论加强对历史文化设施的立法保护
赵香如 杜钢建[1]
历史文化设施是公共文化设施的重要组成部分，经济愈发展、社会愈前进，便愈要保护历史文化。人们一般认为法国是世界上最早产生保护历史建筑立法的国家。1830年，法国任命了首位历史建筑监察官；1840年，成立了历史建筑管理局，开始对历史建筑进行登录保护；1913年，制定了《历史纪念物法》。
在国际社会中，1933年，国际现代化建筑协会第四次会议在雅典召开，通过了《雅典宪章》，这是有关历史建筑保护的第一个国际性文件。1964年5月，联合国教科文组织在威尼斯召开了第二届历史古迹建筑师及技师国际会议，通过了《国际古迹保护与修复宪章》（简称《威尼斯宪章》）。这个宪章被认为具有里程碑的意义，因为它不仅第一次将文物建筑保护的基本概念、理论和原则以国际性准则的形式确定下来；而且明确提出：历史建筑保护“不仅包括单个建筑物，而且包括能够从中找出一种独特的文明、一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境”。1976年11月，联合国教科文组织大会在肯尼亚首都内罗毕召开，通过了《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》（简称《内罗毕建议》）。它明确地提出了“历史地区”的概念，这个概念已不再仅仅指围绕著名建筑的地区，而包括历史街区、历史城镇、老村落等。1987年10月，国际古迹遗址理事会在华盛顿通过了《保护历史城镇与城区宪章》（简称《华盛顿宪章》），它开宗明义地指出：“本宪章涉及历史地区，不论大小，其中包括城市、城镇以及历史中心或居住区及其自然、人工的环境。”
在中国历史上，许多朝代对于历史文化设施的建设和恢复都给以高度的重视。元大都初建时，还留下了为了使金代的大庆寿寺即双塔庆寿寺不受影响，南城墙略向南弯曲的佳话。早在1982年，我国国务院就先后公布了24座历史文化名城名单及其保护要旨，突出地表现了中国历史文化在世界上的地位及影响，也反映了中国政府对历史文化名城及历史文化遗产保护问题的关注和重视。然而至今，我国历史文化设施却依然逐渐消失，主要原因在于没有成熟的法规和有效的措施，相应的管理制度亟待完善，相应的保护立法仍在起步阶段等。而西方一些国家在保护立法方面由于起步时间早，拥有更丰富的历史经验；法律内容全面具体，可操作性强；建立了多层面、多架构的法律体系，包括国家、地方政府、特定城市的纵向法律框架，历史建筑、历史街区、历史城市的横向法律框架，以及涉及城市保护的各种专项法律。如，英国主要是国家立法，针对不同层次的历史文化设施采取不同的立法；法国则采取国家立法和地方立法相结合的方式等。考虑到中国的具体情况，可以采取先地方立法的方式。
2012年5月10日，中国文化部正式发布的《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》提出要研究制定《公共文化服务保障法》。湖南有必要在全国先行制定公共文化服务保障的地方性立法。在国家《公共文化服务保障法》出台前，应该说湖南有条件先行出台《湖南省公共文化服务保障条例》。2012年湖南省在全国率先制定了《湖南省公共文化事业单位绩效考核办法》，对全省各级图书馆、文化馆、博物馆及纪念馆进行严格考核，以促进公共文化服务的发展和改善。湖南的公共文化服务发展虽然取得一定成绩，但仍然存在一些突出问题，如：公民的基本文化权益没有得到充分保障，一些地方政府对发展公共文化服务重视不够，政府提供基本公共文化服务的意识不强；公共文化服务的保障在城乡之间、区域之间发展不平衡，农村地区的公共文化设施还比较欠缺；公共文化服务投入总量不足；公共文化服务水平有待提升，等等。这些问题需要通过地方立法加强制度性保障来解决。2012年湖南两会期间人大代表提出要制定《湖南省公共文化事业促进条例》的建议。鉴于国家要研究制定《公共文化服务保障法》，笔者认为湖南可以率先制定《湖南省公共文化服务保障条例》，以便为未来国家《公共文化服务保障法》的制定提供借鉴。
如何通过立法促进我国建立和完善公共文化服务体系？主要包括：加强公共文化服务体系立法的重要性和紧迫性；当前我国公共文化服务体系立法的现状和问题；公共文化服务立法的目标原则；公共文化服务立法的内容体系；公共文化服务体系的法制保障；通过公共文化服务立法，建立公共文化服务的经费保障长效机制；强化公共文化服务基础设施建设的法定责任；加强公共文化服务体系建设的统筹协调，实现公共文化资源的共建共享。
