我国政府在公共文化服务领域在防止歧视和保护少数两方面都取得了长足的进步。特别是在少数民族文化的保护和发展方面，政府不断加强措施，增加财政支持力度，逐步形成为少数民族提供文化服务的多样性格局。
文化宽容是对两个多样性的尊重、接受和赞赏：1不同国家、地区、民族间的文化的多样性；2人之为人的方式或表现形式的多样性。宽容就是宽容这种文化的多样性和为人方式的多样性，宽容就是要承认和尊重这种多样性。宽容是区别间的和谐，亦即中国儒家讲的“和而不同”。有不同的文化和人之为人的方式，才需要有宽容。宽容不仅是一种道德义务，而且是一种政治和法律上的要求。它要求政府和不同文化主体在公共文化服务的提供和享用过程中，尊重不同的意见、信仰、文化表现形式和为人活动方式。因此，宽容是由知识、公开性、沟通、思想良心和信念自由培育起来的对文化多样性和多元化的尊重、接受和赞赏。
在公共文化服务立法上坚持宽容原则，需要加强对少数族群文化的保护。在多元文化中，少数族群的文化尤其需要尊重和保障，因为其群体认同几乎就是建立在文化认同基础上的。在当前文化多元化的背景之下，少数群体的文化不断地面临外来文化和商业性文化的入侵，一些少数群体的文化因而一直处于边缘化甚至面临消失的处境中。
少数族群应该享有充分且不受他人干涉的文化自治权。政府提供的公共文化服务虽然要面向社会公众普遍提供，并为社会全体成员所普遍享用，但在此前提下，政府必须注重公共文化服务的特殊性。在提供公共文化服务时，应针对各种群体的不同文化需求，尽量提供种类多样的公共文化服务和产品；同时，应该尊重少数群体特别的文化风俗和习惯。这就意味着，少数民族、宗教信仰团体、特定的群体和特定地区的人群的传统文化习俗、宗教仪式和所使用的语言文字应该得到尊重和保护。政府在向少数族群提供公共文化服务的过程中，必须践行特殊保障原则，对少数族群进行一定的政策性倾斜和财政扶助。
（二）文化权利理论与公共文化服务立法
文化权利理论揭示出文化权利体系内部各项权利之间的不可分割的联系，公共文化服务立法需要围绕文化权利体系的法律保障需求来构架公共文化法律体系的框架，文化法律体系的形成依赖于文化权利体系中各项权利的法律保障制度的不断完善。
文化权利是我国《宪法》给予认可和保护的公民基本权利之一，国家和政府有义务保障公民文化权利的实现。在公共文化服务领域，公民的文化权利需求直接影响政府提供公共文化服务的方式和内容，影响公共文化服务的法律体系。公民的文化权利是指享受文化成果的权利、参与文化活动的权利、开展文化创造的权利以及对个人进行文化艺术创造所产生的精神上和物质上的利益享受保护权。
文化权利不是一项孤立的权利，它与公民在公共文化领域的受教育权尤其密切相关。特别是在如今网络发达的社会，信息量呈爆炸式增长，公民如果不能通过政府提供的公共文化服务以学会获取公共文化信息的技能，那么就容易造成与社会的脱节，从而成为生活被孤立的文化弱势群体。所以，在推进文化权利实现的过程中，必须一并重视公民在公共文化领域的受教育权的实现问题。这就要求政府的文化部门应该与教育部门加大合作，在政府提供公共文化服务的过程中，重新审视公民通过享用公共文化设施和公共文化产品提高公共文化教育水准的实现情况。要将公民文化权利的实现与公民公共文化水准的提高结合起来，综合考虑公共文化服务的提供计划和公共文化服务的立法保障问题。公民对其所在城市的公共文化的了解程度，如对城市公共文化现代设施和公共文化传统设施的了解程度，取决于政府的公共文化法规政策的引导和完善。
（三）行政给付理论与公共文化服务立法
根据行政给付理论，政府公共文化服务的提供是一个行政给付的问题。
政府服务的提供当然不仅关涉政府的具体服务供应行为，还涉及政府的行政理念。政府行政的根本目的就是为民服务，保障公民基本权利的充分实现，这是我国服务型政府建设的基本要求。政府作为公共权力的行使者，必须为满足公民的公共需求而不断地提供公共服务。从世界范围看，现代政府如今不再是守夜人意义上的弱政府了，政府需要成为在行政给付方面有较强能力的政府。政府的行政给付职能要在合理的约束下渗透到公民的社会文化生活当中。在政府的服务提供过程中，需要进一步规范政府的具体行政服务行为。提供公共文化服务的具体行政行为，既涉及公共管理的善治理论问题，又涉及行政法上的行政给付理论问题。
行政给付理论的提出意味着行政权力开始致力于文化权利的保障和文化服务的提供。行政权力不再只是一种限制性的权力、管理性的权力，更是一种服务性和保障性的权力。在这样的情况下，政府的不作为行为是违法行为，是可能会被追究法律责任的。由此可见，行政给付理论将服务型政府的理念塑造成具体的法律制度，将政府的给付行为纳入行政法治轨道。
行政给付理论应该运用于我国文化法治领域中，作为具体行政行为的公共文化给付行为，要进一步扩大公共文化的行政给付的类型，不再把行政给付局限于提供救助以及物质帮助，而应包括政府应向社会提供的各类公共文化服务。这样，政府的许多公共文化服务的提供行为就可以视为与具体行政行为具有相同性质的行为，从而为政府的公共文化服务的提供行为在行政法体系中找到适合的位置。从行政给付理论来认识公共文化服务的立法，可以对政府的公共文化服务的法律责任有更为深刻和深入的认识。
公共文化服务行为是由政府主导的，亦即一种公权力行为，公权力行为总是容易造成对公民权利的侵犯。在政府提供公共文化服务的过程中，无论是政府的越权行为还是不作为行为，都能造成对公民文化权利的侵害。而当我们把政府提供公共文化服务的行为纳入到行政给付里面，纳入到行政法治里面，政府的公共文化服务行为也就受到了法律的约束。
（四）社会参与广泛受益的原则与公共文化服务立法
社会参与广泛受益的原则要求既是要鼓励公共文化服务的对象积极行使文化权利、参与文化活动，又是提倡或支持政府以外的社会力量参与公共文化服务的提供，弥补政府力量的不足，为公众提供多样化、个性化的选择。社会参与广泛受益的原则要求政府在提供公共文化服务的过程中注意城乡之间、地区之间因经济社会发展水平差异导致的公共文化服务不平衡的问题，努力实现协调发展。社会参与广泛受益的原则还要求政府在提供公共文化服务的过程中注意要方便群众。从公共文化服务的获取角度来看，公共文化服务的提供不仅应解决有无的问题，还要充分考虑怎样得到的问题，要让资源得到充分利用，发挥社会效益，就要从公众的实际出发，合理安排服务资源，就近享受服务。
公共文化服务立法需要根据社会效益优先原理，确立社会效益优先评判标准。公共文化服务立法要通过制度设计的功能反哺，以纠正一些领域的社会正义缺失现象。建立覆盖全社会的公共文化服务体系，实现基本公共文化服务均等化就是反哺政策的具体体现。基本公共文化服务均等化就是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的公益性文化服务。当然，这里强调的是每个公民获得公益性文化服务的机会和效果均等，而不是简单的平均化和无差异化。只有机会均等，规则公平才能真正体现社会正义。文化权利是文化民生的重要方面，公益文化服务是政府提供的公共福利之一，是政府为社会提供的非竞争性、非排他性的公共文化产品，是社会文化资源的二次分配，也是政府保障公民文化人权的基本责任。公益性文化均等化可以提高全民整体素质，可以使每一个公民平等地享受文化成果，从而逐步消除城乡文化差异，提升公民的整体幸福感，促使社会更加和谐发展。因此，公益性的文化服务不能基于经济效率优先原则，而只能遵循社会参与广泛受益的社会效益优先原则。所以，文化立法确立的“社会效益优先”的评判标准无疑是对经济体制改革中“效率优先”评判标准的超越，社会效益优先评判标准更体现了社会的公平和正义。将鼓励社会力量参与公共文化服务建设的规定以及公共文化服务广泛受益的规定纳入公共文化服务立法，是一种明确的政策导向，公共文化服务体系建设是一项功在当代、利在千秋的长远事业，需要全社会的共同关心、参与。
