新生代农民工职业培训权益保障中的问题与对策
——以重庆为例[1]
陈翠玉 蒋海松[2]
内容摘要：新生代农民工群体在为社会经济发展做出突出贡献的同时，也面临难以融入城市的尴尬困境，极易引发一系列社会问题，对新生代农民工进行培训不仅符合他们自身发展的需要，也是国家战略发展的必然选择。然而，现阶段新生代农民工职业培训中却存在培训机制体制不健全、企业参与严重不足、培训经费缺乏、培训方式方法太过僵硬、培训与就业脱节等许多问题，需要通过加强制度建设、发挥政府功能、鼓励企业参与、改进培训方法方式、创新培训模式等措施来促进新生代农民工职业培训的有效开展。
关键词：新生代农民工 职业技能培训 问题 对策
当前我国正进入城市化快速发展时期，随之大量农村人口转移进入城市。在农村劳动力向城市大规模转移的过程中，许多20世纪80年代或者90年代出生，登记为农村户籍的青壮年人口进入城市，成为新生代农民工。目前，这部分群体已经占到外出农民工总数的60%左右，是现在劳务市场的主力。新生代农民工和前辈农民工相比，有显著代际差异。与老一代农民工不同的是，新生代农民工具有“三高一低”的典型特征，即受教育程度高、职业期望值高、物质和精神享受要求高、工作耐受力低。他们对农业生产并不熟悉，但对城市有强烈认同感，渴望通过阶层流动进入市民阶层，实现个体的市民化发展。基于教育与培训对个体社会阶层影响的理论分析可以看出：新生代向上流动进入市民阶层这一发展诉求的实现，必须依靠教育与培训作用的有效发挥。新生代农民工垂直向上层社会阶层流动愿望的实现在很大程度上与个体的教育水平有着十分密切的关联。职业教育权是农民工发展权得以实现的前提和基础。只有享受到充分的培训教育，农民工的人力资本价值才能得以充分的实现和保障。新生代农民工要实现其从社会下层向社会中上层的流动，实现其工作稳定性的提高、劳动环境的改善、工资收入的提高，必须依靠教育与培训不断提高自身的人力资本水平和工作岗位竞争能力。
现阶段，我国农民工的受教育权缺失成为社会发展和公民素质整体提升的重要阻碍。根据国家统计局2010年在10个省进行的新生代农民工专项调查显示，2010年新生代农民工接受过职业培训的比例仅达30.4%。新生代农民工所受培训比例偏低，不仅影响其生存与发展，而且也成为制约整个产业结构升级及技术改造的绊脚石。对新生代农民工展开职业培训任务艰巨而紧迫，然而实际上，现阶段的新生代农民工培训效果却不理想：一方面政府不断加大对培训的投入；另一方面新生代农民工群体对培训的认同性不高、参与性不够，培训作用也不太明显。这些都使得我们不得不思考新生代农民工职业培训过程中所出现的各种问题，并寻求解决路径。
为了准确把握新生代农民工职业培训中存在的问题，提出切实可行的对策，我们课题组采取问卷形式对重庆市新生代农民工职业技能培训现状做了抽样调查。我们的调查点布局基于重庆的“一圈两翼”的特殊地理布局展开，总共设置了渝北区、璧山县、黔江区、万州区4个样点区。共发放问卷400份，回收400份，废卷35份，有效问卷365份，回收率与有效率分别为100%和91.2%。被调查对象中男性占57%，女性占43%，年龄集中在17—32岁。被调查者的受教育程度，以高中、中专人员居多，占37%；其次为初中，占样本总数的30%。从外出务工年限上来看，1年以下占6%，1—2年占38%，3—5年占33%，6—9年占14%，10年以上仅占9%。通过调查发现，在当前新生代农民工职业培训中，比较突出的问题主要集中在政府、用工单位、培训机构、培训机制等方面。从法学的视野下研究农民受教育权，应当明确政府的职责，从增强权利意识角度出发，加大政府投入、完善立法、拓展司法救济途径，从而有效保障农民受教育权的实现。
一、新生代农民工职业培训中存在的问题
（一）政府功能发挥不够
1 就行政管理而言，在新生代农民工培训中，政府既是规划者，又是执行者，既是资源配置的制定者，又是资源的分配者，政府应承担的职责不清晰，难以发挥其主导作用。现实中，农民工职业技能培训工作政出多门，条块分割、各自为政的情况较为突出，缺乏集中统一领导和规划。2国家政策对新生代农民工、用工单位、培训机构参与或组织职业技能培训的激励功能不强，尚未形成合理的、多元化的资金投入机制，而且各部门对培训资金的有效利用率也较低。3政府有关教育培训的法律法规的缺失及政策宣传的不到位，导致新生代农民工培训权利难以落到实处，他们接受信息渠道也很不通畅。
