当前“村官”经济型职务犯罪高发的原因及预防对策
王金利 丁雪辉 张立纳[1]
内容摘要：近年来，随着新农村建设步伐的加快、国家对农村建设投入的加大和支农惠农政策的落实，“村官”掌握的资金数额越来越大，随之带来的腐败案件也逐年上升。“村官”经济型职务犯罪不仅影响了农村经济的正常发展，而且侵害了农民的切身利益，破坏了干群关系，损害了党和政府的形象，影响了农村的社会稳定。透视犯罪现象，找出相应的对策，对于维护农村社会稳定、促进农村经济发展十分必要。
关键词：“村官” 经济型职务犯罪 预防对策
“在我国，被称为‘村官’的村干部拥有广泛的权力，管理农村的公共事务，并在一定范围内代替政府行使国家的管理职权。依据我国刑法司法解释的规定：村委会成员在从事法律规定的受委托的几种工作过程中属于‘准国家工作人员’，‘准国家干部’在一定意义上可以成为犯罪的主体。”[2]近年来，随着社会主义新农村建设步伐的不断加快，特别是农村扶贫项目的不断增加，农村道路、水利等公共设施不断兴建，农业、工业开发项目日益增多，面对诱惑部分“村官”迷失了自我，利用职权实施经济型职务犯罪，走向了犯罪的道路。“村官”虽然只是些“小官”，然而，这些“小官”中的一些腐败现象却损害党和政府在人民群众心中的形象，严重影响干群关系，破坏了农村社会的和谐稳定。深入研究“村官”经济型职务犯罪多发的原因，并提出相应的预防对策，具有重要的现实意义。
一、当前“村官”经济型职务犯罪的主要特征
通过对山东省青岛市某区检察院查办的涉及“村官”经济型职务犯罪案件的调查，我们发现，当前“村官”经济型职务犯罪存在以下特征。
（一）犯罪手段逐步多样化
目前“村官”经济型职务犯罪案件不再仅仅是截留款项的单一方式，其方式多种多样，许多“村官”或重复支出套取公款；或巧立项目，骗取上级资金；或以接待费等虚假列支；或将上交费用中多收取的部分扣留，私自挪用经营项目，从中获取好处；或用公款送礼；或将超生款、土葬款隐瞒不报纳入个人手中；或用“小金库”方式套取公款等。
（二）“窝串案”数量增多，隐蔽性增强
“村官”贪污贿赂案件中个人贪污公款逐步减少，目前多为村支书、村委会主任和村文书共同作案，甚至出现和乡镇干部共同贪污的案件，这种作案方式增强了犯罪的隐蔽性，进一步增加了监督机关发现案件的难度。如山东省青岛市某区检察院查处的济南市某村贾某某、韩某某挪用公款两案，即是二人共同串通挪用本村土地补偿款的案件。
（三）贪污涉及款项种类逐步增多
由于国家政策逐步倾向农村，对农村的各种补贴、扶贫项目也逐渐增多，款项的增多造成“村官”贪污贿赂案件中涉及款项不仅仅是超生、救灾等款项，许多村官利用农民对政策的不清楚，开始大胆贪污国家对农民的各种补贴和扶贫款项，“村官”经济型职务犯罪案件涉及的款项种类更加繁多，这也增加了检察机关的办案难度。
（四）案件易引发群众上访等事件，影响了社会的和谐稳定
由于“村官”特别是党支部书记，其工作主要面向农村，直接与基层群众打交道，其贪污、受贿、挪用公款等违法犯罪行为，破坏了国家法律法规和政府惠农政策在基层的实施，影响了党的形象和政府的公信力。这些犯罪活动直接触及群众的切身利益，容易引发集体上访甚至是群体性事件，造成干群关系紧张，激发社会矛盾，直接破坏农村社会的和谐稳定。
二、“村官”经济型职务犯罪的成因
（一）“村官”来源于农村基层，文化素质较低，法律意识淡薄
目前，我国农村环境虽然有了很多改善，但相比城市农村环境依然艰苦，工作也相对复杂和艰巨，大多数高素质、有能力的人不愿到农村任职，尽管国家每年都要安排一些大学生下村当“村官”，但村上想留住人才却相当困难，大多只呆上一两年就考调到其他部门工作了，造成目前我国“村官”素质较差的现象依然如旧。由于素质不高，“村官”绝大多数法律意识淡薄，特别是对职务犯罪的立案及处理的认识模糊，在该院查办案件过程中，许多人贪污了公款甚至是扶贫款，仍认为把钱退了就没什么事了。另一方面，由于农村干部实行农村自选，在换届选举中由于农村的帮派势力、宗族势力的存在，难免出现“贿选”、“拉票”、“请客”、“送礼”等现象，这在一定程度上造成有能力的人上不了、没能力的人年年当的现象时常发生，也在一定程度上影响了我国“村官”素质的提高。
（二）村级财务混乱，管理监督不到位