二、我国公共文化服务的立法基础
（一）我国公共文化立法现状
我国文化立法很不够，公共文化立法也相对落后。我国已经签署的几十个国际公约，其中有5项与文化直接相关，即《世界知识产权组织表演和录音制品条约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《保护非物质文化遗产公约》、《世界知识产权组织版权条约》、《保护和促进文化表现形式多样性公约》。我国文化法律体系离不开对这些国际公约的深入理解和具体分析。在国内层面，我国现有与文化直接相关的法律有17部，法规27部（资料来源：文化部网站）。我国社会主义法律体系已经初步形成，但与经济法律体系相比较，文化法律体系在社会主义法律体系中依然有许多需要加强和改进的方面，特别是文化法律体系当中哪些方面应该成为基本法，应该对其他法律法规起到指导性和引导作用，这些问题还需要进一步研究。目前，我国文化立法研究中缺少对文化基本法的定位，同时法学界对此问题也缺乏深入研究，对现有法律法规与文化法律体系的关系等问题缺少系统深入的研究，对现有文化法律法规中涉及的不同文化表现形式和相关文化领域的规定之间的关系也研究不够。我国现有文化相关的政策法规414部、规章43部、发展规划2部、规范性文件295部、政策法规解读25部（资料来源：文化部网站）。政府文化部门有关文化的政策规定在文化管理和执法活动中发挥了重要作用，这些规范性文件在法学理论研究中被认为是软法，而关于文化软法在文化法律体系中的作用之研究十分缺乏。在文化管理和文化执法的日常活动中，软法在文化管理和文化执法过程中通常采取了大量的行政审批手段和行政规制措施，直接影响文化市场法律秩序的运行。文化软法实际上是文化法律体系的重要组成部分，甚至这些文化软法往往起到了文化硬法所难以发挥的作用。但是对这些软法与硬法的关系，以及软法当中出现的问题，还需要进一步加强研究和整理。
目前，在公共文化服务立法领域，还没有全国性的专门的法律法规。随着我国文化建设法制化进程的加快，公共文化服务立法也得到前所未有的重视。一些地方甚至出台了促进公共文化服务方面的地方立法，有力地推动了地方公共文化服务的发展。例如，广东省在全国率先提出公共文化服务统一立法，提供了加强公共文化服务体系建设的立法整体思路。《广东省公共文化服务促进条例》于2012年1月1日起正式实施，湖南省也正在制定公共文化服务条例的调研。《广东省公共文化服务促进条例》作为我国第一部关于公共文化服务体系建设的综合性地方法规，为国内关于公共文化服务的制度建设和立法模式提供了研究对象，同时也为其他地区的类似立法提供了参照文本。同时，在实践中，一些地区的先行做法也为立法提供了很好的经验，例如，常熟公共文化服务事业形成市镇村三位一体的完整体系，以规范的方式实现公共文化资源共享，更好地服务百姓，走在全国前列。
尽管如此，从整体上看，我国公共文化服务立法总体上比较滞后，相关内容散见于一些单项的法律、法规、规章中，没有形成完整的体系。总体上，我国公共文化服务立法的现状表现为:法律法规不健全，立法盲点较多；法律法规的层次偏低，与文化建设密切相关的许多重要法律尚属空白；有些法律法规互相抵触，损害了法律应有的严肃性和有效性；许多法律法规缺乏应有的严密性，给实际操作造成困难。
现有有关文化服务的法律法规一方面在内容上偏重于管理，而不着眼于促进；另一方面只涉及公共文化的某一方面，而不能着眼整体。在文化建设中，应当将公共文化作为一个有机整体来考虑，把现有法律法规和政策中共性的规定进行归纳整合，实现公共文化服务的统一立法。
当前的文化立法中，对于公民的基本文化权益没有予以充分的保障，公民的基本公共文化权益无法充分实现，同时，对于政府提供基本公共文化服务的义务和责任没有明确规定，导致地方政府提供基本公共文化服务的意识不够强，对发展公共文化事业重视不够。
当前的公共文化服务立法针对性不强，可操作性较差。由于我国地域广阔，发展失衡，因此，在进行公共文化服务立法时，应对欠发达地区、弱势群体提供政府倾斜性的服务。我国公共文化事业在城乡之间、区域之间发展不平衡，农村地区的公共文化工作还比较薄弱；公共文化投入总量不足；事业单位编制标准偏少；公共文化单位的管理和服务水平有待提升，等等，这些都需要在公共文化服务立法时着重考虑。
（二）公共文化服务立法的任务
公共文化服务是涉及民生的大问题。党的十八大报告提出要大力发展民生和加强社会主义文化强国建设。除了要提高人民收入，根据我国经济社会发展实际，在十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上努力实现新的要求外，还特别提出“人民生活水平全面提高”的目标，强调基本公共服务均等化的总体实现，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，社会保障全民覆盖。因此，加强公共文化服务立法十分紧迫。
1.构建公共文化服务体系的制度保障
公共文化服务，是政府公共服务的重要内容。公共文化服务是指以政府部门为主的公共部门提供的、以保障公民的基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称，包括公共文化服务设施、资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面内容。满足人民基本文化需求是社会主义文化建设的基本任务，而加强公共文化服务则是实现人民基本文化权益的主要途径。因此，加快公共文化服务立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平，是当前构建公共文化服务体系的基本保障。对此，我们必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强公共文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。
通过公共文化服务立法将公共文化服务纳入法制化轨道是公共文化服务事业健康发展的必然要求，也是进一步推进公共文化服务建设的现实需要。公共文化服务立法将一些成熟的实践经验进行提炼，以法规的形式固定下来，通过一系列的制度安排和保障措施使公共文化服务有载体、有活动、有保障，有利于促进公共文化服务的规范化、制度化、常态化。
加强公共文化服务立法，完善公共文化服务体系建设，是推动社会主义文化大发展大繁荣、提高国家文化软实力的必然要求，也是满足人民群众日益增长的精神文化需求、更好地保障人民基本文化权益的重要途径。对于公共文化服务，当前学术界的研究成果颇多，但是大部分研究成果都是围绕公共文化服务本身予以展开的，对于公共文化服务立法研究的成果较少，在这些有限的研究成果中，大部分还都是围绕公共图书馆建设、农村公共文化服务建设等具体性问题而谈，缺乏对我国公共文化服务立法的全局性、综合性研究。
2.完善公共文化服务的法律体系
公共文化服务立法的目标是要满足最广大人民群众日益增长的最基本的文化需求，保障公民基本文化权利的实现，建立覆盖全社会的公共文化服务体系，努力实现基本公共文化服务均等化。要实现公共文化服务的均等化，保障公民的基本文化权益，需要在公共文化服务立法时对涉及全局的、重大的战略问题进行有针对性的研究，提出政策建议和具体解决方案。