（二）企业参与培训不足
由于企业和农民工之间往往缺乏长期稳定的合约，再加之，较老一代农民工，新生代农民工对职业有着较高的期望，因而其职业流动较为频繁，很多企业似乎更注重短期的成本利益，一般不愿去花太多资金培养新生代农民工。另外，针对个别企业已经开展的职业培训，政府也没有制定出一系列财政补助政策以及其他保障性政策，尤其是财政性补助政策及奖励政策缺失，更加导致企业对新生代农民工职业教育培训的积极性不高。而实际上，与学校等职业培训机构在培训就业问题上的“乏力”相比，企业在开展农民工职业培训上有着得天独厚的优势。比如，企业拥有卓越的管理人才，具有实际经验的专业技术师资力量、丰厚的资金来源、一线的资本设备、优质的培训系统，可谓人、财、物齐全，培训资源相对丰裕。这些资源如能得到很好的利用，将有效促进农民工职业技能培训的广泛开展。
（三）机制体制不够健全
目前的新生代农民工职业技能培训大多是以政府所属的培训学校为基地，采用行政指令手段，由政府下达指标任务，搞摊派，形式单一，很少引入市场竞争机制。政府也没有通过有效的教育资源整合，形成职能合理定位的多层次培训体系，致使企业、社会民办培训机构以及其他机构的培训能量没有被有效激发。值得注意的是，现有的农民工职业技能培训工作存在着一个极大的误区：即现有政策框架下，最有条件开展培训和最有资格评估培训效果的用工方——企业很少参与。与此同时，对教育培训机构也缺乏相应的激励和监管制度，导致有些教育培训机构只重培训数量规模，不顾质量和效果。
（四）培训本身问题多多
目前的新生代农民工职业技能培训，在方式方法上依然沿袭传统的灌输式培训，缺少现场指导及实践环节，而且也没有有效针对大多数新生代农民工熟悉网络的特点建立起系统的网络教育模式。培训内容多侧重技能培训，涉及提高农民工整体素质的法律法规常识、城市文明常识和心理健康知识等培训很少。培训时间、地点设置缺乏灵活性，很难适应新生代农民工流动性大、工作时间长的特点。培训费用过高也是影响新生代农民工参加职业技能培训的重要因素。另外，多数培训机构还存在师资力量薄弱、教材建设滞后以及实验设备陈旧等问题。政府也还没有建立起有效的农民工培训质量评估和监管体系，一些培训机构流于形式，培训质量不高，很难让受训者起到立竿见影的效果，也难以满足企业用工需求。
（五）培训与就业不能有效对接
一方面，培训机构由于对市场信息把握不准确，课程设置呆板，培训内容缺乏针对性和实用性，与社会发展脱节，也与农民工自身要求有差距，农民工接受培训完毕对找工作帮助不大；另一方面，当前农民工职业技能培训后的就业服务缺乏，农民工接受培训完毕就算是培训工作的完成，没有建立起专门的就业服务管理机构，也没有形成完整的职业介绍中介服务网络，农民工就业后的跟踪服务没有及时开展。参加培训后的农民工很多并未能及时找到工作或虽找到工作但收入增长不明显，使农民工群体产生了培训没用的错觉，严重影响了其参加职业技能培训的积极性。
二、新生代农民工职业培训对策与建议
新生代农民工职业培训事关国家社会经济发展的大局，前述培训中存在的问题凸显了新生代农民工职业培训的复杂性与多样性，笔者认为应将新生代农民工职业教育作为一个不断发展的社会独立系统看待，从体制机制、政府、用工单位、培训机构等多环节着手，统筹兼顾，循序渐进，不断促进新生代农民工职业培训的有效开展。
（一）理顺和完善新生代农民工职业教育培训机制和体制
1.充分发挥政府的作用
强化认识，加强立法，营造有利于新生代农民工培训的社会环境、法律环境、体制环境和相关的制度环境。政府在新生代农民工技能培训中不宜再亲力亲行，既是决策的做出者，又是决策的执行者，而应注意做好培训的宣传、组织、监管、考评工作。各级地方政府应将新生代农民工职业培训工作纳入当地经济和社会发展的总体规划之中，并切实提高新生代农民工职业技能培训工作在整个培训体系中的地位和资源分配额度。各级政府要建立起管理、培训、指导、服务等功能协调的专门机构，避免各自为政，统筹安排好新生代农民工职业技能培训工作，同时应积极建立健全培训效果评估反馈机制，加强对培训机构的激励和监管，落实不良培训机构的定期淘汰机制，促使各培训机构不断提高培训质量。
