地方政府之间建立伙伴关系
改革开放以前，我国中央集权特征明显，中央政府给地方政府下达命令和计划，地方政府执行命令、组织实施计划，上下级政府处于命令—服从型权力结构体系。在这种情况下，地方政府之间的关系简单，相互没有多少联系。改革开放以后，中央政府将部分经济社会管理权限下放地方，鼓励地方大力发展经济，改善人民生活。地方政府的利益意识逐渐增强，为了争夺具有稀缺性的政策资源、经济资源、自然资源，地方政府之间关系趋于复杂化，既有合作关系，也有竞争关系，更多体现为相互竞争。随着社会公共事务日益增多，社会公共问题的解决不是一个地方政府能够胜任的，地方政府之间需要合作。水污染防治是典型的社会公共事务，必须依靠地方政府之间建立伙伴关系，包括上下级政府之间、平级政府之间、不相隶属政府之间的伙伴关系，共同治理才能取得实效。
(一) 上下级政府之间
由于政府层级不同，决定了不同层级政府的权力大小不同，政府职责范围有区别。总体上看，上级政府都应该给下级政府授予一定权力，分派工作任务，提出目标要求; 下级政府都应该听从指挥、服从命令，努力工作、完成任务，保证政令畅通。上下级政府之间的这种命令—服从关系不可改变，也不能改变。但是，除这种关系外，上下级政府之间还应该建立一种新型关系即伙伴关系，尤其是在应对社会公共事务、提供公共产品和公共服务时，伙伴关系能够发挥更好更有效的作用。上下级政府之间建立伙伴关系，以法律为最后底线，强调用情理、情感来深化和巩固合作，寻求治理的最佳效果。
上下级政府之间建立伙伴关系，是对命令—服从关系的补充。命令—服从关系的侧重点在于下级对上级的服从，要求下级无条件地执行命令，不惜一切代价去完成任务; 伙伴关系的侧重点在于上级和下级一起努力，共同应对社会问题，提供公共产品和服务。在面对跨域公共问题、解决棘手的社会问题时，上下级政府之间建立伙伴关系，上级对下级的处境更了解，下级对上级的意图更明确，双方信任感大为增强，行动时更易于形成合力，解决问题的效率就会提高。
在梁子湖水污染防治实践中，涉及省级、市级、县级、乡级四级地方政府，存在三种直接上下级关系、三种间接上下级关系。从直接上下级政府关系看，有省级与市级政府、市级与县级政府、县级与乡级政府三个层级的上下级政府关系。从间接上下级政府关系看，有省级与县级政府、省级与乡级政府、市级与乡级政府三个层级的上下级政府关系。无论是直接上下级政府之间，还是间接上下级政府之间，都应该建立伙伴关系，目的是增强相互信任，明确共同目标，凝聚行动合力。省级政府在制定出台梁子湖水污染防治的地方性法规、政策时，要广泛征求并合理吸收相关市级、县级、乡级政府的意见建议; 市级、县级、乡级政府根据当地实际，充分表达各自利益诉求，一旦地方性法规、政策出台以后，就要切实贯彻执行。上级政府在给下级政府下达水污染防治任务、确定目标责任制时，要认真听取下级政府的意见，不搞主观武断的强迫命令，不搞自以为是的指手画脚; 下级政府在接受上级布置的任务和目标责任制后，就不能置之不理、束之高阁，不能行动迟缓、执行不力，不能出现有令不行、劳而无功的现象。
(二) 平级政府之间
由于政府层级不同，平级政府之间合作的领域、范围、力度也会不同。比如，省级政府之间可以就地方性法规、政策进行商讨，出台一致的规定，合作的力度比较大。乡级政府之间的合作更多在操作层面，执行上级的政策和指令，而无权制定地方性法规、政策。
梁子湖水污染防治实践中，涉及三种平级政府关系，即市级政府之间、县级政府之间、乡级政府之间的关系。这三种平级政府之间围绕梁子湖水污染防治这个共同目标，应该建立伙伴关系。目前，市级政府之间的合作已经开始，如举办了三届梁子湖论坛，就梁子湖水污染防治和生态环境保护进行了讨论，交流了工作情况和工作经验，形成了共同治理、共同保护的初步认识。但遗憾的是，梁子湖论坛没有坚持下来，没有做到定期举办; 论坛的成果没有进入决策层，没有转化为制度，流于一般性的舆论造势。市级与市级政府之间、县级与县级政府之间建立伙伴关系，涉及梁子湖水质标准的确定、地方招商引资政策的制定、联合执法行动的开展等方面。水质标准不一致，导致武汉市江夏区、鄂州市梁子湖区对梁子湖水污染防治的目标不同，行动的力度大小有区别; 地方招商引资政策的不同，导致不能在梁子湖东部落户的污染企业，可以到梁子湖西部去投资建厂，其结果依然是对梁子湖水质造成污染; 执法行动不能联合进行，势必削弱执法行动的实际效果，执法不严、违法不究的恶果于是产生。乡级政府之间建立伙伴关系，主要体现在联合开展执法行动、商讨具体治理措施、共同打击违法违规排污行为等方面。这些工作如果乡级政府不联合开展，往往难以取得良好效果。
目前，武汉、鄂州、咸宁、黄石市政府合作已经做了一些工作，相关县市区、乡镇在联合开展执法行动方面也有一些成效，但是与现实需要相比，这些合作还远远不够，还处在浅表层次、初级阶段，还没有发挥出更大的作用。在等级观念强烈的行政生态系统中，平级政府之间由于级别相等，权力相当，更容易建立伙伴关系。在梁子湖水污染防治工作中，地方政府之间建立伙伴关系还要做许多工作，还有很大发展空间。
(三) 不相隶属政府之间
不相隶属政府是指两个政府之间既不是上下级关系，也不是平级关系，二者不存在隶属关系。比如，一个省级政府与另一个省的市级政府，一个市级政府与另一个市的县级政府，一个县级政府与另一个县的乡级政府，一个省级政府与另一个省的县级政府、乡级政府，一个市级政府与另一个市的乡级政府，等等，就是不相隶属政府。不相隶属政府的特点是，行政层级相对高的政府无权直接对行政层级相对低的政府下达任务、安排工作，行政层级相对低的政府也无需接受行政层级相对高的政府的指令，不必向其报告工作。
长期以来，不相隶属政府之间不存在合作关系，它们各自在自己的具有隶属关系的行政系统内运行。正是大量跨域公共事务和公共问题的不断出现，才将不相隶属政府联系在一起，共同开展活动，逐渐形成一种伙伴关系。这种不相隶属政府之间建立伙伴关系，通过信息共享、资源互用、联合行动等途径，对共同面临的社会公共事务和公共问题进行跨域治理，从而取得各方都满意的良好效果。
在梁子湖水污染防治实践中，湖泊水污染治理任务重的地方，河流水污染严重的地方，不相隶属政府都可以建立伙伴关系。比如，一个位于河流上游地区的乡级政府和另一个位于河流下游地区的县级政府，面对这条河流的水污染治理或水资源保护，在工作过程中就应该建立伙伴关系。它们可以联合组织开展水污染防治活动，让上下游之间一致行动，形成治污合力; 可以相互及时通报水质情况和工作信息，让彼此提前准备、周密安排，做好防范工作;可以及时交流治污工作经验和治理成绩，便于相互增进信任和了解，为化解具体难题、达成补偿协议等奠定感情基础和工作基础。