要实现公共文化服务立法的目标，就需要建立和完善公共文化服务的法律体系。公共文化服务的法律体系涉及公共文化服务的各个领域，除了要制定公共文化服务基本法以外，还需要制定广播法、电视台法、图书馆法、博物馆法、美术馆法、文化馆法、文化产品进出口法、电影法、公共文化档案法等。我国在公共文化服务的法律体系方面严重欠缺国家法律层面的立法。由全国人大及其常委会制定的公共文化服务领域的专门立法至今没有一部，由国务院制定的公共文化服务领域的行政法规也严重不足。部门规章和部门规范性文件是目前管理公共文化服务领域的主要依据。为了加快实现公共文化服务领域的法治建设，当前除了要抓紧制定公共文化服务基本法以外，还需要有计划按步骤地推出与公共文化现代设施相关的专门法律。
首先是公共文化服务基本法，其次是图书馆法。图书馆法重在规范与公共图书馆相关的行为。公共图书馆是指由政府主办的、面向社会公众开放的，开展文献信息资源的收集、整理、保存、传播和服务等工作的专业性机构，是满足公众知识和信息需求、开展社会教育、实现和保障公众基本文化权益的公益性机构。公共图书馆建设和服务应当充分体现公益性、基本性、均等性、便利性的原则。政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划，并将公共图书馆经费列入本级财政预算。图书馆法是由国家立法机关依据一定的法律程序制定或认可的有关图书馆事业和图书馆活动的专门法规。图书馆法是建立与管理图书馆、制定图书馆行政法规和规章制度的总依据，是调节国家与图书馆之间、图书馆与其他组织之间以及图书馆与用户之间等在图书馆活动中所产生的各种关系的法律规范，是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段，用以维护图书馆事业所必需的正常秩序，抑制图书馆事业发展中所产生的各种弊端。图书馆法具有强制性、规范性、概括性、稳定性等特点。
再次是博物馆法。图书馆法重在规范与公共博物馆相关的行为。博物馆在人类社会生活中，已经渗透到教育、文化、科学、旅游、环保等各个方面，占有重要地位，正在发挥着越来越重要的作用。在我国，由于公共博物馆的隶属关系不同，上级主管部门对博物馆的管理方式也不相同，因此将全国各级各类博物馆纳入法治管理的轨道，既符合我国形势发展的需要，又能更大限度发挥博物馆的社会效益，进一步促进博物馆事业的发展，提高博物馆的管理水平。我国博物馆种类繁多，以藏品性质和所反映的内容来划分，可将博物馆分为社会科学类、自然科学类、综合类三大类。从博物馆的行政隶属关系来看，全国2 000多所博物馆，隶属政府文化文物部门的约占总数的70%，其余30%隶属其他单位。博物馆法是建立与管理博物馆、制定博物馆行政法规和规章制度的总依据，是调节政府与博物馆之间、博物馆与其他组织之间以及博物馆与用户之间等在博物馆活动中所产生的各种关系的法律规范，是国家领导、组织和发展博物馆事业的重要手段，用以维护博物馆事业所必需的正常秩序。博物馆法还需要对博物馆藏品的接收、鉴定、登账、编目、建档，藏品库房的管理，藏品的保护、修复、复制，藏品的提用、注销等做出规定。
又次是美术馆法。美术馆法重在规范与公共美术馆相关的行为。公共美术馆是不以营利为目的的公益性合法机构。美术馆法要规定政府应当将公共美术馆事业纳入本级国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划，并将公共美术馆经费列入本级财政预算。美术馆法还要规定公共美术馆要配备具有专业知识与管理经验的队伍，拥有美术馆的自主经营管理权；公共美术馆要能够坚持面向公众正常开放；每年拥有固定的经费用于支持和保障美术馆基本行政运营及业务发展；公共美术馆要正式建档管理、维护和保存其典藏的艺术作品，并用于活动或展览；公共美术馆要具有明确的工作制度和完备的业务发展计划。政府有关部门应当对美术馆进行评估。美术馆法还要对美术馆的管理和服务进行规定，涉及立馆宗旨和特色；发展目标和主要任务；经费预算和管理；管理人员和组织结构；功能设置和内部制度建设；藏品的数量与质量、管理与保护措施、展示及研究成果；展览数量、质量及观众数量；公共教育活动及公共文化服务；安全保障措施等。美术馆法还要对美术馆的基础设施进行规定，涉及美术馆的建筑外观、内部结构及功能布局；展厅条件，展览设备；藏品仓库条件，用于藏品维护和保存的必要设备；公共服务设施；安全保障设施等。
在公共文化服务法律体系中，除了上述图书馆法、博物馆法、美术馆法等专门法律需要加快出台外，还需要抓紧制定文化馆法、科技馆法、广播法、电视台法、文化产品进出口法、电影法、公共文化档案法等。只有在这些涉及公共文化现代设施的专门性法律都出台并实施以后，才能说我国公共文化服务领域的法律体系基本形成。
3.创新服务方式，规范服务行为
当前迫切需要通过公共文化服务立法引导和鼓励各级政府积极创新公共文化服务方式。在公共文化服务领域特别需要创新扶持方式，实行政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息等方式，支持公益性文化产品、项目和活动扩大范围、提高质量，不断向基层、社区和农村延伸。在公共文化服务领域还需要创新参与方式，组织公共文化服务活动招标推荐会，鼓励企业通过冠名、广告、购买、捐助等形式参与公共文化服务建设，实现社会价值。提高公共文化服务技术水平，深入实施“数字化引领，结构化升级”工程，改造提升传统文化载体，建设用好新兴文化载体，建成互联网公共文化服务资源库，实施“电子农家书屋”计划，推出智能流动图书馆。
我国自20世纪末引入政府购买公共服务制度以来，十几年间，这一制度迅速发展，上海、无锡等多个城市都将其视为“十一五”期间最重要的制度创新而加以大力推进。政府购买公共服务的开展，不仅对于加快政府职能的转变，提高政府公共服务的供给能力，而且对于民间组织的发展和社会结构的完善都具有重大而深远的政治、经济和社会意义。广州作为改革开放的前沿阵地，近几年来政府购买如火如荼，购买服务资金从2008年的400万增至2011年的8 000万，再到目前的1.5亿元，购买领域日趋广泛，如果能够正视政府购买中的风险和问题，寻求到政府购买的长效机制，则能为全国提供可资借鉴的样本。
政府购买本质上是一种契约服务，一般由招标竞标、签订合同、明确职责、提供服务等一系列环节构成。因此，要实现真正意义上的购买服务，需要完善相应的法律制度，在政策上统一标准，通过政府的总体设计，以确保政府购买的公平性和竞争性。一方面，需要尽快完善政府购买的流程、规范政府购买的运作细节和监督程序；另一方面，需要健全对社会组织的扶持政策，在资金、税收、项目等方面向社会组织适度倾斜，为社会组织的发展壮大提供公平的政策环境。
政府在提供公共文化服务的过程中可以采取行政合同的方式。各级人民政府及其文化等有关主管部门可以采取政府购买、项目补贴或者奖励等方式鼓励和支持社会力量提供公共文化服务，推动经营性文化设施提供低票价或者免费的公益性文化服务。通过行政合同的方式来提供公共文化服务，不但能够缓解政府提供公共文化服务的压力，还有助于鼓励社会各界参与到公共文化服务的过程中。
政府提供公共文化服务的行为必须遵循一定法定的程序。譬如，说明理由制度、告知制度、听证制度、异议制度等若干程序制度。政府对自己所做出的公共文化服务行为有义务向公民说明理由，并且告知公民公共文化服务实施的具体情况，这一方面有助于保证公民知情权的实现，另一方面也能够避免政府在不透明的公共文化服务中出现贪污腐败。在政府做出某些重大公共文化服务决定的时候，必须听取社会各界的意见，允许公民提出异议和进行质疑，从而保证公民的参与权的实现。