2.建立健全新生代农民工职业技能培训的“多元化”经费投入机制
作为教育培训投资的重要承担者，各级政府应加大投入，保证一定财政比例的农民工教育培训费用的支出，并把此作为工作绩效考核的部分，促使新生代农民工职业技能培训专款专用，把工作落实到实处。同时，各级政府要想方设法营造良好的社会氛围和政策环境，鼓励各类企业、民间资本投资于新生代农民工的职业技能培训。此外，还可以通过社会募捐、发行福利彩票等形式多渠道筹集资金以支持新生代农民工的教育培训工作。中小型银行等金融机构也可以通过提供小额低息贷款帮助那些想学习但又无力支付学费的新生代农民工解决困难，允许他们工作后再做偿还。与此同时，提高培训经费的利用率，避免在一些不合理、质量低、效果不理想的培训上浪费经费，健全法律法规，严惩培训经费被挪为他用。(https://www.daowen.com)
3.整合现有培训资源
拓展培训渠道，形成政府主导，官民并举，学校教育、机构培训与远程培训结合的多层次的技能培训体系。政府应统筹协调，打破地方、部门和行业的界限，合并相同教育培训项目，对现有培训资源进行充分整合，特别是要发挥大中型企业、社会民办培训机构以及其他公共培训机构作用，鼓励他们参与新生代农民工职业技能培训，让培训市场化，靠市场来决定培训的各要素配置。政府应尽快出台相关政策法规，完善奖励、管理及监督机制，鼓励更多的社会力量积极参与到农民工职业技能培训工作中来，最大限度地发挥各种办学机构的力量，协调不同利益群体，实现优势互补。政府还要从政策上鼓励和支持各类学校、社会培训机构和用工单位的培训机构联合办学，实行强强联合、实现培训与用工结合，最大限度地形成培训合力。
4.采取有效措施促进企业参与职业技能培训工作，调动企业参与职业培训的积极性
政府应通过立法，给予企业相应的优惠政策，引导激励企业参与培训，例如，政府可以尽可能地为企业开展职业技能培训提供资金上的支持，还可以采取税收减免等政策补助和奖励机制鼓励更多企业参与农民工培训，降低企业的培训成本，使企业认识到进行新生代农民工职业技能培训的好处，从而让企业从被动的履行义务变为更主动的自觉开展农民工培训。企业也应提高认识，在国家政策支持、资金补贴和制度约束下，主动承担提高新生代农民工整体素质的主体责任。比如，大型企业根据自身行业特点和规模，开设自己的培训学校，专门用于生产操作人员的职业技能培养。对许多不具备这样的基本条件的中小企业，则与地方培训学校联合办学，职业院校及各类职业培训机构为企业新生代农民工提供岗前引导和在岗培训，企业提供实习场所和必要设备，共同形成富有特色的新生代农民工培训项目。
（二）变革现有的教育培训模式，增加新生代农民工培训的有效性和实用性
1.拟定科学的培训方案
1培训机构要做充分的市场调查，准确把握市场劳动力需求信息，设计并实施一系列立足区域经济发展、适合劳动力市场需求的职业技能培训方案。2要针对新生代农民工的特点制定培训目标和方案，要注意量体裁衣，因人制宜，在既考虑其未来的发展需要，又考虑他们原有的职业技能基础情况的基础上确立最优的培训方案，在对新生代农民工进行正式培训之前，可通过调查的方式了解他们已有的文化水平、经验技能状况、发展意向等，并据此帮助确定适合他们的培训起点和选择适合他们的培训方案。3培训内容要注重实用性、前瞻性。培训机构应以市场为导向设置专业和培训项目，把培训和就业结合起来，增加培训的实用性和针对性。教育培训内容既要授予新生代农民工不断职业提升所需要的知识技能和职业核心能力，还要针对新生代农民工不同的特点，进行促进其综合素质提升和生活知识积累的各种安全卫生、劳动法规、人文知识、人际交往、心理健康等方面的培训，这样才能使新生代农民工真正提升个人发展能力，并融入城市生活。
2.培训方法要具有适应性