目前，村级账务白条入账、收入支出全凭“一张嘴”或“一支笔”的现象仍很严重，许多“村官”以自己素质低不知道如何做账为由，从中搞鬼，套取国家资金，村级账务极不规范；同时在我国，农村一般只设有村党支部书记、村委会主任、文书三人，村党支部兼任出纳、村文书兼任会计现象极为普遍。这种财务制度毫无规范可言，特别是有些村甚至村党支部书记各种权力集于一身，权力的过于集中，也在很大程度上导致了农村“村官”贪污案件的发生，而这种财务管理制度与目前我国农村干部人员组成过于简单是密不可分的，人员的过于简单以及缺乏有效的监督机制，造成了三人共同贪污的现象时有发生。近年来，虽然实施了乡镇监督村级账务，但由于乡镇人员偏少，难以实现真正的监督，造成目前流于形式的现象，以及村级账务混乱的局面。
（三）财务公开形式主义严重，形同虚设
近几年来，为了实现农村政务、财务双公开，提高透明度，基本上村村都建立起了政务、财务公开栏，用于向人民群众公开各村政务、财务情况，但由于种种原因，不少地方大都流于形式，形同虚设。村上公开的内容多是些无关紧要的项目，群众关心的实质性内容要么不公开，要么公开得不明细、不具体，有些村上甚至公开虚假数据，致使财务公开未能起到应有的作用。
（四）政府对村级工作缺乏监管
农村干部一般为该村村民，农村事务的繁杂性造成农村基层干部作风散漫，随性所为。由于立法滞后，现行法律规定有缺陷，乡镇政府管理监督职权不明确，再加上有些乡镇干部怕吃苦不愿下到村上，大部分时间都用在了迎奉上级工作上，很少关心农村事务，从而使乡镇政府对村级工作监管乏力。同时由于监督职权不明确，即使出现问题，如果不是很大乡镇政府很难具体处理，除非“村官”触犯刑律或触犯党纪被纪委检察部门处理。此外，村级工作自身的繁杂性和许多规定对村上干部的权责不明确也给予了农村干部很多推脱责任的理由。
（五）农民维权意识狭隘淡薄，无法形成有效监督
目前，大多数农村青壮年常年在外务工，农村多为老幼人员，造成目前农村群众普遍存在事不关己、高高挂起的心态，只有当触犯到其个人利益时才会想到找政府反映解决，而有些人甚至有怕打击报复、吃点亏就吃点亏的心态，造成有些问题无法被及时反映出来甚至无人反映的现象，从而无法对村级管理形成有效的监督。
（六）职能部门对“村官”违法犯罪活动打击不力
在实践过程中，检察院等办案部门常常因涉案数额小而对农村出现的“村官”涉嫌贪污、受贿、挪用公款等犯罪行为不够重视，或者因为调查取证难度大而使案件久拖不决，最后大多从轻处罚，甚至不了了之，这在一定程度上放纵与助长了违法犯罪活动，不能有效地起到警示和防范作用，也极易导致“村官”气焰嚣张，疯狂作案。
三、预防“村官”经济型职务犯罪的对策
遏制“村官”经济型职务犯罪问题，必须在党委的领导下，动员全社会的力量，打防结合、标本兼治、超前防范，从源头上遏制和治理“村官”腐败，预防各种“村官”经济型职务犯罪的发生。
（一）加强农村基层组织建设，实行依法治理
1.完善选拔任用制度
不断完善选拔任用制度，既要克服“家族村官”现象的发生，又要防止那些总想借职务之便满足个人私欲的人当上“村官”。特别是自推行“村官”“海选”制度以来，很多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举的事件，对此要加强在村民自选过程中的引导、帮助和监督，坚决杜绝“贿选”、“拉票”、“请客”、“送礼”等现象的发生，选出真正能够为人民做实事、做好事的农村干部。要拓宽视野，注重选用好外来干部，特别是要选派高校优秀大学生到村任职，充实农村干部队伍，有计划地培养使用。
2.加强教育培训
通过对“村官”的培养教育，提高“村官”的文化水平和学历层次，日常注意向“村官”宣传各种职务犯罪知识及犯罪后果的严重性，增强各“村官”的法制意识和遵纪守法的观念。同时在教育中要重内容、重实效，提高“村官”为基层群众服务和遵纪守法的自觉性，通过学习，使其树立正确的理想信念和职业道德，从思想上筑起拒腐防变的坚固防线。
3.规范任期待遇制度
“通过立法方式，在法律上对村官中主要负责人的任期做出一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响；同时要根据本村的经济发展状况，确定一个合理的报酬数额，报酬要与工作任务、工作实绩挂钩，实行差别对待。对经济条件比较差的村，乡镇政府要帮助落实村官的报酬，改善村官待遇，以提高其工作积极性，减少职务犯罪诱因。”[3]