政府提供公共文化服务必须遵循一些特定的原则，譬如适当原则和合理原则。政府提供的公共文化服务必须与一定时期内具体地区的社会生产力发展水平、消费水平相匹配，不能为了做大政府在公共文化服务方面的政绩而盲目地增加财政负担。同时，在适当合理原则之下，也意味着，政府在公共文化服务方面的财政支出如果大于在公民教育方面的投入的话，那么政府的行为也是不可取的。
要加强对政府的越权行为和不作为行为的救济。政府在提供公共文化服务的过程中所实施的一些越权行为或者应该作为而不作为的行为，公民应该有权像对待违法的具体行政行为那样进行行政复议和行政诉讼。
（三）我国公共文化服务立法要解决的难题
1.如何构建公共文化服务体系
在我国公共文化服务体系建设上，当前存在许多明显的问题，如政策的不完善、资金投入不足、城乡建设的差异、人才队伍的匮乏等，尤其需要解决公共文化服务与文化产业的关系、公共文化服务的供给与需求关系，以及在公共文化服务体系建设上，政府应当担当何种职责，以便推动公共文化服务均等化，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下，让全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异都能获得与经济社会发展水平相适应、机会和结果大致均等的最基本的公共文化产品和公共文化服务。公共文化服务体系具有广泛的内容，但是资金保障、政府职责、基层公共文化设施的建立完善、文化队伍建设等几个方面缺一不可，也是当前的立法必须解决的重要问题。
2.对两类公共文化服务设施的法律保障
公共文化服务需要以一定的设施为依托，为此公共文化服务设施建设必须是公共文化服务立法的重要内容。公共文化设施可以分为两大类：公共文化现代设施及公共文化传统设施。
公共文化现代设施是近百年来我国现代化的发展以及受到西方外来文化的影响所形成的公共文化设施。公共文化现代设施包括图书馆、博物馆、文化馆（站、室）、纪念馆、美术馆、非物质文化遗产馆（传习所）、科技馆、青少年宫、文物保护单位、文化广场、广播电视台（站）等公共文化设施。公共文化现代设施的建设需要进一步加快构建技术先进、传输快捷、覆盖广泛的现代传播体系；要加强通讯社、电台电视台和重要出版社建设，进一步完善采编、发行、播发系统，加快数字化转型，扩大有效覆盖面；加强国际传播能力建设，打造国际一流媒体，提高新闻信息原创率、首发率、落地率；建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系；完善国家数字图书馆建设；整合有线电视网络，组建国家级广播电视网络公司；推进电信网、广电网、互联网三网融合，建设国家新媒体集成播控平台，创新业务形态，发挥各类信息网络设施的文化传播作用，实现互联互通、有序运行。
公共文化传统设施是中国几千年历史发展过程中逐步形成的公共文化设施。公共文化传统设施体系包括古城文化设施、书院文化设施、牌坊文化设施、名人文化设施、坛祀文化设施、祠庙文化设施、丘墓文化设施、寺观文化设施、姓氏文化设施、亭阁文化设施等。目前各级政府关于公共文化设施的法规政策主要集中在公共文化现代设施领域，对于公共文化传统设施的建设和完善没有给予应有的重视。加强公共文化服务的立法保障，需要进一步强调公共文化传统设施保护的重要性。
公共文化立法还需要重视公益性文化产品的法律保护。公益性文化产品包括文艺作品、藏书藏品、出版物、影视广播节目，以及其他体现历史文化和宗教民族特色的地方文化产品。
公共文化立法还需要进一步规范公共文化活动。公共文化活动包括文艺演出、图书阅览、群众文化活动、陈列展览、文化艺术教育、影视广播节目播放、论坛讲座、祠庙坛祀等，以及全国地方的大型纪念性和祭祀性活动，如炎帝陵祭祀活动、舜帝陵祭祀活动、春申君祭祀活动、马可波罗纪念活动等各地公共文化传统活动。
关于公共文化设施的使用和服务规范，需要在公共文化服务立法中给予重视。根据公共文化设施坚持免费开放的政策导向，需要强调不得因免费开放而降低服务水平和建立服务公示制度。公共文化设施逐步免费开放后，各类设施入馆人数激增，带来接待压力大、藏品展品安全等方面的问题，但公共文化设施不能因这些问题而降低服务质量，应该在改进管理方式、增加服务项目、完善功能设置、明确服务标准等方面下功夫，保持服务水准。
公共文化设施的服务公示是一项便民措施，公共文化设施的管理单位将服务时间、服务方式、服务内容、禁止事项等予以公布，以便公众知晓，在窗口接待、场所引导、资料提供以及内容讲解等方面，创造良好的服务环境，增强吸引力。公示的服务事项不得随意变更，因特殊原因比如自然原因或设施维修等确需变更的，管理单位应当以便于知晓的方式提前向公众发布公告。
公共文化设施的使用和服务规范应当体现公共文化服务的便捷性。《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》规定，图书馆、文化馆等公共文化服务单位和宾馆、机场、火车站、客轮等人员流动较大的场所，要摆放一定种类和数量的党报党刊供读者阅读。与此相联系，还应该要求增加其他相关文化产品。
公共文化服务设施在农村严重不足。农村是我国公共文化服务体系建设中一个相对薄弱的领域。当前我国农村公共文化服务供给方面存在着诸多体制性障碍因素，它们制约着农民公共文化的需求表达和文化权利的实现，并带来了农村公共文化服务供给效率低下、投入不足和结构失衡等弊端。当前，加快农村公共文化服务设施体系建设，具有特殊的重要性。
3.公共文化服务的保障机制
在构建公共文化服务保障机制上，必须思考经费问题。财政投入应当是公共文化服务建设经费来源的主渠道，需要界定各级财政对公共文化领域的投入力度；完善财税优惠政策，形成公共文化服务多元化投资格局；提升法律法规层次，加强各级各界对公共文化服务投资的约束力。单一的资金来源渠道严重制约了我国公共文化的发展水平，尤其在广大农村，问题更严重。目前，在绝大多数部门地区，市、区（县）两级政府均没有对文化设施运营经费的预算，只有不定期和活动型的临时性经费补贴，经费压力主要集中在乡镇及行政村。乡镇文化站的经费普遍紧张，其经费主要来源于乡镇政府，部分来自市、区（县）的具体活动补贴。许多乡镇政府无文化事业经费专项列支，有的乡镇其名义上列支了经费，但实际拨付金额远低于列支金额。村文化室的经费主要来源于村委会，少部分来源于区县、乡镇部门的支持。因村委会可支配资金一般较少，村级文化运营经费投入非常有限。没有条件的村，管理人仅起到“看门人”的作用。基层文化经费的缺乏直接导致文化活动开展较少，文化设施利用率不高，设施设备缺乏必要维修、维护。有必要完善政府资金投入模式，设立文化专项资金，省、市、区（县）财政设立基层文化专项资金，用于文化资源管理员队伍建设、设施设备后期维护、文化活动开展经费等。针对地区经济发展不平衡因素，实行重心下沉，加大对远郊区县的政策、资金扶持力度。同时考虑从社会募集资金，建立广泛的资金保障体系。
（四）我国公共文化服务基本法的主要内容(https://www.daowen.com)
公共文化服务立法内容包括甚广，而且它是个发展的概念，具体外延也正在探索中，下面仅就我国公共文化服务立法的主要内容略加说明。
1.公共文化服务立法的总体指导思想和原则
它包括基本概念的界定，如文化权利、公共文化服务、公共文化服务设施；还包括政府公共文化服务的特征，如普遍性、多样性、特殊性、非营利性等；以及公共文化服务体系应遵循循序渐进的方式等内容。
公共文化服务立法应当侧重于保障公民文化权利。公共文化权利是构建公共文化服务体系的理论基础和终极目标，公共文化活动应该以保障和实现人民群众的文化权益为第一目标。