公共文化服务的立法保护涉及多方面问题。湖南的地方立法需要突出强调湖湘文化的保护，要把湖南地方的历史传统文化的恢复和保护作为公共文化服务提供的重要任务，今人要努力成为湖湘传统文化的传承者和弘扬者。湖湘文化作为地域文化是湖南地域竞争力的重要标志和组成部分。由于特定的地理位置和自然环境的影响，湖南在历史上形成了具有地域特色的湖湘文化。历代湖湘人的生息繁衍和外来人的迁徙定居，在湖南地方构成了与其他地域不同的湖湘民风民俗，产生了许多影响中华文化的湖湘文化人物，沉淀了深厚的文化传统，这些文化传统逐渐构成了湖湘人文特色。湖湘地域文化与汉民族和少数民族的民族文化是紧密相连的，湖湘地域文化以自身的独特个性为中华文化提供丰富的能量与养料，因此，制定《湖南省公共文化服务保障条例》必须高度重视恢复和保护湖湘历史文化遗存，弘扬湖湘优秀文化遗产，发展独具特色的湖南地域文化。特别要重视古代书院的恢复和保护，将各地书院与文庙活动结合好，发展新时期的民间书院文化。湖南大学法治湖南与区域治理研究院计划在促进地方文化法治建设的过程中，用十年时间在湖南各地努力恢复100家古代书院。诸如此类的文化建设思路也需要人大和政府在地方立法中给予一定程度的重视和支持。
图书馆、博物馆、文化馆、广播电视台（站）等都是在现代社会满足人们文化需求的必不可少的基本设施。除了现有文化场所以外，要重视历史传统文化设施的恢复和保护。历史传统的公共文化设施是民族文化和区域文化得以生存和发展的基础。公共文化设施包括图书馆、博物馆、文化馆（站、室）、纪念馆、美术馆、非物质文化遗产馆（传习所）、科技馆、青少年宫、文物保护单位、文化广场、广播电视台（站）等以外，还应当包括传统书院、书堂、书屋和公共祭祀祠堂等。在湖南公共文化设施的建设和公共文化服务保障立法中，尤其需要强调古代书院的恢复和保护、古城遗址的恢复和保护、历史坊牌的恢复和保护、名人遗址的恢复和保护、坛祀文化的恢复和保护、祠庙文化的恢复和保护、丘墓文化的恢复和保护、寺观文化的恢复和保护、姓氏文化的恢复和保护等。这些历史传统的公共文化设施是湖湘文化的重要载体，也是湖湘文化需要进一步发展和创新的重要领域。
湖南省公共文化服务保障条例的制定需要具有国际化视野。要充分认识湖湘文化在国际上的历史影响作用；要强化湖湘文化在湖南的对外工作大局中的独特作用；进一步密切湖南与韩国、日本和东盟各国及重要国际组织的文化关系。配合湖南重要外事工作，组织湖南文化年、湖南文化节、文化周等重大对外文化活动；加强湖南与周边国家和区域组织的文化交流与合作，积极营造良好的周边环境。要充分利用好湖南历史上的高庙文化、移民文化、蚩尤文化、梅山文化、楚国文化、罗国文化、卢国文化、屈原文化、黄歇文化、书院文化和其他地方文化的国际影响，加大对外文化宣传力度，巩固和促进湖南各地与其他国家和地方的友好关系。要树立“文化湖南”新形象。创新方法、搭建平台、拓宽渠道、深化内涵、丰富内容，深入开展多渠道、多形式、多层次对外文化交流，精心组织“湖湘文化节日”等大型品牌活动。要通过立法加强湖南各县市乡镇文化人士和文化团体的境外交流与互访，拓展表演艺术、视觉艺术、文物、图书、影视等各领域的交流与合作。加强思想文化领域的国际对话，倡导相互尊重、开放兼容的文明观，支持在哲学社会科学领域广泛开展学术对话与研讨，特别是与湖湘文化有关的学术交流活动，增强国际学术界的湖南声音。
文化法治建设是法治湖南建设的重要内容。在文化领域，地方立法的创新拥有很大的空间。原因在于至今中国文化管理领域许多方面存在无法可依的状况，文化法律体系远未形成。国家在文化领域的管理工作更多的是依据政府文化部门自行制定的政策文件。在文化领域既缺少文化基本法，如《文化发展促进法》或《文化表现自由法》，也缺少文化专业法，如《新闻法》、《出版法》、《宗教法》等。要研究和推进文化基本法的制定和完善，研究文化法律体系当中哪些方面应该成为基本法的内容。文化基本法应该是对其他法律法规起到指导性和引导作用的龙头法，文化法律体系的确立要以基本法与非基本法的关系为基础。文化基本法是指文化法律体系中涉及全局问题的、起到文化“小宪法”作用的法律。一部文化基本法的制定对于文化各个领域的问题都会产生直接影响，例如在法治国家文化基本法的制定对于文化产业、文化产品、文化公共服务等的发展都会有促进作用。
当前，加快文化立法、提高文化建设法制化水平的任务已经变得更加紧迫和更加重要。在国家法律体系中，文化法律体系是相对于经济法律体系而言严重薄弱的部分。文化领域的管理方式需要从主要依靠政策向主要依靠法律转变。目前政府在领域文化采取的是以行政命令为主的直接管理方式，这种管理方式不仅使政府陷入繁琐的具体事务管理之中，造成效率低下，甚至导致在实践中多采用以罚代管的方式，造成管理上的滞后性。为此需要通过立法，积极推行依法行政，变政府主要通过行政命令对文化的直接管理为政府主要通过法律法规对文化的间接管理，实现管理法制化、规范化和科学化。