由于大多数农民工初中或高中毕业之后直接进入社会再没进行系统的学习，他们的特点主要表现在：有一定的学习兴趣和就业压力，渴望学习，但学习兴趣难于保持长久，在学习过程中缺乏耐心和毅力，一遇困难就容易动摇。现有的教育培训要适应新生代农民工的特点，充分发挥其主体作用，调动他们的学习积极性，除了传统的讲授法，还可以采用：1实践操作法，适当扩大操作教学比例，强化岗位技能培训。在职业教育规范中，理论与操作教学比例通常为4∶6。由于受农民工的生活压力和经济能力等多方面因素的影响，新生代农民工培训通常适宜采用短训班的形式，少则1个月，多则3—6个月。2网络教学法，新生代农民工不同于老一代农民工，他们大多对网络较熟悉，也懂得一些计算机基本操作，对网络教学法能接受并适应，更重要的是网络教学法能为那些因种种原因不能按时参加面授的新生代农民工提供方便快捷的学习机会，可以适应新生代农民工学习时间零碎、学习场所不固定、学习目的多样化的特点。
3.创新培训模式和路径
发展订单式培训，培训内容以市场需求为导向，突出技能、注重实效，形成政府、用工单位和劳动者都受益的长效机制，关键是要加强校企联合，企业作为学校的对口实训基地，学员通过顶岗实习，把学习与实践有机结合起来，又可以提前融入企业文化与企业生产当中，为将来真正进入社会做准备，企业、学校互为基地，互利双赢。此外，适应新生代农民工教育培训所具有的成人性、短期性、多次性、社会性、灵活性等特点，探寻一种更方便的弹性化培训模式，具体表现为弹性的课程、弹性的时间和地点等。培训时间，要考虑农民工的实际情况，灵活调整，长短结合，初级技能培训和上岗证培训以1—3个月为宜，对那些希望边打工边培训的农民工，可利用周末等闲暇时间开展培训，方便农民工在工作之余参加。培训地点的选取，以提高培训实效和方便农民工就学为原则，可以根据需要把课堂开在工地、车间、田间等地点。学制上，可采取系统培训和针对专岗技能的短训班结合的方式。
（三）加大宣传、立法工作力度，优化新生代农民工职业技能培训环境支持体系
1.加强新生代农民工就业培训的宣传和立法工作
让农民工了解培训的目的和要求，使培训工作家喻户晓，同时可以借助媒体的作用出版专门为新生代农民工服务的报刊、杂志，在新生代农民工集中居住的社区举行教育培训咨询会，加大教育培训信息的宣传。此外，要加强对农民工就业培训工作的立法，以法律形式规定相关部门在开展农民工培训工作中的职责，规范投资主体和办学者的行为，监督其教育质量、服务质量和职业信誉，保护参加培训的农民工的权利和利益。
2.要完善服务体系
政府应积极行动起来，建立和完善职业介绍机构，以县级职业介绍所为主体，形成县、乡、村三级农民工服务网络，为新生代农民工就业提供有效的引导。同时开展好县际、市际、县镇间劳务协作横向网络，逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍、安全保障等在内的社会化就业服务体系。
3.营造新生代农民工职业技能培训的良好环境
政府要推动二元户籍制度的废除，给予农民工与城镇居民同等待遇，在就业就学政策、用人制度、工资福利、社会保障等方面一视同仁，取消对农民工的种种歧视及限制，努力提高农民工收入，改善生活生产环境，为新生代农民工技能培训创造安全稳定的社会环境。最后是要培育农民工人才市场。政府应全面规划、重点部署，有步骤、有选择地培育功能完善、机制健全、法规配套、指导及时、服务周到的区域性农民工人才市场服务体系。此外，政府要动员社会力量，努力营造一个人人都来关心帮助新生代农民工的良好社会氛围，通过经常性的各种形式的宣传教育，努力改变歧视农民工的不良社会现象，提升新生代农民工参加职业技能培训的积极性。
参考文献：
1.国家统计局住户调查办公室：《新生代农民工的数量、结构和特点》，载《数据》2011年第4期。
2.邵艾群：《新生代农民工培训研究》，载《教育学术月刊》2012年第3期。
3.杨成波、王新：《新生代农民工职业培训对策探讨》，载《价值工程》2011年第3期。
【注释】
[1]基金项目：重庆市教育科学规划专项课题重点课题 《统筹城乡教育视阈下的新生代农民工职业培训模式及创新研究》（立项号：2011-TC-006）。
[2]作者简介： 陈翠玉（1977— ），女，山东省烟台市人，法学博士，西南政法大学行政法学院副教授；蒋海松（1983— ），男，湖南省永州市人，法学博士，湖南大学法学院讲师。