加强公共文化服务体系建设的目标任务是，按照结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益。
2.政府在提供公共文化服务中的职责
公共文化服务立法，应当明确政府提供公共文化服务的责任，确立政府在公共文化服务方面的主导作用。公共文化服务是伴随着政府职能的转变，努力建设服务型政府而提出的，是政府的社会责任、义务和历史使命。政府公共文化服务领域的主体地位在于政府是公共文化服务的主要提供者，公共文化服务是政府的基本职能之一，同时政府还是公共文化服务的管理者。政府通过建立公共文化服务机构向公民提供公共文化服务，涉及公共文化服务机构如何设置、如何管理、如何服务，即公共文化服务机构的建设机制、管理体制和服务方式。
公共文化服务应当由各级人民政府统一负责，由政府领导本行政区域内的公共文化服务全局性工作。县级以上人民政府文化主管部门具体执行本行政区域内的公共文化服务建设工作。县级以上人民政府发展改革、教育、民族宗教、财政、税务、国土资源、规划、住房城乡建设、体育、旅游等有关主管部门，在各自职责范围内进行配合，做好有关公共文化服务工作。各级人民政府应当将公共文化服务经费纳入财政预算，确保足额投入并随着财政收入的增长而增加。县级以上人民政府应当在资金、人才培养、设施建设等方面加强对贫困地区、少数民族地区公共文化服务的扶持，重点扶持公共文化设施建设。省、地级以上市人民政府在其设立的公共文化服务专项资金中应当加大对本行政区域内贫困地区、少数民族地区的扶持力度。
政府应加强公共文化服务方面的规章制度建设，加快推动公共图书馆条例、博物馆条例等法律法规的出台，进一步制定和完善图书馆、文化馆、文化站等公共文化机构的服务标准，鼓励地方根据实际情况，制定出台地方性法规或政策，不断完善公共文化服务运行机制。
3.重视基层公共文化服务
我国公共文化服务立法的重要内容之一是促进基层公共文化服务的建设。公共文化服务立法应当要求地方政府按照国家的规定建设，完善文化馆、图书馆、综合文化站（室）、文化广场、农村广播基础设施等基层公共文化设施并配备相应设备。公共文化服务立法应当鼓励创新基层公共文化服务的方式，包括举办文体、展览、讲座等活动，开展读书读报活动，开展数字文化信息服务以及其他公共文化服务。
公共文化服务立法要特别重视乡镇综合文化站的建设。乡镇综合文化站是由县级或乡镇人民政府设立的公益性文化机构，其基本职能是社会服务、指导基层和协助管理农村文化市场。国家要组织制定全国文化站建设规划和标准，并对其实施情况进行监督检查。文化站建设应纳入当地国民经济和社会发展计划，与当地经济社会发展水平相适应，建设规模应符合国家有关规定；应纳入当地城乡建设规划，优先安排用地指标，无偿划拨建设用地。各级人民政府应对少数民族地区、边远贫困地区的文化站建设予以重点扶持。文化站应位于交通便利、人口集中、便于群众参与活动的区域，一般不设在乡镇人民政府办公场所内。文化站基本功能空间应包括多功能活动厅、书刊阅览室、培训教室、文化信息资源共享工程基层点和管理用房，以及室外活动场地、宣传栏等配套设施。
公共文化服务立法要促进基层文化站开展书报刊借阅、时政法制科普教育、文艺演出活动、数字文化信息服务、公共文化资源配送和流动服务、体育健身和青少年校外活动等。公共文化服务立法要促进各种基层公共文化服务活动，包括举办各类展览、讲座，普及科学文化知识，传递经济信息，为群众求知致富，促进当地经济建设服务；根据当地群众的需求和设施、场地条件，组织开展丰富多彩的、群众喜闻乐见的文体活动和广播、电影放映活动；指导村文化室（文化大院、俱乐部等）和农民自办文化组织建设，辅导和培训群众文艺骨干；协助县级文化馆、图书馆等文化单位配送公共文化资源，开展流动文化服务，保证公共文化资源进村入户；在县级图书馆的指导下，开办图书室，开展群众读书读报活动，为当地群众提供图书报刊借阅服务。
4.促进公共文化服务的发展
公共文化服务要坚持政府主导、社会参与的原则。鼓励社会力量向公众提供公共文化设施和公益性文化产品、文化活动及相关文化服务；鼓励社会力量将其所有的文化产品、文化设施委托公益性文化机构管理，用于公共文化服务活动；鼓励社会力量赞助公益性文化活动，赞助方可以获得符合有关法律法规规定的合理回报；鼓励经济发达地区通过捐资、援赠物品、共享文化资源、业务合作、人员培训等方式支持贫困地区发展公共文化服务；鼓励社会公众开展自发性的文化活动。
在公共文化服务的发展上，要特别重视发展地方特色公共文化设施，各级政府和文化管理部门应该恢复和保护古代书院、古城遗址、历史坊牌、名人遗址、坛祀设施、祠庙设施、丘墓设施、寺观设施、姓氏文化设施、亭阁文化设施等。要鼓励私塾学校和民间教育文化机构的设立。公共文化服务的发展需要一支综合素质高专业强的文化人才队伍，县级以上人民政府及其文化等有关主管部门应当建立和完善公共文化人才引进、培训、激励等制度，加强基层公共文化人才队伍的建设。各级政府及其文化等有关主管部门应采取多种方式，加强公共文化服务人才队伍建设，政府鼓励、支持高校毕业生到基层从事公共文化服务工作。
5.建立公共文化服务体系的法制保障
公共文化服务立法的目的在于为公共文化服务建设提供法律保障，以队伍建设、经费保障机制和绩效评估机制为重点，形成公共文化服务的制度保障体系。这些保障体系主要包括：
（1）通过公共文化服务立法，建立公共文化服务的经费保障长效机制，逐年加大公共文化服务投入。抓紧制定支持和保障公共文化服务体系建设的投入办法，坚持政府主导，逐步建立健全同公共财力相匹配、同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制，使公共文化基础设施和公益性文化事业单位所需的资金有稳定的来源和保障。
（2）通过公共文化服务立法，强化加强公共文化服务基础设施建设的法定责任，实现公共文化设施网络的全面覆盖。各级政府应加强社区公共文化设施建设，推动公共文化设施建设向城乡基层倾斜，完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施。
（3）通过公共文化服务立法，明确公共文化服务体系的内容，提高公共文化产品和服务供给能力，丰富公共文化产品和服务的内容。
（4）通过公共文化服务立法，加强公共文化服务体系建设统筹协调，实现公共文化资源共建共享。制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法，提高基层公共文化设施管理水平和利用效率，使各类公共文化设施正常运转、持续发展、真正发挥作用。
6.加强对公共文化服务受益权的法律保护
目前来说，我国对文化权利救济的规定还比较少，现实中所发生的涉及文化权利的案例也不多。我国《宪法》目前还不具有作为法院审判依据的可诉性基础，公民的一些基本权利在受到侵犯后在《宪法》上难以寻求救济，作为基本权利的文化权利在一定程度上也面临这种诉求无门的窘境。随着公共文化服务立法的发展，在公共文化服务领域的诉讼会相应增加。因而，在进行文化立法时要保障公民在文化权利受到侵害时，有畅通的救济渠道，公民可以依法向法院提起诉讼。在弱势群体或少数人群的权利受到侵害的时候，其少数人群中的个人及当地政府、相关部门可以依法向法院提起诉讼请求救济。同时，公共文化服务的提供者如果违反法律，侵害公共文化权利，应追究其法律责任，构成犯罪的，应当诉诸刑事制裁。
在条件成熟时，可以考虑设立下列两种制度：