文化法规政策还需要从管理权力本位向公民权利本位转变，以保障公民文化权利的实现为宗旨。目前许多文化政策基本上体现了以管理权力为本的思路，而对公民文化权利的保障重视不够。文化立法要承认、保护和促进人人有权参加文化生活，享受科学进步及其应用所产生的利益，并对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益的享有加以保护；文化立法要建立和完善为充分实现公民的文化权利而采取的法律制度，包括为保存、发展和传播科学和文化所必需的法律制度；文化立法要加强国家和各级政府的责任，尊重和保护公民进行科学研究和创造性活动所不可缺少的自由。
如何通过文化立法来保障公民的各项文化权利的实现？在文化立法规划中，要重视文化权利体系的内在构成部分和外在构成部分之间的关系。文化权利体系的内在构成部分是公民从事文化创作的基本自由权利，公民从事文化创作的基本自由权利包括新闻自由、出版自由、表现自由、宗教自由、科学研究自由、文艺创作自由等。文化权利体系的外在构成部分的权利主要是公民在文化成果的享用方面的权利，包括公民享受文化成果的权利和文化成果受到保护的权利，其中有文化信息知情权、文化资源享有权、著作权、专利权等。目前国家在保障文化权利外在构成部分方面的立法已经初具规模，而在保障文化权利内在构成部分方面的立法需要加快速度，其中包括《公共文化服务保障法》、《新闻法》、《出版法》、《宗教法》等。例如龙津书院，是湘楚地区最早的书院之一，建于宋绍定三年（1230），为龙阳举人周范所建，武陵郡守袁申儒写了《龙津书馆记》，刻字立碑，并题写了“龙津书馆”匾额。石潭精舍（沅阳书院），龙阳宋代名儒丁易东建，元初赐名“沅阳书院”。阳明书院，明正德间，王守仁谪戍龙场驿，道经武陵，讲学于此。例如常德不同历史时期有不同的古城遗址。1临沅城，在县西。《水经注》：“县南临沅水，因以为名。”《隋书地理志》：“武陵并临沅、沅南、汉寿三县置。”2沅南城，又名司马错城，在区治西南35公里长茅岭乡古城山。清《康熙常德府志·建置志》载：“沅南故城，在（武陵）县西南七十里古城山。后汉置。”又载：“司马错城，县西南七十里。秦昭王二十七年（前288）使错（司马错）伐陇西兵，因蜀攻楚筑此城。马援尝修。扼武溪咽喉。”秦使错伐楚黔中，与张若相对，各筑一垒，以扼五溪咽喉。建武二十六年（50）析临沅县以南（沅水南岸）及今桃源县西部一带新置沅南县，此后至隋开皇三年（583）的533年间，一直为沅南县治。3汉寿城，又名索县城，俗名崆城。清《同治武陵县志·城池》载：“汉寿城，县东北六十里。本汉索县城。武陵郡治焉。汉顺帝更名汉寿，移荆州刺史治于此。悉为居民田业。遗址尚存。”汉高祖五年（前202）至隋开皇三年（583）的785年间，为索县（又名汉寿、吴寿县）县治。西汉为武陵郡治。东汉阳嘉三年（134），移荆州刺史部治于此。唐宪宗元和元年至十年（805—815），刘禹锡任朗州司马期间，写下《汉寿城春望》一首：“汉寿城边野草春，荒祠古墓对荆榛。田中牧竖烧刍狗，陌上行人看石麟。华表半空惊霹雳，碑文才见满埃尘。不知何日东瀛变，此地还成要路津。”4张若城。清《同治武陵县志》载：“张若城在县东，秦昭王三十年（前285），蜀守若（张若）伐取巫郡及江南为黔中郡，其时筑此城。”秦白起伐楚黔中，楚遣其将张若筑此城以拒之。又载：“（武陵）县城附府，滨沅水之阴，即秦张若城遗址。”秦至隋开皇二年（582）的803年间为临沅县治。隋开皇三年并临沅、沅南、汉寿三县置武陵县后为武陵县治。
湖南的韩姓、罗姓、卢姓、潘姓、黄姓、马姓、赵姓、周姓、高性、熊姓、董姓、刘姓、蒋姓等在韩国、日本和东南亚等国家地区都有很多后裔。春申君黄歇是韩国和世界各地黄姓华裔的祖先。韩国是黄姓华人华侨旅居海外人口较多的国家之一。在2 000多万韩国人口中，黄姓华人多达10万余户，占韩国人口的1.4%，在韩国姓氏排名中占第17位。韩国黄氏中央宗亲会下辖39个黄姓宗团。韩国是世界黄氏宗亲总会的属会国之一，韩国黄氏中央宗亲会在韩国成功地承办了两次世界黄氏宗亲恳亲大会。湖南如果将黄歇文化节办好，可以吸引海内外黄姓人士的参与。
【注释】
[1]赵香如：湖南大学法学院副教授，硕士研究生导师；杜钢建：湖南大学法学院院长，教授，博士研究生导师。