（二）加强权力制衡和监督，保证“村官”正确行使权力
要加强县、乡党委政府的使命感和责任感，进一步明确县、乡党委政府对村级组织和村级干部的监督职责，强化上级组织对村干部的监督；同时要加强对农民维权意识的宣传教育，发动群众进行监督，要在农村基层组织中建立起以民主集中制为主要内容的约束机制，对于重大问题、重大事项要集体决定，并注意征询村民议事组的意见，特别是对征地拆迁中补偿费用的管理和大项资金的支出，让村民有充分的知情权。
（三）完善村级财务管理机制，进一步深化村务公开
要建立健全村级财务管理制度，要拒绝白条子、假票入账等现象，实行收支两条线，真正做到村务公开。村党支部书记、村委会主任、文书等人要认真履行财务手续和执行财务制度，各负其责，权责分明；乡镇财政所对村级财务要加强管理和引导，明确各自职责，制定出相应的惩治措施，并积极引导村级债务的化解工作，指导各村建立符合财务要求的账册，从而改变目前部分村财务管理的混乱局面；加强对村务公开的监督管理，村务公开栏及时向村民公开村年度收支情况、收费标准、重大项目建设等多项内容，同时赋予农民查看村级账务的权利，村委会应自觉接受群众的监督，从而杜绝账务公开不一致的事情发生。“现在实行的对镇以上主要领导实行离任审计制度，较好地起到了防微杜渐的作用，受到群众普遍好评。为了化解农村矛盾，提高农村财务工作质量，充分发挥农经站的监督管理职能，建议对村主要干部也进行离任审计，可以只重点审计农民群众关注的热点问题。”[4]要进一步加强“村账镇管”制度的执行，所有拨付到基层村组织的土地征用补偿款、支农惠农专项资金等必须经过乡镇、街道财务经管部门，杜绝款项直接发放到村居的情况。对国家各种专项扶持资金、补偿费用的使用管理，财政、审计等部门要加强检查，发现违纪违法犯罪活动，及时移交有管辖权的纪检监察部门和检察机关处理。
（四）加大查处力度，震慑其他“村官”，达到良好社会效果
在查办“村官”经济型职务犯罪案件过程中，办案部门应加大查处力度，积极争取党委领导的全力支持，克服困难，排除阻力，为查办“村官”经济型职务犯罪案件提供有力保障。同时，在查办过程中必须走群众路线，积极依靠群众，多走访，多调查，争取做到“办一案、查一窝、挖一串”的效果，实现法律效果、社会效果的有机统一，树立党在人民心目中的良好形象。“检察建议是检察机关在履行监督职能时，对人、财、物等管理和制度中存在突出问题及发生职务犯罪案件的单位及职务犯罪易发、多发的行业和领域，采取书面方式有针对性地建议其完善制度、纠正错误的法律行为。”[5]检察机关查办案件过程中，要通过对发案原因、特点、规律以及预防对策等方面的调查研究，通过检察建议等形式向党委政府建言献策，为领导提供决策依据。
（五）加强警示教育，使乡村干部筑起不敢犯罪的心理防线
检察机关等部门应注重对农村开展法律宣传和咨询活动，在农村广泛宣传讲解职务犯罪的构成、常见的职务犯罪种类、产生职务犯罪的原因、规律和特点及如何开展预防等问题；组织“村官”参观警示教育基地、集中收听在押职务犯罪犯人的现身说法，以达到惩前毖后的效果，为各村级干部敲响预防职务犯罪的警钟。
（六）完善立法，使职务犯罪预防工作有法可依
目前我国尚未出台《职务犯罪预防法》，各地的预防职务犯罪工作基本处于无法可依的状态。部分地区虽然已通过地方立法形式制定了《职务犯罪预防条例》，但对各单位预防职务犯罪的职责、工作要求不明确、不规范。因此，只有制定颁布专门的《职务犯罪预防法》，并与现行的《刑法》、《刑事诉讼法》互为补充，形成立体预防体系，才能使职务犯罪工作真正有法可依。
【注释】
[1]王金利，男，1976年生，山东省青岛市崂山区委政法委综治科科长，中国法学会会员；丁雪辉，女，1979年生，山东省济南市历城区人民检察院检察官；张立纳，女，1979年生，青岛大学国际商学院2011级工商管理硕士研究生，中国工商银行青岛麦岛支行公司业务部经理。
[2]王金利：《村官犯罪现象有待关注》，载《人民法院报》2002年5月30日。
[3]张道杰、应敏骏：《浅析村官职务犯罪特点及预防对策》，载《法制与社会》2010年11月（上）。
[4]周国刚：《对村干部也须进行离任审计》，载《乡镇论坛》2002 年9月上半月刊。
[5]李闽粤、郭俊：《农村基层组织人员职务犯罪实证研究》，载《国家检察官学院学报》2010年第2期。