（1）宪法委员会。我国虽然于2004年将“国家尊重和保障人权”写入《宪法》，但是国内一直没有合适的国家人权机构以应对国内出现的各种人权问题。宪法委员会可以通过接受公民就宪法权利受到侵犯而提起的申诉，并针对申述情况进行调查，然后做出权利救济。既然文化权利是一项基本人权，那么宪法委员会就有权对公民被侵犯的文化权利进行救济，从而达到保护公民的文化权利的目的。
（2）文化监察专员。监察专员跟宪法委员会一样都是通过接受公民的申诉，就申诉情况进行调查，从而达到为公民进行权利救济的目的。因而，可以考虑在我国的权力机关之下设置具有独立性的文化监察专员制度，专门负责监督我国文化权利的实施情况，并为公民提供文化权利方面的救济。
三、加强对公共文化传统设施的法律保障
中国的公共文化设施在理论上可以分为公共文化现代设施和公共文化传统设施两大类型。在公共文化设施的两大类型中，由于公共文化现代设施是近百年来我国现代化发展过程中，特别是受到西方外来文化的影响过程中所形成的公共文化设施，所以公共文化现代设施的法律保障问题得到了比较高度的关注，且我国的有关立法在不断地加强和完善。而公共文化传统设施的命运则大不相同，公共文化传统设施是中国几千年历史发展过程中逐步形成的公共文化设施。但是在过去的百年中，特别是经历过“文化大革命”的冲击和破坏，我国公共文化传统设施几乎遭受毁灭性打击。如何加强对公共文化传统设施的法律保护，这是我国各级政府在提供公共文化服务和建设公共文化服务设施时需要特别关注的问题。
党的十八大提出要建设优秀传统文化传承体系，弘扬中华优秀传统文化。优秀传统文化凝聚着中华民族自强不息的精神追求和历久弥新的精神财富，是发展社会主义先进文化的深厚基础，是建设中华民族共有精神家园的重要支撑。要全面认识祖国传统文化，取其精华、去其糟粕，古为今用、推陈出新，坚持保护利用、普及弘扬并重，加强对优秀传统文化思想价值的挖掘和阐发，维护民族文化基本元素，使优秀传统文化成为新时代鼓舞人民前进的精神力量。建设优秀传统文化传承体系，要求在各级政府提供公共文化服务的过程中，首先加强公共文化传统设施体系的建设和保护。公共文化传统设施体系是优秀传统文化传承体系的重要组成部分。离开公共文化传统设施体系，优秀传统文化传承体系就缺少足够的支撑和平台。传承优秀传统文化仅仅依靠公共文化现代设施的支撑和平台，是远远不够的。公共文化传统设施体系的作用和功能与公共文化现代设施体系相比，对于传承优秀传统文化有着不可或缺的独特作用。
这就要求在公共文化服务立法中要加强对公共文化传统设施的法律保障。加强对公共文化传统设施的法律保障应成为我国公共文化服务保障立法的重点之一。公共文化传统设施是公共文化设施的重要组成部分，经济愈发展、社会愈前进，便愈要保护和建设好公共文化传统设施。早在先秦时期，对公共文化传统设施的建设和保护已经成为古代文化法制的重要内容。从汉代以来，各个历史朝代都非常重视对公共文化传统设施的法律保障。重视公共文化传统设施的建设和保护，是中国自古以来文化立法的基本方面。根据课题组成员在湖南地方的调研，加强对公共文化传统设施的法律保障，需要重点考虑以下几方面内容。
（一）古城文化设施的法律保护
古城文化设施是公共文化传统设施的重要组成部分。古城遗址文化公园已经成为西安等历史文化名城中最为公众欣赏和喜爱的地方。在湖南省常德市澧县城头山，发现了6 100年前的古城，也是迄今为止中国最早的古城，城市规模很大，建制完整。古城遗址文化设施的重要意义不言而明。城市文明代表着人类生活水平的历史性飞跃。古城遗址文化设施是城市公共文化生活的基础性设施，但是有的地方政府对保护古城遗址文化设施的重要性缺乏认识。在一些城市开发项目中发现古代城墙等后，当地政府不予重视，结果古代城墙等遭到破坏。公共文化服务立法应当规定古城遗址文化设施是公共文化传统设施的重要组成部分，各级政府有义务加强古城遗址文化设施的恢复和保护。
许多城市在不同历史时期有不同的古城遗址。比如常德历史上有张若城、临沅城和司马错城等。张若城在今常德城内。清《同治武陵县志》载：“张若城在县东，秦昭王三十年（前285），蜀守若（张若）伐取巫郡及江南为黔中郡，其时筑此城。”秦白起伐楚黔中，楚遣其将张若筑此城以拒之。又说：“（武陵）县城附府，滨沅水之阴，即秦张若城遗址。”秦至隋开皇二年（582）的803年间为临沅县治。隋开皇三年并临沅、沅南、汉寿三县置武陵县后为武陵县治。民国二年（1913）改称常德县后直至1983年县治南迁之前，其间整整七十年一直为常德县治。并先后为郡、州、路、军、府、道、署治所。现为常德市政治、经济、文化和交通中心。临沅城在县西。《水经注》载：“县南临沅水，因以为名。”《隋书地理志》载：“武陵并临沅、沅南、汉寿三县置。沅南城又名司马错城，在区治西南35公里长茅岭乡古城山。”清《康熙常德府志·建置志》载：“沅南故城，在（武陵）县西南七十里古城山。后汉置。”又说：“司马错城，县西南七十里。秦昭王二十七年（前288）使错（司马错）伐陇西兵，因蜀攻楚筑此城。马援尝修。扼武溪咽喉。”秦使错伐楚黔中，与张若相对，各筑一垒，以扼五溪咽喉。建武二十六年（50）析临沅县以南（沅水南岸）及今桃源县西部一带新置沅南县，此后至隋开皇三年（583）的533年间，一直为沅南县治。该城址东西长约1 000米，南北宽约400米，总面积约40万平方米。古城毁坏严重，现只残存200余米长的城垣，宽约20米，高约1米，皆为黄黏土夯筑而成。汉寿城又名索县城，俗名崆城，在区治东北30公里韩公渡镇城址村。清《同治武陵县志·城池》载：“汉寿城，县东北六十里。本汉索县城。武陵郡治焉。汉顺帝更名汉寿，移荆州刺史治于此。悉为居民田业。遗址尚存。”汉高祖五年（前202）至隋开皇三年（583）的785年间，为索县（又名汉寿、吴寿县）县治。西汉为武陵郡治。东汉阳嘉三年（134），移荆州刺史部治于此，辖境相当于今湖北、湖南两省及临近两湖的河南、贵州、广东、广西的边缘地区。唐宪宗元和元年至十年（805—815），正是刘禹锡任朗州司马十年期间，该城已是残垣断壁、荒草萋迷。刘禹锡登临此城，无限感慨，写下《汉寿城春望》一首：“汉寿城边野草春，荒祠古墓对荆榛。田中牧竖烧刍狗，陌上行人看石麟。华表半空惊霹雳，碑文才见满埃尘。不知何日东瀛变，此地还成要路津。”1983年，该遗址被湖南省人民政府公布为重点文物保护单位。
（二）坊牌文化设施的法律保护
坊牌文化也称为牌坊文化，是中国传统文化的重要组成部分。历代政府都重视通过立法对坊牌文化设施的建设进行法律保护。根据古代法制，坊牌是地方公共文化传统设施中的重要组成部分。
根据笔者的研究，坊牌文化设施体系可以分为四大类。
1.行政标志坊牌
坊牌是古代地方基层行政管辖范围的重要标志。根据郡县之制：在城曰坊、曰厢、曰隅；在野曰乡、曰村、曰里。各处靡一，坊厢立于内，乡村立于外。有了坊牌，地方基层行政管辖范围明确，从而地有定界，民有定止。从地方基层行政管辖范围的标志来看，古代的坊牌相当于现在的街道社区和村庄的标志，坊也是地方行政办公场所的标志。目前，全国各地还保存了一些作为古代地方基层行政管辖范围和办公标志的坊牌。这些坊牌构成地方公共文化设施的重要组成部分，通过这些坊牌，居民得以感受地方历史文化和养育地方文化风俗。
2.科第旌表坊牌
科第旌表坊牌在明代获得了政府的高度重视。洪武戊申（1368），太祖曰：“新状元得人，有司立坊牌以旌之。”此后，明清两代全国各地建立了众多的科第旌表坊牌。在明代仅常德府有80多个坊牌，其中有进士坊、折桂坊、登云坊、凌云坊等。
3.功德旌表坊牌
功德旌表坊牌是政府对有功德的人士进行表彰后建立的坊牌。例如，在明代的常德有都宪坊、廉访坊、都谏坊等。晋代罗均用令武陵，溺水。其女寻父不获，赴水而死。宋赠曰“孝烈灵妃”，立庙祭祀。
4.历史纪念坊牌
其中有珠履坊。《永乐大典》（残卷）卷之二千五百三十八转引《元一统志》记载：“常德城珠履坊有寿梅，相传刘第蟾所种也。”常德城的珠履坊，就是今天春申阁外面沅水河滩一带，相传是战国时期春申君黄歇“珠履三千”的养士之处。
（三）书院文化设施的法律保护
书院文化设施是公共文化传统设施的重要组成部分。公共文化服务立法应当重视传统书院文化设施的法律保护。岳麓书院的历史作用表明，教化之源，出于书院。其制宜崇，其建宜广。书院繁盛，则人文宣朗。在各地历史上，像岳麓书院这样的书院自宋代以来，数不胜数。
笔者查阅湖南地方志，仅湖南一地，历史上就有300多座书院。
其中有的甚至比岳麓书院历史还要久远。各地书院对于养育和传承优秀传统文化起到了重要作用。例如常德的龙津书院，是湘楚地区最早的书院之一，建于宋绍定三年（1230），为龙阳举人周范所建，武陵郡守袁申儒写了《龙津书馆记》，刻字立碑，并题写了“龙津书馆”匾额。龙津书馆，坐北朝南，群山环抱，左右顾望，宾从拱揖，沧浪水横其前，演遥如带，澄洁如鉴，上下交映，远水环接，周边环有“梅溪村晓”、“浪水春波”、“良山霁月”、“金牛返照”、“石滩秋烟”、“华岳晓钟”六景，风景如画，实为人间仙境，被阴阳家尊为“圣地”。学馆的规模也很壮观，前后三楹，书室四间，取四教之义，分别以“博文”、“笃行”、“怀忠”、“守信”赐名。中通以厦，旁翼为廊，厨舍、仆室无一不备。龙津书馆经营管理有序，周家父传子、子传孙，连续数代，经久不衰。有时书馆遭风雨损坏，周氏子孙认为“吾家业儒书，书馆不可毁，尔其成之”，曾多次进行维修，以继先人之志。由于周氏治校有方，培育的生员中，有的中了秀才，有的中了举人，还有的中了进士。周家更是三代两进士，书馆名声远播。龙津书馆的馆址在今汉寿县丰家铺乡境内，遗址保存完好，风水依旧，基址宛然，特别壮观的是留下了当时龙津书馆毁后的大石碑，长约3米，宽1米多，重约千斤，石质犹坚。常德的石潭精舍（沅阳书院）在府东一里黄龙陂。遗址在现岩嘴乡的石潭坪，龙阳宋代名儒丁易东建，元初赐名“沅阳书院”。元至元中，常德郡监哈珊仰其高风，在此植松万株，延祐三年（1316）毁于兵。后人罗时升咏“沅阳书院”诗云：“石潭精舍龙岗东，曾见残碑我尚童。不意乱离成废址，忍教碣版付磨砻。何人绰楔此山长，补地经营半亩宫。盛迹久湮须后学，那禁凭吊记丁公。”阳明书院在府北关外。明正德间，王守仁谪戍龙场驿，道经武陵，讲学于此。高吾精舍在府西，明少司马陈洪谟建。桃冈精舍在府东关外，为明朝郡人蒋信讲学处。对于湖南历史上的这300多座书院，湖南大学法治湖南与区域治理研究院计划用十年时间推进恢复100家古代书院，这些工作都需要在地方公共文化服务立法中给予政策支持。
（四）坛祀文化设施的法律保护
坛祀文化是传统公共文化的重要组成部分。坛祀文化的基础设施是各种坛台建筑。远古最初的公共祭祀活动在林中空地的土丘上进行，逐渐发展为用土筑坛。坛台早期除用于祭祀外，也用于举行会盟、誓师、封禅、拜相、拜师等重大仪式。规模由简而繁，体型随天、地等祭祀对象的特征而有圆有方，做法由土台演变为砖石包砌。历代各种坛台的建筑制度有所不同，如天和地、社和稷，有时分祀，有时合祭。都城各坛，其坐落方位，各个朝代有所不同。明代以前的文化法制就有关于作为公共文化设施的坛祀设施规定。明代文化法制规定，郡县为坛三，一以祀社稷，一以祀风、云、雷、雨、山、川、城隍，其一则祀境内之厉。社稷坛位于城西，山川坛位于城南，祀厉坛位于城北。明代全国各级地方政府都要建设这三种坛台，皆所以为民矣。清代分布于北京城内外的坛中，天坛、地坛、日坛、月坛分别位于都城的南、北、东、西四郊。
考古发现中国最早的公共祭祀坛台在湖南省。在湖南省怀化市沅水畔的洪江市安江镇，发掘出中国年代最远的祭祀场，据考证为远古帝王之庙，为伏羲“伯（霸）天下”之所在，距今有7 800年，其中发现的器物遗迹更是让人吃惊：它的“月干母”石雕像是中国最早的人物雕像，也体现为最早的雕刻艺术；高庙图案中非常平行的双线、非常规则的曲线、非常完美的圆、三角、平行四边形、正方形、菱形、梯形、矩形、多边形，是世界平面几何的开山鼻祖；骨哨是中国最早的音乐制品；建立在高丘上的高架梯阙，是世界木结构建筑的杰作，是中国皇家宫殿的雏形；停泊在大河里面的双桅巨舫，是中国最早的木结构大船，是中国当然也是世界最早的船舰设计图；同时它还是中国和世界文字的最早创造基地之一，已经辨认出多个文字。而其中发现的八角星图像，被人论证为伏羲八卦的原型，是古代八方空间观念的起源，一直延续影响着中国人。在清朝，全国的社稷坛、山川坛、郡厉坛等用于公共祭祀活动的坛台有几十万之多。
（五）祠庙文化设施的法律保护
祠庙文化设施是公共文化传统设施的重要组成部分。祠庙祭祀的对象通常或有功于土，或有惠于民，或余风伟范有裨于俗的公共人物，昔人皆庙祀之。祠庙的祭拜对象一般为众心所向慕的有功德的公共人物。例如，常德历史上的祠庙有二妃祠、屈平祠、关公庙、张公庙、伏波庙、潘将军庙、梁松庙等。
祠庙文化设施具有独特的引导公众向德迁善的重要作用。例如，善卷观所祭祀的善卷就是如同岳飞、关公等为历代公众所敬仰的人物。善卷是上古尧舜时代人，隐居在云梦泽（洞庭湖）以西枉水河（沅江）畔。《大明一统志》、清《同治武陵县志》、民国十年臧厉和所编《中国人名大辞典》均认定善卷为武陵人。其人其事最早见于《庄子·让王篇》、《荀子·成相篇》、《吕氏春秋·下贤篇》，这些古籍都说：“唐尧闻其得道，北面而师之。尧崩，舜以天下让卷，卷不受。”还说，大禹曾向善卷请教如何处理治水与征伐三苗的矛盾，善卷告以治水为先，破苗次之。水害得以消除，百姓安居乐业。对于善卷的高尚品德，后人无不景仰。隋朝常德刺史樊子盖为弘扬善卷的德行，特将枉山更名为善德山，简称德山，并在德山兴建善卷坛，一名善德观，还在山下枉水入沅处建有善卷钓台。唐咸通元年（860），朗州太守薛廷望重建善德观，并修乾明寺。宋咸平年间（998—1003），真宗帝钦许为善卷建祠修墓。据清《嘉庆湖南通志》载：“善卷古墓在县城南五里，善卷村之永庆宫，即今武陵镇花船庙附近。”宋政和年间（1111—1117），徽宗帝赐给善卷“遁世高蹈先生”雅号。宋绍定年间（1228—1233），常德太守袁申儒在孤峰岭捐建楚望、临睨、仰止3个纪念亭。明弘治十一年（1498），工部郎中、钱塘人陈珂在德山兴建思乐亭，意为“景善卷者，思其人乐其道”。清康熙二十三年（1684），湖广督学王荪蔚专为乾明寺题赠“帝者师”的匾额，以彰显善卷的师德。新中国建立以后，特别是改革开放以来，常德人民弘扬善德文化，善卷精神重放光芒。加强对祠庙文化设施的法律保护有利于促进社会公德的提升和精神文明的发展。
（六）丘墓文化服务设施的法律保护
我国历代丘墓文化服务是公共文化服务的重要组成部分。周代宪法《周礼》规定谓春官所属有墓大夫，下设大夫二人、中士八人及府、史、胥、徒等人员，掌管国人的墓地。秦汉以来，历代政府都重视对丘墓文化服务设施的法律保护。各地历史名人的丘墓成为地方公共文化的重要设施。在一些历史悠久的地方，丘墓文化服务设施虽然经历过“文化大革命”的破坏，但是改革开放三十多年来在不断恢复。目前，各地政府对于丘墓文化服务设施缺乏统计和掌握，没有充分认识到丘墓文化服务设施是政府公共文化服务的重要基础设施。比如常德历史上有许多墓地公园，荣怀穆世子墓、福宁王墓、丁易东墓、冯贵墓、御史刘景墓等曾经是当地居民的重要文化活动场所，但如今有的已经失去了旧日的繁华和作用，有的已经找不到历史痕迹。制定公共文化服务保障法，需要对政府提出加强丘墓文化服务设施的法律保护的要求。各级政府应当对管辖范围内的丘墓文化服务设施进行统计、造册，加快作为公共文化传统设施的丘墓文化服务设施的恢复和保护。
（七）寺观文化设施的法律保护
寺观文化设施在公共文化传统设施中占有重要的地位。寺观文化设施主要是佛教和道教等宗教文化设施。例如，在湖南省常德市历史上有大善寺、乾明寺、一源寺、二圣寺、彰法寺、道林寺、观音寺、木瓜寺、南湖寺、甘泉寺、报恩观、善德观、开元观、灵芝观等。寺观文化设施自汉代以来，历代都有各级政府通过立法给予高度的重视。中国梵宇琳宫遍及各地，成为公众普遍享用的公共文化设施。问题在于关于寺观文化设施的全国性立法严重不足。目前中央政府有关部门制定了一些部门规章，如国家宗教事务局于2010年9月29日发布的《藏传佛教寺庙管理办法》，国家宗教事务局、国家发展和改革委员会、公安部等于2012年发布关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见，国家税务局对“关于《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第六条中‘宗教寺庙’适用范围的请示”的复函。当前关于寺观文化设施的规定基本上都是地方性规定，如北京市人民政府关于寺庙管理暂行办法，汕头市民政局关于进一步规范管理寺庙焚化对象等问题的实施意见，承德避暑山庄及周围寺庙保护管理条例，北京市财政局关于转发财政部《关于寺庙教堂占用耕地应照章征收耕地占用税的批复》的通知等。为了加强寺观文化设施的法律保护，进一步规范宗教设施的建设和利用，有必要在公共文化服务立法中做出相应的规定。同时有必要就寺观文化设施的建设和使用问题进行专门的立法，以促进中国宗教事务管理的法制化进程。
（八）姓氏文化设施的法律保护
在公共文化传统设施中，姓氏文化设施起到了其他文化设施无法比拟的传承传统文化的特殊作用。尊敬祖先的文化是中华文化中最具有中国特征的文化内容。各地姓氏文化设施包括姓氏宗祠、姓氏文化馆等。公共文化服务立法应当要求地方政府采取政策措施鼓励发展姓氏文化设施，姓氏文化设施是地方基层公共文化设施的基本构成部分。例如，湖南历史上有罗、熊、黄、高、董、岳、李、潘、蒋、杨、陈、屈、伍等历史名人姓氏文化设施都起过重要作用。
笔者在韩国访问期间，在清州历史博物馆见到韩国罗氏家族的元老拿着家谱向笔者打听其祖先在中国的起源。看了罗氏家谱，笔者告诉他们到湖南省汨罗市寻根问祖。罗是祝融氏吴回之后，也是荆楚的一个先祖芈姓首领穴熊的支裔，所以也姓熊。楚国时期罗、熊、傅、赖等属于同姓同祖。秦嘉谟所补辑的《世本》云：“罗氏，本自颛顼，末胤受封于罗，国为楚所灭，子孙以为氏。”“案《秘笈新书》引《姓纂》，以罗为祝融氏。”《姓苑》也说是“祝融氏之后”。《姓氏急就篇》则说：“罗氏，颛顼后。”《通志·氏族略》：“罗氏，子爵，熊姓，一曰祝融之后。”本来祝融是颛顼之后，更说明罗系颛顼系祝融氏吴回的后裔，和荆楚同一祖系。罗国国民被楚国灭后迁徙到湖南省汨罗市。罗氏家族最早移民朝鲜是在秦始皇时期，《史记》载：“因使韩终、侯公、石生求仙人不死之药。”韩终原为齐国方士，炼丹采药，名满天下，而其修炼的地点是楚国境内的长沙。唐代司马承祯《洞天福地记》记载：“第二十三洞真墟──在潭州长沙县，西岳真人韩终所治之处。”在秦灭楚后八年，韩终带着罗氏、卢氏等三千楚国亡民有准备地逃离秦国，渡海到了朝鲜半岛东南，建立了三韩。从罗氏家族迁徙历史可以看到，姓氏文化设施对于中华文化的传承是极为重要的。姓氏宗祠和姓氏族谱等都需要地方政府采取措施给予保护和发展。
（九）名人文化设施的法律保护
名人文化设施是公共文化传统设施的重要组成部分。公共文化服务立法应当要求各级政府采取政策措施鼓励发展各地的名人文化设施，以供公众享有更多的公共文化服务。
名人文化设施对于构筑地方公共文化的特色具有非常重要的意义。例如，在湖南就有许多关于刘海故事的文化设施。刘海也称海蟾翁。据史书记载，常德玉带河在府西北一里，自火星池流至西水关出外城。宋端平间，太守龚颖尝篆“秀水斗门”四字。有仙人海蟾翁曰：“此秀水河，乃武陵一条玉带也，他年必应。”后待制张颉，为章惇条画平辰蛮事，充东南发运使，畀以玉带，果符其识。常德丹砂井在府北一百步，泉赤如绛，又曰海蟾翁炼丹处。有仙人黄泰，尝以丹砂置井中，病者取水服之辄愈。常德玉带桥在武陵县儒学东，即海蟾翁所谓玉带处。常德丝瓜井在府治天庆观之左后，县学堂不斗门之前。传刘海所戏之蟾于井中，每夜有白气一道，直冲云霄间。人不知其异，独刘海望而知之，取其蟾而仙去，人称刘海戏蟾，即此物也。清人孟籁甫《丰暇笔谈》中描述：刘海“涉井得三足大蟾蜍，以彩绳数尺系之，负诸肩上，喜跃告人曰：‘此物逃去，期年不能得，今得之矣。’于是乡里传述……争往看之，至拥挤不得行”。到1986年，各级文化部门组织民间传说故事调查搜集的时候，仅常德城区刘海和丝瓜井的传说就有十多种，这些都编进了《常德市民间故事集成》。湖南常德的其他名人文化设施还有春申君宅、黄歇府、屈原巷、子胥亭、沈约台、莱公泉等。这些名人文化设施构成常德地方公共文化设施的重要内容。
（十）亭阁文化设施的法律保护
亭阁文化设施是公共文化传统设施的重要组成部分。自唐宋以来，亭馆台榭之作，士流尤尚。明清时期亭阁文化设施遍及各地，构成中国传统文化的一道风景线。亭阁文化设施成为公众普遍享用和赞赏的处所，如今各地亭阁文化设施成为游人观光、市民休闲、唱歌下棋、朋友相聚的佳胜场所。古代亭阁文化设施往往有贤人栖迹，君子过化，德泽流时，厚望垂后，如岳阳楼、黄鹤楼、杜甫阁、滕王阁等都是千古绝唱的亭阁文化的代表。一般市县或风景名胜区都有许多充满文人雅士故事的亭阁文化设施。例如明朝常德府有唐杨俊题字的武陵草堂、刘禹锡作赋的楚望亭、黄庭坚题诗的双松亭、陈洪谟亲建的尊制楼、吕洞宾有诗的仙径亭等。对于作为公共文化传统设施的亭阁文化设施，现在各级政府缺乏系统的把握和了解，尤其是缺乏恢复和保护的明确规划。这就需要在公共文化服务立法中对亭阁文化设施的法律保护问题给予高度的关注。
公共文化传统设施的立法保护涉及多方面问题，各地应当突出地区文化特色，尊重各地的地理、自然环境和历史文化传统。以湖南省为例，湖南省的地方立法需要突出强调湖湘文化的保护，要把湖南地方的历史传统文化的恢复和保护作为公共文化服务提供的重要任务。今人要努力成为湖湘传统文化的传承者和弘扬者。湖湘文化作为地域文化是湖南地域竞争力的重要标志和组成部分。由于特定的地理位置和自然环境的影响，湖南省在历史上形成了具有地域特色的湖湘文化。历代湖湘人的生息繁衍和外来人的迁徙定居，在湖南地方构成了与其他地域不同的湖湘民风民俗，产生了许多影响中华文化的湖湘文化人物，沉淀了深厚的文化传统，这些文化传统逐渐构成了湖湘人文特色。湖湘地域文化与汉民族和少数民族的民族文化是紧密相连的。湖湘地域文化以自身的独特个性为中华文化提供丰富的能量与养料。因此，制定《湖南省公共文化服务保障条例》必须高度重视恢复和保护湖湘历史文化遗存，弘扬湖湘优秀文化遗产，发展独具特色的湖南地域文化，特别要重视古代书院的恢复和保护，将各地书院与文庙活动结合好发展新时期的民间书院文化。又如，制定《陕西省公共文化服务保障条例》就应特别强调对古城墙的保护，彰显其千年古都的魅力。各地高校应自觉承担历史文化保护的重任。湖南大学法治湖南与区域治理研究院计划在促进地方文化法治建设的过程中，用十年时间在湖南各地努力促进恢复100家古代书院。诸如此类的文化建设思路也需要人大和政府在地方立法中给予一定程度的重视和支持。
【注释】
[1]杜钢建：湖南大学法学院院长，教授，博士研究生导师；赵香如：湖南大学法学院副教授，硕士研究生导师；胡庆乐：湖南大学法学院博士研究生。